Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

С решение № 10349 от 05.10.2016 г., постановено от Върховния административен съд (ВАС), пето отделение, тричленен състав, по административно дело № 5750 по описа за 2015 г. на ВАС, е отменена заповед № РД-15-333 от 21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните за прекратяване на служебно правоотношение, а Министерството на земеделието и храните е осъдено да заплати на Д. М. М. сумата 700 лева разноски по делото.

Така постановеното решение е оспорено с касационна жалба от министъра на земеделието и храните, действащ чрез пълномощника адвокат С. Г.. Касаторовият повереник навежда доводи за неправилност на съдебния акт, относими към касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 – нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се отмяна на решението, отхвърляне на жалбата на Д. М. срещу процесната заповед и присъждане на разноските за двете съдебни инстанции. Във връзка с последното представя договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 от ГПК, според който разноските са му в общ размер на 840 лева (700 лв. заплатено адвокатско възнаграждение на упълномощения да го представлява по настоящото дело адвокат и 140 лв. ДДС).

Ответницата по касация – Д. М. М. от [населено място], в писмен отговор и в молба-становище на процесния й представител адвокат Д. Д. оспорва касационната жалба като неоснователна и моли атакуваното с нея съдебно решение да се остави в сила. Претендира и Министерство на земеделието и храните да бъде осъдено да й заплати направените деловодни разноски, които съгласно представен договор за правна защита и съдействие и списък са в размер на 800 лв. заплатено адвокатско възнаграждение на упълномощения да я представлява по настоящото дело адвокат.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на решението на тричленния съдебен състав.

Върховният административен съд, втора колегия, петчленен състав, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

С обжалваната пред тричленния състав на ВАС заповед на министъра на земеделието и храните, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДлС) във връзка с § 1 от ПМС № 90/16.04.2015 г. и утвърдено Длъжностно предписание на Министерство на земеделието и храните, в сила от 21.04.2015 г., е прекратено служебното правоотношение на Д. М. М. на длъжност „старши юрисконсулт“ в Министерство на земеделието и храните, Дирекция „Административно и правно обслужване “, Отдел „Правно обслужване“.

За да уважи сезиралата го жалба съдът е приел, че атакуваната пред него заповед е незаконосъобразна, като макар и издадена от компетентния административен орган, в кръга на правомощията му, в предвидената от закона форма, постановена при спазване на административнопроизводствените правила, тя е издадена при формално приложение на материалния закон (в мотивите на решението е обоснована теза, че е налице формално, а не реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ)) и е в несъответствие с целта на закона.

Като извърши служебно проверка на основание чл. 218, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс и въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд, съгласно чл. 220 от АПК, настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение е валидно и допустимо. В тази връзка решаващият състав на съда съобрази, че решението е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му.

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първата съдебна инстанция е била именно заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на М.. Съдът е изложил мотиви, в които е приел оспорения административен акт за незаконосъобразен, поради обстоятелството, че заповедта е издадена в несъответствие с целта на закона.

Проверяваното съдебно решение не е правилно и страда от пороци, обуславящи наличието на отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. първо и второ от АПК.

В хода на съдебноадминистративното производство пред първоинстанционния състав е установено, че със заповед № РД-15-333 от 21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните е прекратено служебно правоотношение на Д. М., на длъжност „старши юрисконсулт“ към Дирекция „Административно и правно обслужване“, Отдел „Правно обслужване“, с Министерството на земеделието и храните. Тази заповед е била обжалвана пред тричленен състав на Върховния административен съд, който с решение № 10349/05.10.2016 г. е отменил процесната заповед на министъра на земеделието и храните.

Първоинстанционният съд правилно е преценил, че административният акт за прекратяване на служебно правоотношение е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл и в предвидената от закона форма съгласно специалната разпоредба на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, както и че същият е издаден при спазване на административнопроизводствените правила съгл. чл. 16 от У. правилник на Министерство на земеделието и храните.

Решаващият съдебен състав е възприел, че смисълът на съкращението е да се оптимизира работата, като дейността се организира по начин, който да позволи по-ефективно изпълнение на функциите на административната структура. В случая според тричленния състав целта категорично не е постигната, защото в сравнително краткия период от 21.04.2015 г. до 01.07.2015 г. нито една от новоразкритите експертни длъжности в отдел "Секретариат" на дирекция АПО за сметка на съкратените юрисконсултски такива не е била заета, а напротив, считано от 01.07.2015 г., е в сила поредното ново щатно разписание на МЗХ, съгласно което в отдел "Правно обслужване" са "възстановени" двете от "съкратените" бройки за юрисконсулти и числеността му е увеличена от 12 на 14 щатни бройки. На втората бройка за длъжността "старши юрисконсулт" е новоназначена В. Г., а третата бройка за длъжността юрисконсулт фигурира отново като незаета, както е и към 21.04.2015 година.

Направеният в този смисъл правен извод е неправилен. С извършената промяна в длъжностното разписание е съкратена бройката старши юрисконсулт, а новите длъжности са с експертен характер и обхващат различни длъжностни функции, поради което е прието наличието на съкращение на реална бройка от длъжността. При обсъждане на целта на закона, която е релевантна при съкращението, следва да се има предвид, че тя се изразява в оптимизиране на дейността, която да се извършва от по-малък брой служители при запазване на изискващата се ефективност за тази дейност. Обстоятелството, че с последващи промени в длъжностното разписание са предвидени бройки за длъжността „старши юрисконсулт“, не променя преценката за съобразяване на целта на закона при издаване на заповедта, съгласно длъжностите към този момент. Последните са били определени съобразно преценката на органа за необходимия количествен израз на длъжности от посочения вид за изпълнение на служебните задачи. Преценката, че с намаление на броя на щатната численост на конкретната длъжност биха се изпълнявали ефективно задачите и функциите, е извършена към момента на съкращението и тя не може да се влияе от последващи промени. За обосноваване на съкращението не могат да се използват последващи промени в щатното разписание, тъй като те не са в причинна връзка с промяната, която е довела до промяната в бройките, предмет на заповедта. Поради това и чл. 142, ал. 1 от АПК има приложение в случая. Основен принцип за упражняване на правомощията на администрацията (чл. 6 от АПК) е принципът на съразмерност, като не могат да се засягат права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта, за която се издава акта. В случая целта за осъществяване на работата от по-малък брой служители не надхвърля допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратената служителка (чл. 6, ал. 2 от АПК). Поради това се налага и извода, че съкращението е насочено към повишаване на ефективността и следователно не е в противоречие с целта на закона. Липсва и нарушение на принципа за стабилност на служебното правоотношение, тъй като съкращението е в резултат на структурни промени в съответствие с правомощията на органа по назначаване, който избира формата, в която се извършва дейността, включително числеността на длъжностите. С направения в обратен смисъл извод съдът е приложил неправилно материалния закон, като не е извършил правилна преценка на относимата правна норма на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ).

От друга страна проверяваното съдебно решение е неправилно и поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, обуславящи наличието на отменителни основания по чл. 209, т. 1, предл. второ от АПК.

Длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика - чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА). За да са налице предпоставките за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. следва да не съществуват както нормативно определената позиция, така и системата от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика.

Съдът е намерил, че са налице двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като първата – заличаване на длъжността в длъжностното разписание е безспорно установена (макар длъжността „старши юрисконсулт“ да продължава да съществува сама по себе си, като нормативно определена позиция, тя е числено намалена от две на една бройки). Правилно съдът е посочил, че една от формите на съкращаване на длъжността е намаляване на щатните бройки за дадена длъжност, която продължава да съществува и след съкращаване на щата, но се изпълнява от по-малък брой служители, като административният орган има право на оценка с кои служители да прекрати правоотношенията си, тъй като действа при оперативна самостоятелност и в ЗДСл не се изисква провеждане на подбор. В конкретния случай числеността на дирекцията е запазена, но бройката на съкратените две длъжности главен юрисконсулт, един старши юрисконсулт и един юрисконсулт са преобразувани в други длъжности, за които има друго изискване за образователна степен (бакалавър), докато за главен, старши юрисконсулт и юрисконсулт е магистър, със специалност „право“.

Същевременно тричленният съдебен състав е пропуснал да изследва относимите за делото обстоятелства, а именно дали към момента на издаване на административния акт съгл. чл. 142, ал. 1 от АПК, заповедта на министъра на земеделието и храните, с която е прекратено служебното правоотношение на М., е отговаряла на второто изискване на материалния закон съгл. чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Основният пропуск на тричленния състав се състои в порока, че със съдебния акт не е обсъдено, дали системата от функциите на длъжността „старши юрисконсулт“ в отдел „Правно обслужване“ се припокрива с тези от длъжностните характеристики на „младши и старши експерт“ в отдел „Секретариат“. В решението си първоинстанционният съд е посочил, че не е било възможно да бъдат сравнени системата от функции, задължения и изисквания по длъжностните характеристики за длъжността на М. и новоразкритите длъжности поради факта, че на жалбоподателката не е връчена длъжностна характеристика през 2014 г., когато е преназначена. Т. състав се позовава на чл. 7, ал. 3 и ал. 4 от НПКДА, според които разпоредби основните функции на „старши и младши експерти“ и основните функции на длъжността „юрисконсулт“ съгласно чл. 7, ал. 9 от НПКДА видно се различават. Първоинстанционният съд е следвало да изследва по-обстойно, дали е налице второто кумулативно изискване, а в частност дали между двете по-горе посочени длъжности съществува припокриване на системата от функции, задължения и изисквания. Макар и по делото да не е представена длъжностна характеристика за длъжността „старши юрисконсулт“, защото такава не и имало за 2014 г., съдът е следвало да изиска от Министерството/министъра на земеделието и храните подробно описание на правата и задълженията (системата от функции, задължения и изисквания) на първоначалната жалбоподателка /сега ответница по касация/ по служебното й правоотношение с МЗХ, в това число и договор за възникване на служебни правоотношения и/или длъжностната характеристика на М. от 2012 г., тъй като тя е заемала същата длъжност „старши юрисконсулт“, но към Дирекция „Правно-нормативни дейности“.

Изложените съображения обуславят извода, че като е уважил подадената до него жалба, тричленният съдебен състав е постановил валиден, допустим, но неправилен съдебен акт, който при наличие на касационни основания, водещи до неговата отмяна, следва да бъде отменен и делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд.

Спорът не е изяснен от фактическа страна, което налага обжалваното съдебно решение да бъде отменено и върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото то следва да бъде попълнено с посочените по-горе документи и да се извърши проверка по системата от функции, задължения и изисквания, които Д. М. М. е изпълнявала като „старши юрисконсулт“ по време на служебните си правоотношения към Дирекция „Административно и правно обслужване“, Отдел „Правно обслужване“. В случай, че от посочените документи не може да се изясни спора от фактическа страна, съдът може да назначи експертиза или да допусне разпит на свидетел. Съгласно въведената с императивната разпоредба на чл. 220 от АПК забрана за фактически установявания, касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон спрямо фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Доколкото по силата на чл. 218, ал. 2, предл. 3 от АПК, за съответствие на решението с материалния закон съдът следва да следи и служебно, неизяснеността на спора от фактическа страна преклудира възможността за извършване на касационна проверка от настоящата инстанция в дължимия обем.

От изложеното явства, че като е уважил жалбата, с която е бил сезиран, Върховния административен съд, пето отделение, е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Визираните по-горе процесуални нарушения са съществени по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. второ от АПК, тъй като поставят под съмнение истинността на правнозначими за законосъобразността на административния акт факти.

Допуснатите нарушения представляват касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. първо и второ от АПК за отмяна на обжалваното решение по реда на чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК. Налице са условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК след отмяна на обжалваното решение делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на Върховния административен съд при спазване на дадените по-горе указания по тълкуване и прилагане на закона.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, РЕШИ :

ОТМЕНЯ решение № 10349 от 05.10.2016 г. по административно дело № 5750/2015 г. на Върховния административен съд, пето отделение, тричленен състав, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд, при спазване на указанията, дадени в мотивите на настоящото решение.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдия Т. Т.

и съдия Н. Г.

Не сме съгласни със становището на мнозинството от петчленния съдебен състав, изразено в постановеното решение по делото, с което се отменя решение № 10349 от 05.10.2016 г. по административно дело № 5750/2015 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена заповед № РД-15-333 от 21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните за прекратяване на служебно правоотношение по жалба на Д. М. М..