Образувано е по касационна жалба на М. Х. К., гр. Р., ул. „Дрин” №4 срещу решение №57 от 29.12.2010г. на Административен съд, гр. Р., постановено по административно дело №540/2010г.
С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Кирилов срещу заповед №2010008088 от 24.08.2010г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, с която на основание чл. 75, т. 5 от Закона за българските лични документи му е наложена принудителна административна мярка „забрана за напускане на страната”.
Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът не отчел, че оспорената заповед противоречи на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО)№1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38/ЕО). Твърди, че не представлява реална и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред на страната, както изисква разпоредбата на чл. 27 от Директивата. Сочи, че директивата забранява налагане на ограничения за икономически цели, както и че държавата има възможност да събере вземането си дори и задълженото лице да се намира в страна-членка на Европейския съюз. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорваната заповед. Претендира направените по делото разноски.
Ответникът по касационната жалба – директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Р., не взема становище.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Решението на съда е в противоречие на материалния закон – с решение на Конституционния съд разпоредбата на чл. 75, т. 5 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) е обявена за противоконституционна. Решението на Конституционния съд има незабавно действие и съдът е длъжен да съобрази акта си с него.
Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.
Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна.
За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че публичен изпълнител в териториална дирекция на Национална агенция по приходите, Варна, офис Русе, с писмо рег. №ДС-3279 от 23.08.2010г. поискал ответника да наложи на Кирилов принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Искането било мотивирано с установени непогасени задължения над 5 000лв. по влязъл в сила данъчно-ревизионен акт по отношение на М. И., Гърция. На Кирилов била отправена показа за доброволно изпълнение с правно основание чл. 211 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, връчена му на 11.05.2010г. Въз основа на тези факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед била издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, че органът действа в условията на обвързана компетентност и при установените фактически и правни предпоставки бил длъжен да наложи мярката.
Приел за неоснователни доводите на касатора за противоречие с Директива 2004/38/ЕО, тъй като заплащането на данъчните задължения е императив, който не търпи отклонение, установен е в интерес на фиска и пряко засяга интересите на обществото. Приел, че преценката за истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото по смисъла на директивата е направена от законодателя с въвеждане на разпоредбата на чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД. Въз основа на това приел, че заповедта съответства на изискванията на директивата, поради което направил извод, че същата е законосъобразна. Този извод на съда е неправилен.
По делото няма спор за факти. Безспорно е, че касаторът има неизплатени и необезпечени публични задължения
в размер над 5 000лв. Безспорно е, че публичният изпълнител отправил искане до компетентния орган за налагане на принудителната мярка. Спорът по делото е относно приложението на материалния закон и в частност за съответствието на чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД с Директива 2004/38/ЕО.
Твърдението на касатора за противоречие на чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД с разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО е основателно.
Кирилов е български гражданин и като такъв е и гражданин на Европейския съюз – чл. 20, § 1 от ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) (ДФЕС). Всеки гражданин на Европейския съюз има право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки – чл. 20, § 2, б. „а” и чл. 21, §1 ДФЕС, както и чл. 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Правото на свободно движение, което е и основна свобода на европейските граждани, се осъществява при спазване на ограниченията и условията предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Релевантният общностен акт е Директива 2004/38/ЕО. Директивата е неделима част от правния ред, приложим в страната, и съдът, с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК, правилно е преценил законосъобразността на наложената мярка с оглед на правния статус на касатора като гражданин на Европейския съюз. Изводът, който е направил не съответства на визираното в европейските правни норми и на трайно установената практика на Съда на Европейския съюз.
Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Съгласно чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО мерките, предприети от съображения за обществен ред или обществена сигурност трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Нормата въвежда три важни изисквания досежно дерогацията от основния принцип за свободно движение на лицата. Първото е свързано със съдържанието на понятията обществен ред и обществена сигурност. Второто – с фактите, въз основа на които, компетентните държавни органи извършват преценка за налагане на мерки, които ограничат свободата на движение на гражданина. И третото – с принципа, в съответствие с който, мерките могат да се налагат.
Що се отнася до първото изискване следва да се отбележи, че Съдът на Европейския съюз многократно е посочвал, че основанията за отклонение от основния принцип на свобода на движение – обществена сигурност и обществен ред, следва да се тълкуват „стриктно, така, че обхватът (им) да не може да бъде определян едностранно от всяка държава-членка без контрол от страна на институциите на общността.”(решение от 04.12.1974г. по делото Yavonne Van Duyn, 41/77, § 18; решение от 10.07.2008г. по делото Gheorghe Jipa, С-33/07, §23 и други). Съдебната практика е уточнила, че „понятието за обществен ред във всеки случай предполага освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес” (решение от 27.10.1977г. по делото Regina v Pierre Bouchereau, 33/70, § 35; споменатото по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, §23; решение от 28.10.1975г. по делото Rutili, §28 и други).
Що се отнася до второто изискване - Съдът на Европейския съюз неизменно приема, че държавите-членки не могат да вземат предвид фактори, извън личното поведение на лицето. Мерките, казва Съдът, „приети по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице, като не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция” (цитираното решение по делото Gheorghe Jipa, §24). В същото дело съдът посочва, че ограничаването на свободното движение е допустимо само доколкото личното поведение на лицето представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за някой основен интерес на обществото (същото и в решение от 31.01.2006г. по делото Commission v Kingdom of Spain, §53).
Що се отнася до принципа на пропорционалност, Съдът на Европейския съюз приема, че когато се налагат мерки, ограничаващи свободата на движение, те трябва да зачитат принципа на пропорционалност, което означава, че трябва да бъдат необходими и подходящи за постигане на преследваната цел (решение от 02.08.1993г. по обединени дела Pilar Allue and others, С-259/91, С9331/91 и С-332/91, §15). Съдът в Люксембург изрично посочва, че ограничаването на правото на излизане трябва да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (цитираното по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, §29 и други).
Сравнявайки визираното в чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД ограничение с разпоредбата на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително в контекста на практиката на Съда на Европейския съюз, е видно, че наложената на касатора принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността.
Съдът неправилно приел, че законодателят предварително извършил исканата от европейската норма преценка за индивидуалното ниво на заплаха на обществения ред, което касаторът представлява, и въз основа на това направил неправилен извод за съответствие на оспорената мярка с Директива 2004/38/ЕО. Няма как предварително да се съобразят индивидуално релевантни факти, които европейският законодател и Съдът на Европейския съюз изискват да бъдат взети предвид при ограничаване на субективното право на европейския гражданин. Още повече, че българският законодател е въвел автоматизъм при налагане на мярката, нещо, което категорично противоречи на изискванията на европейското право.
Следователно налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение, без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, §2 и 3 от Директивата, представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на Европейския съюз съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма (решение от 15.07.1964г. по делото Costa v ENEL, 6/64; решение от 09.03.1978г. по делото Simmenthal, 106/77, §13-26). Нормите на чл. 27, §2 и 3 от Директива 2004/38 са достатъчно точни и безусловни, поради което имат директен ефект и съдът е длъжен да ги приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право (решение от 05.02.1963г. по делото van Gend & Loos, решение от 19.11.1991г. по делото Andrea Francovich, обединени дела С-6/90 и С-9/90). Прилагайки общностното право съдът счита, че оспорената заповед е незаконосъобразна, тъй като налага ограничение на свободата на движение на касатора на основание, непредвидено в ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) и в актовете по прилагането му.
Като не съобразил изложеното съдът постановил неправилно съдебно решение.
Наред с установеното противоречие с Директива 2004/38/ЕО оспорената заповед противоречи и на чл. 2, т. 3 от Протокол 4 на ЕКПЧ. Конвенцията е в сила за страната ни от 07.09.1992г., а от 28.10.2000г. и нейният Протокол 4, поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията нейните норми имат предимство пред норми на вътрешното право, които им противоречат. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите.
Разпоредбата на чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД, редакция към процесния период, изисква автоматично налагане на ограничението при наличие на публични задължения. Административният орган няма право на преценка, а е длъжен, при отправено към него искане от компетентните данъчни органи, да наложи мярката. По този начин мярката не се съобразява с релевантните обстоятелства досежно конкретното лице, не отчита тежестта на случая и въздействието, което той би имал върху националната или обществената сигурност, съответно върху поддържането на обществения ред, т. е. не е ясно тя преследва ли една от законните цели, посочени в т. 3 на чл. 2, макар да служи по принцип на справедлива цел – събиране на дължими публични задължения, и да е в съответствие с правото на държавата да приема такива закони, каквито счете за необходими, за да гарантира плащането на данъци – чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията.
Автоматичното налагане на мярката не дава възможност съдът да прецени съобразена ли е тя и с принципа на пропорционалност, както и не е ясно необходима ли е в едно демократично общество. Т.е. съдът не може да извърши проверка с наложената принудителна мярка намерен ли е справедливия баланс между обществения интерес и правата на адресата на акта, а това съобразно разпоредбата на чл. 6 АПК, е условие за законосъобразност на административния акт. Автоматичното налагане на мярката и невъзможността нито административният орган, нито съдът да обсъждат релевантните за налагането й факти като размер, предоставено в хода на производството обезпечение, погасяване и други, правят съдебният контрол неефективен и с оглед на това водят до нарушение на чл. 13 от Конвенцията – право на ефективни правни средства за защита.
Наред с изложеното следва да се посочи, че с решение №2 от 31.03.2011г. Конституционният съд на Р. Б. обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД. Конституционното решение има действие занапред (ex nunc), чл. 151, ал. 2 от Конституцията. С влизането му в сила обявената за противоконституционна норма престава да действа, т. е. престава да регулира съответните обществени отношения. Решението на Конституционния съд има конститутивно действие пряка последица от което е обезсилване действието на отменената норма. Това означава, че заварените висящи правоотношения, които са били породени от юридическия факт, регламентиран с обявената за противоконституционна норма, следва да бъдат уредени съобразно извършеното пренормиране. Решението на Конституционния съд е нормативен юридически факт, който е от значение за делото и който, с оглед разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК съдът е длъжен да вземе предвид при постановяване на акта си. С оглед на изложеното и поради факта, че с отмяната на чл. 75, т. 5 ЗБЛД няма друга, действаща национална правна норма, която да регулира отношенията по повод правото на българските граждани на свободно придвижване, за които е поискана забрана по реда на чл.182, ал. 2, т. 2, б. „а” и по чл. 221, ал. 6, т. 1, б. „а” и „б” Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, и която норма да трябва да бъде съпоставена с релевантната общностна и международна регламентация следва, че към датата на приключване на устните състезания тези отношения се регулират единствено от разпоредбите на европейското и международно право. С оглед на тях, както бе посочено по-горе, оспорваната заповед е незаконосъобразна.
Видно от изложеното твърденията на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са основателни.
Съдът неправилно приложил материалния закон, не отчел изискванията на относимите Директива 2004/38/ЕО и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи, поради което решението следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение и вместо него да постанови друго, с което да отмени заповед №2010008088 от 24.08.2010г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Р., с която на касатора, н
а основание чл. 75, т. 5 отм. ЗБЛД е наложена принудителна административна мярка – „забрана за напускане на страната”.
С оглед на изхода от делото, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Р., да заплати на Куцев направените по делото разноски. Видно от приложените доказателства за платени държавни такси разноските на Кирилов са в размер на 35 лева.
Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
решение №57 от 29.12.2010г. на Административен съд, гр. Р., постановено по административно дело №540/2010г. и вместо него
ПОСТАНОВЯВА
:
ОТМЕНЯ
заповед №2010008088 от 24.08.2010г. на директора на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Р., с която на М. Х. К., основание чл. 75, т. 5 отм. от Закона за българските лични документи е наложена принудителна административна мярка „забрана за напускане на страната”.
ОСЪЖДА
Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. Р., да заплати на
М. Х. К., гр. Р., ул. „Дрин” №4 35 (тридесет и пет) лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО
не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Т. В.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ И. Р./п/ С. Я.
С.Я.