Върховният административен съд на Р. Б. - Общо събрание на съдиите от втора колегия, в съдебно заседание на седми март две хиляди и шеста година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: К. П. ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛ: С. С. ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ: С. П. А. И. С. Й. ЧЛЕНОВЕ: 1. И. Т. 15. Д. Д. 2. Е. Г. 16. Г. К. 3. Д. Й. 17. Надежда Джелепова

4. А. Е. 18. Таня Радкова

5. М. М. 19. Ваня Анчева

6. С. Н. 20. Мина Атанасова

7. Н. М. 21. Галина Солакова

8. Е. З. 22. Юлия Ковачева

9. М. П. 23. Джузепе Роджери

10. А. К. 24. Мариана Дечева

11. Г. А. 25. Таня Вачева

12. Р. П. 26. Иван Раденков

13. Ж. П. 27. Виолета Главинова

14. Захаринка Тодорова

при секретаря Н. С. постави на разглеждане тълкувателно дело № 1/2006 г. на Общото събрание на съдиите от втора колегия, докладвано от зам.-председателя С. С.

На основание чл. 44 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС), във връзка с чл. 97, ал. 1 и чл. 100, ал. 1, т. 3 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), председателят на Върховния административен съд е направил предложение до Общото събрание на съдиите от втора колегия на Върховния административен съд да издаде тълкувателно решение по следните въпроси:

1. Допустима ли е жалба срещу решение на Висшия съдебен съвет, подадена от член на този орган, действащ в това си качество?

2. Кой е началният момент, от който започват да текат сроковете за образуване на дисциплинарно производство по чл. 173, ал. 3 ЗСВ и в кой момент се счита погасена дисциплинарната отговорност на магистратите?

3. Обвързан ли е Висшият съдебен съвет като дисциплинарнонаказващ орган от предложението на вносителя за вида и размера на дисциплинарното наказание?

4. Неизлагането на фактическите съображения, въз основа на които е взето решението на Висшия съдебен съвет при тайно гласуване, съставлява ли основание за отмяната му?

5. При оперативна самостоятелност или при обвързана компетентност взема Висшият съдебен съвет решенията си за назначаване на магистрати и на административни ръководители и за възстановяване на длъжност на магистрати в хипотезата на чл. 132, ал. 2, във връзка с ал. 1, т. 1 ЗСВ и чл. 35в, ал. 4 ЗСВ?

6. Допустима ли е жалба, подадена от вносителя на предложението в производството по обжалване на решение на Висшия съдебен съвет за назначаване и за налагане на дисциплинарни наказания на магистрати?

В предложението се поддържа, че е налице противоречива съдебна практика на Върховния административен съд по поставените въпроси, което обуславя произнасянето с тълкувателно решение.

Висшият съдебен съвет е колективен административен орган, който определя състава и осъществява организацията на съдебната власт. Той се състои от двадесет и пет членове – юристи, избрани от Народното събрание и от органите на съдебната власт, а членове по право са председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор. Негови основни конституционни правомощия са да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите.

В изпълнение на правомощията си по осъществяване на кадровата политика в съдебната власт и реализиране на дисциплинарната отговорност на магистратите Висшият съдебен съвет приема решения, които са индивидуални административни актове и подлежат на обжалване пред Върховния административен съд.

При извършената проверка на посочената в предложението съдебна практика се установява, че различните състави на Върховния административен съд се произнасят противоречиво по идентични административни спорове, възникнали по повод упражняването на кадровите правомощия на Висшия съдебен съвет. Налице са предпоставките по чл. 44 ЗВАС за издаване на тълкувателно решение от Общото събрание на съдиите от втора колегия на Върховния административен съд за обобщаване на практиката по поставените въпроси с оглед точното и еднакво прилагане на Закона за съдебната власт.

1. Висшият съдебен съвет приема решенията си по реда на чл. 26, ал. 9 ЗСВ – при кворум най-малко две трети от членовете му, с обикновено мнозинство от половината от присъстващите или с квалифицирано мнозинство, когато Конституцията или законът предвиждат това. Волята на Висшия съдебен съвет се формира с вземането на решение след явно или тайно гласуване при наличие на необходимото мнозинство, независимо от волята на отделните му членове. Приетото решение е акт на колективния административен орган като цяло, а не на мнозинството или на отделни членове. При проведените обсъждания на решението членовете на съвета са могли да изразят и аргументират становището си или да изразят несъгласието си по начин, който да повлияе на изхода от гласуването. Тези членове на съвета, които не са взели участие в гласуването или не са подкрепили решението, не могат да го обжалват пред съда по съображения, че не са съгласни с него, защото нямат пряк, личен и непосредствен интерес, различен от този на колективния орган.

На основание чл. 34, ал. 1 ЗСВ заинтересуваните лица могат да обжалват решенията на Висшия съдебен съвет пред Върховния административен съд. Наличието на правен интерес за тези лица е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на съдебната защита срещу негативните последици, породени от решението на съвета.

Заинтересовани от отмяната на решенията на Висшия съдебен съвет са магистратите, чиито права и законни интереси се засягат. Членовете на Висшия съдебен съвет не са адресати на постановените от него решения. Това се отнася за всичките двадесет и пет членове на съвета, независимо дали са такива по право или по избор и от коя квота са избрани. Те не са субекти на административното правоотношение, което се развива между Висшия съдебен съвет и магистрата - адресат на административния акт.

По силата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Правният интерес от обжалване на административните актове се обуславя от непосредственото неблагоприятно въздействие в правната сфера на лицата, по отношение на които актовете имат действие. Прогласеното от Конституцията право на защита срещу незаконосъобразни административни актове принадлежи само на гражданите и организациите, засегнати от актовете, а не на административните органи, които ги издават, или на отделните им членове.

2. Съдиите, прокурорите, следователите, административните ръководители и техните заместници носят дисциплинарна отговорност при извършване на дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 168, ал. 1 ЗСВ - при виновно неизпълнение на служебните си задължения и за нарушение на правилата за професионална етика.

Съгласно чл. 173, ал. 3 ЗСВ дисциплинарното производство за налагане на дисциплинарно наказание на магистрат може да бъде възбудено до 6 месеца от откриването, но не по-късно от една година от извършването на нарушението. Началните моменти, от които текат посочените срокове за възбуждане на дисциплинарно производство, са два, като шестмесечният срок се включва в едногодишния. Първият срок е шестмесечен и започва да тече от откриване на дисциплинарното нарушение, тоест от получаването на достатъчно данни от компетентния орган за състава на нарушението. Вторият срок е едногодишен и започва да тече от извършване на нарушението, тоест от осъществяване на противоправното поведение, свързано с неизпълнение на служебни задължения или с нарушаване на професионалната етика от магистрата.

При извършване на еднократно действие дисциплинарното нарушение е осъществено от магистрата с реализиране на изпълнителното деяние и от този момент започват да текат сроковете по чл. 173, ал. 3 ЗСВ. Проблеми в практиката възникват в случаите на системно неизпълнение от магистрати на служебните им задължения по смисъла на чл. 129, ал. 3, т. 5 от Конституцията чрез действия или бездействия. В тези случаи нарушението е извършено в момента, когато е следвало да бъде изпълнено задължението. При установените в процесуалните закони инструктивни срокове за извършване на определени действия от съдии, прокурори и следователи неизпълнение на служебните задължения е налице в следващия ден след изтичане на срока, като нарушението продължава всеки ден след това.

Сроковете за възбуждане на дисциплинарно производство са преклузивни и целят своевременното откриване на дисциплинарните нарушения и срочното реализиране на дисциплинарната отговорност спрямо магистратите. С изтичането на който и да е от двата срока по чл. 173, ал. 3 ЗСВ се погасява правото на Висшия съдебен съвет да наложи дисциплинарно наказание на магистрата.

3. В практиката си Върховният административен съд последователно и безпротиворечиво приема, че Висшият съдебен съвет не е обвързан като дисциплинарнонаказващ орган от предложението на вносителя за вида и размера на дисциплинарното наказание.

Съдът приема, че Висшият съдебен съвет е обвързан от предложението на органа по чл. 30, ал. 1 ЗСВ по отношение посочените в него дисциплинарни нарушения. Недопустимо е съветът да се произнася по невъведено в предложението основание за налагане на дисциплинарно наказание, тъй като такова произнасяне е извън предмета на предложението и нарушава правото на защита на лицето, привлечено към дисциплинарна отговорност.

Практиката на съда е последователна, че при определяне вида и размера на дисциплинарните наказания на магистрати Висшият съдебен съвет действа при условията на оперативна самостоятелност. Той не е обвързан от предложението на вносителя по отношение вида и размера на дисциплинарното наказание, което определя по свободна преценка с оглед характера и тежестта на дисциплинарното нарушение.

Не е необходимо в предложението си органът по чл. 30, ал. 1 ЗСВ да посочва вида и размера на дисциплинарното наказание, защото определянето му е изцяло в правомощията на Висшия съдебен съвет. Последният, след преценка на визираното в предложението дисциплинарно нарушение, решава да определи докладчик по чл. 175, ал. 1 ЗСВ или дисциплинарен състав по чл. 33 ЗСВ. По силата на чл. 180, ал. 1 ЗСВ едва дисциплинарният състав предлага в решението си наказанието, но единствено Висшият съдебен съвет е компетентен да наложи някое от предвидените в чл. 170, ал. 1 и 2 ЗСВ дисциплинарни наказания.

Предвид изложеното, поради липсата на противоречива практика на Върховния административен съд, предложението за издаване на тълкувателно решение в тази му част следва да бъде отхвърлено като неоснователно.

4. При приемане на решенията си Висшият съдебен съвет е обвързан на първо място от правилата на специалния Закон за съдебната власт. Изрично изискване съветът да мотивира решението си за налагане на дисциплинарно наказание на магистрат се съдържа в чл. 181, ал. 2 ЗСВ.

По отношение на другите решения, които приема, Висшият съдебен съвет е длъжен да спазва разпоредбите на Закона за административното производство, в това число чл. 15, ал. 2, т. 3 ЗАП, съгласно който административният акт следва да съдържа фактическите и правните основания за издаването му. Законът не прави разлика в зависимост от това дали издателят на акта е едноличен или колективен административен орган и от това дали гласуването е тайно или явно. Задължението за мотивиране на административните актове е залегнало и в новия Административнопроцесуален кодекс – чл. 59, ал. 1. То е прокарано постепенно в съдебната практика и утвърдено с приемането на ППВС № 4/1976 г., т. 7; ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС и ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС. Общото събрание на Върховния административен съд – втора колегия, не намира основание за отстъпление от наложилата се практика.

Гласуването е способ за приемане на решения от колективния орган. Вотът на мнозинството има правната сила на валидно решение на органа, независимо дали е взето с тайно или явно гласуване. В Закона за съдебната власт тайно гласуване е предвидено при приемане на решения от съвета за назначаване, понижаване и освобождаване на магистрати, административни ръководители и техните заместници, както и за определяне на техния брой /чл. 27, ал. 1, т. 3 и 4 ЗСВ/, за избор на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд и на главен прокурор /чл. 28, ал. 1 ЗСВ/, и за назначаване на директор на Националната следствена служба. Тайното гласуване цели да съхрани анонимността на вота с оглед гарантиране на независимостта, безпристрастността и обективността на членовете на съвета. С мотивирането на решението, взето при тайно гласуване, не се нарушава принципът на анонимността, тъй като в акта не се излагат съображенията на отделните членове и не се налага те да обясняват вота си, което би обезсмислило този демократичен начин на гласуване. Фактическите и правните основания на решението на Висшия съдебен съвет като колективен административен орган са мотиви на взетото вече решение, а не са такива на отделните му членове. Излагането на съображенията за приемане на решението е правна гаранция за упражняване правото на защита на магистратите и за проверка на законосъобразността му от Върховния административен съд. Мотивирането на административните актове на Висшия съдебен съвет се дължи във всички случаи и неизлагането на мотиви води до отмяната им само на това основание.

5. В изпълнение на правомощията си по чл. 16, ал. 1 ЗСВ Висшият съдебен съвет приема решения за назначаване на магистрати и административни ръководители, като подлага на самостоятелно обсъждане и гласуване кандидатурите. Изборът е предоставен на свободната преценка на съвета относно професионалните и нравствените качества на кандидата. Дейността на кадровия орган на съдебната власт се подпомага правно и технически от вносителите на предложения и от помощни органи – комисии, но той не е обвързан от становищата им.

Правилото, че Висшият съдебен съвет назначава магистратите в условията на оперативна самостоятелност, се отнася и при назначенията на младшите съдии, прокурори и следователи. Различието се състои в задължителното провеждане на конкурс за тези длъжности. В тази си дейност Висшият съдебен съвет се подпомага от временна конкурсна комисия, която подготвя и провежда конкурса, а председателят й внася в съвета предложенията за назначаване на младши магистрати. Висшият съдебен съвет не може да назначи за младши магистрат лице, което не се е явило на конкурс или което не е предложено от председателя на комисията. Едновременно с това правомощието на Висшия съдебен съвет да назначава младши магистрати имплицитно включва правото на преценка относно моралните качества на предложения от комисията кандидат, поради което той не е обвързан от предложението на председателя на конкурсната комисия да издаде във всички случаи позитивно решение за назначаване. Законът за съдебната власт не предвижда спечелването на конкурса като юридически факт, който да има за пряка последица назначаването на спечелилия кандидат за младши магистрат. Необходимостта от обсъждане и гласуване на кандидата за младши магистрат от Висшия съдебен съвет сочи, че административният орган действа не при обвързана компетентност, а в условията на оперативна самостоятелност, както при избора на кандидат за всяка друга магистратска длъжност.

По различен начин Законът за съдебната власт урежда правомощието на Висшия съдебен съвет при приемане на решение в хипотезите на чл. 35в, ал. 4 и чл. 132, ал. 2, които съдържат аналогична регламентация относно възстановяването в съдебната система на инспекторите в Инспектората към министъра на правосъдието и на магистратите, заемали длъжностите народен представител, министър, заместник-министър, кмет или общински съветник. Повелителният характер и на двете разпоредби сочи, че Висшият съдебен съвет, след като констатира наличието на кумулативните предпоставки в хипотезите на всяка от тях, е длъжен да издаде решение за възстановяване на магистрата на предишната му длъжност. В тези случаи съветът действа при условията на обвързана компетентност и не може да преценява моралните и професионалните качества на магистратите, преустановили временно заемането на длъжността.

6. При осъществяване организацията на съдебната власт Висшият съдебен съвет не действа служебно, а след сезиране на оправомощени от закона лица. Вносители на предложенията за назначаване и за налагане на дисциплинарни наказания на магистрати са органите по чл. 30, ал. 1 ЗСВ, най-малко една пета от общия брой на членовете на Висшия съдебен съвет и министърът на правосъдието. Упражняването на това право от посочените три категории лица служи за основание за започване на съответната процедура във Висшия съдебен съвет, като с внасянето на предложението в съвета и поддържането му правомощията на вносителя се изчерпват.

Адресат на решението на Висшия съдебен съвет за назначаване е магистратът, който е избран на съответната длъжност или предложението за избирането му не е уважено. Решението, с което е отказано назначаването, засяга правата и законните интереси на магистрата и той има правен интерес от обжалване. В други случаи решението за назначаване засяга правната сфера на друг кандидат, когато във Висшия съдебен съвет са внесени и разгледани повече от едно предложение за една и съща длъжност. Неназначеният кандидат има право да обжалва решението на съвета, защото то засяга пряко и непосредствено правнозащитения му интерес от заемане на длъжността. Казаното се отнася и за случаите на назначаване на младши съдии, младши прокурори и младши следователи. Решението на Висшия съдебен съвет, с което предложението на председателя на конкурсната комисия за назначаване на младши магистрат е отхвърлено, може да се обжалва от кандидата за магистрат, но не и от председателя на конкурсната комисия.

От решението на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарно наказание се пораждат правни последици само за дисциплинарнонаказания магистрат, защото то засяга пряко и непосредствено правната му сфера.

Вносителите на предложения за назначаване или дисциплинарно наказване на магистрати, председателят на конкурсната комисия, докладчикът по чл. 175, ал. 1 ЗСВ и дисциплинарният състав не са адресати на решенията на Висшия съдебен съвет за назначаване или за налагане на дисциплинарни наказания на магистрати и нямат качеството на заинтересовани лица в административното правоотношение. С факта на отхвърляне на предложението или с налагането на друго, различно от предлаганото, дисциплинарно наказание от Висшия съдебен съвет не се засягат права и законни интереси на административните ръководители или за другите вносители на предложения, тъй като те не упражняват лични права, а действат като орган на власт. Жалбата на вносителя на предложение за назначаване или за налагане на дисциплинарно наказание на магистрат срещу решение на Висшия съдебен съвет е процесуално недопустима поради липсата на интерес от отмяната на обжалвания акт и следва да се остави без разглеждане.

По изложените съображения и на основание чл. 95, т. 3 ЗСВ и чл. 44 ЗВАС Общото събрание на съдиите от втора колегия на Върховния административен съд

РЕШИ:

1. Членовете на Висшия съдебен съвет не могат да обжалват решенията му в това си качество.

2. Сроковете по чл. 173, ал. 3 ЗСВ за възбуждане на дисциплинарно производство започват да текат от момента на узнаването, съответно на извършването на дисциплинарното нарушение и дисциплинарната отговорност на магистратите се погасява с изтичането на който и да е от двата срока.

3. Отхвърля предложението за издаване на тълкувателно решение в частта му относно въпроса за обвързаността на Висшия съдебен съвет като дисциплинарнонаказващ орган от предложението на вносителя за вида и размера на дисциплинарното наказание.

4. Решенията на Висшия съдебен съвет, приети с тайно или явно гласуване, следва да бъдат мотивирани, като неизлагането на фактически и правни основания за издаването им води до отмяна.

5. Висшият съдебен съвет действа в условията на оперативна самостоятелност при назначаването на магистрати, административни ръководители и младши магистрати и при обвързана компетентност, когато приема решения по чл. 35в, ал. 4 и чл. 132, ал. 2 ЗСВ за възстановяване на магистрати на преди това заеманата длъжност в съдебната система.

6. Вносителят на предложение за назначаване и за налагане на дисциплинарно наказание на магистрати, административни ръководители и младши магистрати не може да обжалва решението на Висшия съдебен съвет.