РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
11 юни 2015 година ( *1 )
„Преюдициално запитване — Защита на финансовите интереси на Европейския съюз — Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 — Член 3, параграф 1 — Давностен срок — Dies a quo — Повторни нередности — Прекъсване на давността — Условия — Компетентен орган — Проверявано лице — Действие, свързано с разследването или преследването на нередност — Срок, равен на двукратния давностен срок“
По дело C‑52/14
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Германия) с акт от 17 януари 2014 г., постъпил в Съда на 4 февруари 2014 г., в рамките на производство по дело
Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG
срещу
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen, председател на състава, K. Jürimäe (докладчик), J. Malenovský, M. Safjan и A. Prechal, съдии,
генерален адвокат: M. Wathelet,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 януари 2015 г.,
като има предвид становищата, представени:
— за Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG, от D. Ehle, Rechtsanwalt,
— за Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, от W. Wolski и J. Jakubiec, в качеството на представители,
— за гръцкото правителство, от I. Chalkias, E. Leftheriotou и O. Tsirkinidou, в качеството на представители,
— за Европейската комисия, от P. Rossi и G. von Rintelen, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (наричано по-нататък „Pfeifer & Langen“) и Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Федерална служба за селското стопанство и храните, наричана по-нататък „BLE“) по повод връщането на разходи за складиране, за които се твърди, че са възстановени неправомерно в ущърб на финансовите интереси на Европейския съюз на Pfeifer & Langen.
Правна уредба
Регламент (ЕИО) № 1998/78
3 Член 13, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1998/78 на Комисията от 18 август 1978 година за установяване на подробни правила за прилагане на системата за компенсиране на разходите по складиране в сектора на захарта (ОВ L 231, стр. 5), изменен с Регламент (ЕИО) № 1714/88 на Комисията от 13 юни 1988 г. (ОВ L 152, стр. 23, наричан по-нататък „Регламент № 1998/78“) e предвиждал:
„Субектът с право на възстановяване съобщава на съответната държава членка не по-късно от 15-о число на всеки месец:
a) общото количество, посочено в нетно тегло, на захарта и сиропа, за които се предвижда възстановяване, намиращи се на склад при него в 24 часа на последния ден от месеца, предхождащ съобщението;
[…]“ [неофициален превод].
Регламент № 2988/95
4 Съображения от трето до пето от Регламент № 2988/95 гласят:
„[…] трябва да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на [Съюза] във всички области;
[…] ефективността на борбата с измамите срещу финансовите интереси на [Съюза] изисква създаването на общ набор от правни средства във всички области, попадащи в обхвата на политиките на [Съюза];
[…] нередностите, и административните мерки и санкции, свързани с тях, се предвиждат в секторните правила в съответствие с настоящия регламент“.
5 Член 1 от този регламент гласи:
„1.За целите на защитата на финансовите интереси на [Съюза], с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на [Съюза].
2.„Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на [Съюза], в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на [Съюза] или на бюджетите, управлявани от [него], или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на [Съюза,] или посредством извършването на неоправдан разход“.
6 Член 3, параграф 1 от този регламент предвижда:
„Срокът за давност за [преследване] е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.
В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. […]
Срокът за давност [за преследване] се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на [проверяваното лице и е] свързано с разследването или [преследването на] нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва.
Въпреки това [погасителното действие на давността настъпва] най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била [спряна] в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1“.
7 Съгласно член 4, параграфи 1 и 4 от същия регламент:
„1.Общото правило е, че всяко нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага:
— посредством задължението да се плати или възстанови размерът на сумата, която се дължи или е придобита незаконно,
[…] 4.Мерките, предвидени в настоящия член, не се разглеждат като санкции“.
8 Член 6, параграф 1 от Регламент № 2988/95 гласи следното:
„Без да се засягат административните мерки и санкции на Общността, приети въз основа на секторните правила, съществуващи към момента на влизането в сила на настоящия регламент, налагането на имуществени санкции като административни глоби може да [бъде спряно] по силата на решение на компетентните власти, ако е образувано наказателно производство срещу [проверяваното] лице във връзка със същите [деяния]. Спирането на административното производство спира давностния срок, предвиден в член 3“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
9 От акта за преюдициално запитване е видно, че за пазарните 1987/1988—1996/1997 г. на Pfeifer & Langen, предприятие за преработка на захар, са възстановени разходи за складирането на бяла захар в рамките на общата организация на пазарите на захар.
10 На 9 октомври 1997 г. проведената от германските митнически органи проверка на Pfeifer & Langen установява, че в заявленията си за възстановяване на разходите за складиране за посочените пазарни години дружеството не е посочило определени количества произведена захар, надвишаващи производствените квоти, тоест захар В, поради което неколкократно е поискало и получило неправомерното им възстановяване. След проверката германската прокуратура образува наказателно производство срещу отговорни служители на Pfeifer & Langen по обвинения в данъчни измами и измами със субсидии във връзка със складирането на захар.
11 В рамките на действията по разследване е създадена извънредна комисия на службата за митнически разследвания, в която участват представителите на съответните административни органи, включително BLE. През октомври 1999 г. извънредната комисия изземва за оценка принадлежащи на Pfeifer & Langen документи, отнасящи се до пазарните 1987/88—1996/97 г. През 2000 г. освен това посочената комисия изслушва редица служители на дружеството като свидетели.
12 През февруари 2002 г. BLE изготвя окончателен доклад относно измамата със субсидии (наричан по-нататък „окончателният доклад“). Заключението в него по-специално е, че констатираните от извънредната комисия факти установяват неправомерно поискани и получени от Pfeifer & Langen суми за възстановяването на разходи за складиране на бяла захар за пазарните 1987/88—1996/97 г.
13 На основание на окончателния доклад с решение от 30 януари 2003 г. BLE отменя частично решенията за изчисляване на възстановените суми за извършени разходи за складиране за месеците юли 1988 г.—юни 1989 г. и разпорежда на Pfeifer & Langen да възстанови неправомерно получените суми. Pfeifer & Langen обжалва това решение по административен ред пред BLE, твърдейки по-специално че по отношение на нередностите през пазарната 1988/1989 г., в които е обвинено, е изтекла погасителна давност.
14 През 2004 г. митническите органи прекратяват преследването за данъчна измама след постигнато споразумение с Pfeifer & Langen.
15 С решение от 4 октомври 2006 г. BLE уважава частично жалбата на Pfeifer & Langen, подадена по административен ред, и поради това намалява сумите за възстановяване. Тази служба обаче приема, че по отношение на нередностите през пазарната 1988/1989 г. не е изтекла погасителна давност, тъй като с различните действия по разследване или преследване във връзка с тях, предприети от извънредната комисия на митническите органи и прокуратурата, предвиденият в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 четиригодишен срок е бил прекъсван. Освен това BLE приема, че действията на Pfeifer & Langen трябва да се квалифицират като повторно извършени нередности, поради което давностният срок е започнал да тече едва от последната констатирана през 1997 г. нередност.
16 На 7 ноември 2006 г. Pfeifer & Langen обжалва посоченото решение на BLE пред Verwaltungsgericht Köln (Административен съд, Кьолн). В жалбата си дружеството посочва по-специално че осемгодишният давностен срок, предвиден в член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95, е изтекъл през юли 1997 г. по отношение на нередностите, в които е упрекнато във връзка с пазарната 1988/1989 г., без преди това да му е била наложена санкция.
17 Тъй като Verwaltungsgericht Köln отхвърля жалбата на Pfeifer & Langen в частта относно погасяването на преследването по давност, дружеството подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция.
18 Според последната изходът от производството по жалбата на Pfeifer & Langen зависи от тълкуването на правилата относно погасителната давност, предвидени в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95.
19 При това положение Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Върховен административен съд, провинция Северен Рейн-Вестфалия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) а) По отношение на прекъсването на давностния срок, органът, който отговаря за действието по разследване или преследване, независимо дали е предоставил финансовите средства, ли е компетентният орган по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95?
б) Трябва ли действието по разследване или преследване да има за цел налагането на административна мярка или санкция?
2) Може ли „[проверяваното лице]“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 да бъде и служител на предприятие, който е бил изслушан като свидетел?
3) а) Трябва ли под „всяко действие […], което е нотифицирано на [проверяваното лице и е] свързано с разследването или [преследването на] нередността“ (член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95) да се разбират конкретни грешки на производителя на захар при документиране на производството на захар (фактически съвкупности), които обикновено се откриват, съответно установяват, едва в рамките на надлежно проведена проверка на организацията на пазара?
б) Възможно ли е окончателният доклад, с който се приключва дадено разследване или се оценяват резултатите от него, и в който не се поставят други въпроси относно определени фактически съвкупности, също да се счита за „действие по разследване“, което е нотифицирано?
4) а) Понятието „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 изисква ли между квалифицираните като нередности действия или бездействия да има тясна връзка във времето, за да продължи да се счита, че е налице „повторност“?
б) При утвърдителен отговор, тази тясна връзка във времето престава ли да съществува и поради това, че нередността при документиране на количество захар възниква само веднъж в рамките на една пазарна година в сектора на захарта, след което се повтаря отново едва през следващата или по-късна пазарна година?
5) Може ли факторът „повторност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 повече да не е налице, тъй като компетентният орган, бидейки наясно със сложността на фактите, не е подлагал предприятието на проверки или не е извършвал редовни или задълбочени проверки?
6) Кога започва да тече двукратният давностен срок от осем години по член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 при продължаващи или повторно извършени нередности? Започва ли този давностен срок да тече непосредствено след всяко действие, което трябва да се счита за нередност (член 3, параграф 1, първа алинея от Регламента), или след последното повторно извършено действие (член 3, параграф 1, втора алинея от Регламента)?
7) Може ли двукратният давностен срок от осем години по член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 да бъде прекъснат с действия на компетентния орган по разследване или преследване?
8) Ако са налице различни фактически съвкупности, които оказват влияние върху преценката на субсидиите, давностните срокове, които трябва да се изчислят съгласно член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95, следва ли да се определят поотделно за всяка фактическа съвкупност (нередност)?
9) Изтичането на двукратния давностен срок по смисъла на член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 зависи ли от знанието на съответния орган за нередността?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
20 На първо място следва да се напомни, че член 1 от Регламент № 2988/95 въвежда „общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на [Съюза]“, с цел, както е видно от трето съображение от този регламент, „да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на [Съюза] във всички области“ (вж. решения Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, т. 31, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb и др., C‑278/07—C‑280/07, EU:C:2009:38, т. 20, както и Pfeifer & Langen, C‑564/10, EU:C:2012:190, т. 36).
21 В тези рамки член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 въвежда четиригодишен погасителен давностен срок по отношение на преследването от момента, в който нередността е извършена, или в случай на продължаваща или повторно извършена нередност, от датата, на която нередността е прекратена. Въпреки това в съответствие с посочената разпоредба секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.
22 Тъй като релевантната за главното производство секторна уредба, състояща се от правилата на Съюза относно компенсирането на разходите за складиране в сектора на захарта, и по-специално от Регламент № 1998/78, не съдържа специални разпоредби относно погасителната давност, следва да се приложи четиригодишният срок, предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95.
23 Посоченият срок се прилага както за нередностите, които водят до налагане на административна санкция по смисъла на член 5 от този регламент, така и за нередностите като разглежданата в главното производство, които са предмет на административна мярка в съответствие с член 4 от посочения регламент, състояща се в отнемане на незаконно придобитата облага (вж. в този смисъл решения Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, т. 33 и 34, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb и др., C‑278/07—C‑280/07, EU:C:2009:38, т. 22, както и Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 45).
24 На второ място следва да се напомни, че срокът по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 цели да гарантира правната сигурност на икономическите оператори (вж. в този смисъл решения Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, т. 40, както и SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 68). Те трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателни последици и кои все още могат да бъдат обект на преследване.
25 В светлината на тези съображения следва да се отговори на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция.
По първия въпрос, буква a)
26 С буква а) от първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „компетентен орган“ съгласно тази разпоредба означава органа, компетентен съгласно националното право да предоставя или да осъществява събирането на неправомерно получените във вреда на финансовите интереси на Съюза суми.
27 Във връзка с това от преписката, предоставена на Съда, е видно, че съгласно германското право BLE е компетентна да възстановява разходите за складиране и да събира неправомерно получени възстановени суми, а митническите органи имат правомощия да провеждат разследвания за измами при възстановяване на разходи за складиране. В този смисъл именно митническите органи предприемат повечето действия, свързани с разследването и преследването на разглежданите в главното производство нередности.
28 Във връзка с това Pfeifer & Langen счита, че в случая единствено BLE трябва да се счита за „компетентен орган“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95, тъй като само тя разполага с правото да отпуска и да събира сумите за възстановяване на разходите за складиране. От това следвало, че предприетите от митническите органи действия, свързани с разследване и преследване, не довели до прекъсване на погасителната давност по отношение на преследване по главното производство.
29 Следва да се напомни, че съгласно член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 давностният срок за преследване може да се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на проверяваното лице, свързано с разследването или преследването на нередността.
30 С оглед на посочения текст следва да се констатира, че понятието „компетентен орган“ по смисъла на тази разпоредба означава органа, компетентен да предприема въпросните действия, свързани с разследване или преследване.
31 За сметка на това в текста на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 няма индикации, че този орган трябва да е същият като компетентния да предоставя или да събира неправомерно получени във вреда на финансовите интереси на Съюза суми.
32 В това отношение е необходимо да се подчертае, че в отсъствието на правни норми на Съюза всяка държава членка следва да определи компетентните съгласно националното право органи, които да предприемат действия, свързани с разследването или преследването на нередностите по член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95. Следователно държавите членки са свободни да предоставят правото за осъществяване на преследване на нередностите на орган, различен от този, който отпуска или в случая събира възстановените разходи за складиране, стига с това държавите членки да не накърняват ефективното прилагане на правото на Съюза.
33 С оглед на всички изложени съображения на буква а) от първия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „компетентен орган“ съгласно тази разпоредба означава органа, компетентен съгласно националното право да предприема въпросните действия, свързани с разследване или преследване, като същият може да бъде различен от органа, предоставящ или осъществяващ събирането на неправомерно получени във вреда на финансовите интереси на Съюза суми.
По втория въпрос
34 С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действия, свързани с разследването или преследването на нередност, са били нотифицирани на „проверяваното лице“ по смисъла на тази разпоредба, когато са били съобщени на изслушани като свидетели служители в случай, че проверяваното лице е юридическо.
35 В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че някои служители на Pfeifer & Langen са изслушани като свидетели в хода на проведеното срещу него разследване. Във връзка с това посочената юрисдикция иска да установи дали за прекъсването на погасителната давност по отношение на преследването на разглежданите в главното производство нередности е достатъчно действията по разследване или преследване да са били нотифицирани на тези лица.
36 Най-напред следва да се отбележи, че видно от текста на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95, понятието „проверявано лице“ означава икономически оператор, заподозрян в извършването на нередностите, които са предмет на разследване или преследване, тоест в случая Pfeifer & Langen.
37 По-нататък следва да се приеме, че Регламент № 2988/95 не предвижда специални правила относно начина на нотифициране на проверяваното лице относно „действие, свързано с разследването или преследването“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от този регламент.
38 Това условие трябва да се счита за изпълнено, когато съвкупност от фактически обстоятелства позволяват да се направи извод, че съответните действия, свързани с разследването или преследването, наистина са били нотифицирани на проверяваното лице. При юридическите лица това условие е изпълнено, ако съответното действие наистина е било нотифицирано на лицето, чието поведение може в съответствие с националното право да се вмени на посоченото юридическо лице, а дали това е така, следва да се провери от запитващата юрисдикция.
39 С оглед на всички изложени съображения следва на втория въпрос да се отговори, че член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действия, свързани с разследването или преследването на нередност, са били нотифицирани на „проверяваното лице“ по смисъла на тази разпоредба, когато съвкупност от фактически обстоятелства позволяват да се направи извод, че съответните действия, свързани с разследване или преследване, наистина са били нотифицирани на това лице. При юридическите лица посоченото условие е изпълнено, ако съответното действие наистина е било съобщено на лице, чието поведение може в съответствие с националното право да се вмени на юридическото лице, а дали това е така, следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По първия въпрос, буква б) и по третия въпрос
40 С буква б) от първия въпрос и с третия въпрос, които следва да се разгледат заедно, по същество запитващата юрисдикция иска да установи дали член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува, от една страна, в смисъл, че действието трябва да се отнася до конкретна нередност, извършена от оператора, както и да е насочено към приемането на мярка или административна санкция, за да се квалифицира като „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на същата разпоредба, а от друга страна, дали доклад като окончателния, който е предмет на разглеждане в главното производство и с който се оценяват резултатите от разследване по подозрения за нередности, може да представлява такова действие, без до проверяваното лице да се отправя искане за допълнителна информация във връзка с разглежданите операции.
41 Във връзка с понятието „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95, Съдът вече е постановил, че давностните срокове като предвидения в тази разпоредба имат функцията да гарантират правната сигурност, която не би била окончателно изпълнена, ако този срок може да се прекъсва с всяко общо действие за проверка от страна на националния административен орган, което не е във връзка с подозрения за нередности при операции, които са достатъчно точно определени (вж. решение SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 68).
42 Когато обаче националните органи връчват на дадено лице доклади, в които се посочва, че то е спомогнало за извършването на нередност в рамките на конкретна операция, искат от това лице допълнителна информация относно въпросната операция или пък му налагат санкция във връзка с нея, тези органи предприемат достатъчно конкретни действия по разследване или преследване на нередността по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 (решения SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 69, както и Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, т. 61).
43 От това следва, че в съответния акт трябва достатъчно точно да се определят операциите, по отношение на които има подозрения за нередности, за да може той да представлява „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95. Това изискване за точност обаче не включва необходимостта този акт да упоменава, че е възможно налагането на санкция или на определена административна мярка.
44 Запитващата юрисдикция обаче подчертава, че при тълкуването на решения SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648), както и Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867) би могло да се приеме, че за да представлява „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95, доклад, какъвто е разглежданият в главното производство окончателен доклад, би трябвало непременно да съдържа искане за допълнителна информация, адресирано до проверяваното лице.
45 В тази връзка следва да се отбележи, че в посочените решения Съдът се е ограничил с примерно изброяване на действия, за които може да се приеме, че дефинират достатъчно точно операциите, за които се отнасят подозренията за нередности.
46 От това следва, че доклад като разглеждания в главното производство окончателен доклад може да се счита за „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95, ако определя достатъчно точно операциите, по отношение на които съществуват подозрения за нередности — което следва да се провери от запитващата юрисдикция — при това без този доклад да съдържа искане за допълнителна информация, адресирано до проверяваното лице.
47 С оглед на изложеното на буква б) от първия въпрос и на третия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че за да се квалифицира като „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на тази разпоредба, съответният акт трябва достатъчно точно да определя операциите, по отношение на които съществуват подозрения за нередности. Това изискване за точност обаче не включва необходимостта този акт да упоменава, че е възможно налагането на санкция или на определена административна мярка. Запитващата юрисдикция следва да провери дали разглежданият в главното производство доклад отговаря на това условие.
По четвърти и осми въпрос
48 С четвърти и осми въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, от една страна, че е необходима тясна връзка във времето между няколко нередности, за да се счита, че те съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на тази разпоредба, а от друга страна, че нередности във връзка с изчисляването на складираните от производителя количества захар, извършени през различни пазарни години, в резултат от които същият производител е декларирани неправилно посочените количества и поради това неправомерно са били изплатени суми за възстановяването на разходи за складиране, могат да съставляват „повторна извършена нередност“ по смисъла на посочената разпоредба.
49 В самото начало следва да се напомни, че в съответствие с практиката на Съда дадена нередност е „продължаваща или повторно извършена“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95, когато тя е допусната от оператор, който получава икономически облаги от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба от правото на Съюза (вж. решение Vonk Dairy Products, C‑279/05, EU:C:2007:18, т. 41).
50 С оглед на това определение запитващата юрисдикция иска да установи най-напред дали е необходима тясна връзка във времето между две или повече нередности, за да съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95. В случая според тази юрисдикция някои от операциите, заради които жалбоподателят в главното производството е упрекнат, обаче били извършени през различни пазарни години.
51 Във връзка с това следва да се напомни, че съгласно посоченото в точка 24 от настоящото решение, погасителната давност, предвидена в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, цели да гарантира правната сигурност на икономическите оператори, които трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателни последици и кои все още могат да бъдат обект на преследване.
52 При това положение следва да се приеме, че „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 не е налице при нередностите, между които е изтекъл период, надвишаващ четиригодишния давностен срок, предвиден в първа алинея от същия параграф. Действително при подобно положение между тези отделни нередности отсъства достатъчно тясна връзка във времето. Ако липсва действие на компетентния орган, свързано с разследване или преследване, операторът би могъл основателно да приеме, че първата от тези нередности е погасена по давност. Обратно, такава хронологична връзка е налице, когато времето, отделящо всяка нередност от предходната, е по-малко от посочения давностен срок.
53 На следващо място, що се отнася до квалификацията на разглежданите в главното производство нередности, от компетентност на запитващата юрисдикция е да провери, съгласно правилата за събиране на доказателства по националното право, приложимо в главното производство, доколкото не се накърнява ефективността на правото на Съюза, дали са налице елементите на фактическия състав на продължаваща или повторно извършена нередност, припомнени в точка 49 от настоящото решение (вж. в този смисъл решение Vonk Dairy Products, C‑279/05,EU:C:2007:18, т. 43). Все пак Съдът може да предостави въз основа на съдържащите се в акта за запитване данни на тази юрисдикция такива указания за тълкуване, които да ѝ позволят да се произнесе.
54 В това отношение по-специално се установява, че всичките нередности, в които е упрекнато Pfeifer & Langen, допринасят за неправилността на подадените от това дружество декларации по отношение на квалификацията, дадена на част от произведената от него бяла захар, за чието складиране то е поискало възстановяване на разходите (в рамките на квоти А и/или Б, вместо като захар В). Поради това посочените нередности могат да съставляват повторно извършено нарушение на член 13, параграф 1 от Регламент № 1998/78, който налага на производителя на захар задължението да декларира отговарящите на изискванията за възстановяване на разходите количества на склад.
55 Следователно не би могло да се изключи, че разгледани в съвкупност, нередностите, в които е упрекнато Pfeifer & Langen в рамките на главното производство, съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95, но това следва да се провери от запитващата юрисдикция.
56 С оглед на изложените съображения на четвърти и осми въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че по отношение на връзката във времето между нередностите, необходима за да се счита, че те съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на посочената разпоредба, се изисква единствено времето, отделящо всяка нередност от предходната, да е по-малко от предвидения в първа алинея от същия параграф давностен срок. Нередности като разглежданите в главното производство във връзка с изчисляването на складираните от производителя количества захар, извършени през различни пазарни години, в резултат от които същият производител е декларирал неправилно посочените количества и поради това определени суми за възстановяването на разходи за складиране са били изплатени неправомерно, по принцип съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По петия въпрос
57 С петия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че квалифицирането на съвкупност от нередности като „продължаваща или повторно извършена нередност“ по смисъла на тази разпоредба е изключено в хипотезата, при която компетентните органи не са подлагали проверяваното лице на редовни и задълбочени проверки.
58 Според Pfeifer & Langen, BLE не е изпълнила задължението си да положи необходимите грижи, като не го е подлагала на редовни и задълбочени проверки през разглежданите в главното производство пазарни години. При тези обстоятелства то твърди, че службата не би могла да се позовава на продължаващия характер или повторността на нередностите, за да отложи погасяването по давност на преследването.
59 Както бе напомнено в точка 49 от настоящото решение, „продължаващата или повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент 2988/95 се характеризира единствено с факта, че оператор получава икономически облаги от съвкупност от сходни операции, които нарушават една и съща разпоредба от правото на Съюза.
60 От това следва, че посоченото понятие се основава на обективни критерии, характерни за тази категория нередности и независещи от поведението на националната администрация спрямо съответния оператор. По-специално квалифицирането на съвкупност от нередности като„продължаваща или повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 не би могло да зависи от обстоятелството дали компетентните органи са подлагали проверяваното лице на редовни и задълбочени проверки.
61 С оглед на изложените съображения на петия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че квалифицирането на съвкупност от нередности като „продължаваща или повторно извършена нередност“ по смисъла на тази разпоредба не е изключено в хипотезата, при която компетентните органи не са подлагали проверяваното лице на редовни и задълбочени проверки.
По шести и девети въпрос
62 С шести и девети въпрос, които следва да се разгледат едновременно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в тази алинея срок тече по отношение на продължаващи или повторно извършени нередности от датата на прекратяване на последната нередност или от датата, на която всяка от отделните повторно извършени нередности е извършена, или пък от датата, на която компетентните национални органи са узнали за тези нередности.
63 Най-напред, както от текста, така и от структурата на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 следва, че в четвърта алинея от тази разпоредба се въвежда абсолютна погасителна давност по отношение на преследването на нередности, чието погасително действие настъпва най-късно на датата, на която изтича срок, равен на двукратния давностен срок, предвиден в първата алинея от същата разпоредба, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била спряна в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1 от този регламент.
64 В този смисъл предвиденият в член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламента срок допринася за укрепване на правната сигурност на икономическите оператори в съответствие с изискването, припомнено в точка 24 от настоящото решение, като не допуска погасяването на преследването по отношение на нередност да се отлага за неопределено време чрез многократни действия с прекъсващ ефект.
65 На следващо място, във връзка с dies a quo за този срок, също от структурата на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, и по-специално от липсата на специални правила по този въпрос, следва, че тази отправна точка трябва да се определи въз основа на първите две алинеи от същия параграф.
66 В съответствие с член 3, параграф 1, втора алинея от посочения регламент в случай на повторно извършени нередности срокът на погасителната давност тече от датата, на която нередността е прекратена. Следователно, както бе припомнено в точка 49 от настоящото решение, когато операторът с цел да извлече икономическа изгода извърши няколко сходни операции, с които се нарушава една и съща разпоредба от правото на Съюза, тези операции трябва да се разглеждат като една и съща продължаваща или повторно извършена нередност. Следователно понятието „прекратена нередност“ съгласно посочената разпоредба трябва да се разбира като отнасящо се до датата, на която е била прекратена последната операция, съставляваща една и съща повторно извършена нередност.
67 При това положение датата, на която националните органи са узнали за съответната нередност, е без значение за началния момент на посочения срок. Освен че член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 не съдържа никакви индикации, позволяващи да се изведе обратното тълкуване, трябва да се подчертае, че националната администрация има общо задължение за полагане на дължима грижа при проверка на редовността на извършваните от нея плащания, които се отразяват на бюджета на Съюза, което предполага, че трябва да вземат мерки за бързо отстраняване на нередностите (вж. в този смисъл решения Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading, C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 44, както и Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 62).
68 При това положение да се приеме, че предвиденият в член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 срок започва да тече едва от момента, в който администрацията е констатирала тези нередности, би могло в известен смисъл да насърчи инертността на националните органи при преследването на „нередностите“, като същевременно изложи операторите, от една страна, на дълъг период на правна несигурност, и от друга страна, на риск да не са в състояние да представят доказателства за редовността на разглежданите операции след изтичането на такъв период от време (вж. в този смисъл решения Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading, C‑201/10 и C‑202/10, EU:C:2011:282, т. 45, както и Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 62).
69 С оглед на изложеното следва на шести и девети въпрос да се отговори, че член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в тази алинея срок започва да тече по отношение на продължаваща или повторно извършена нередност от датата на нейното прекратяване, независимо към кой момент националната администрация е узнала за нередността.
По седмия въпрос
70 Със седмия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действията, свързани с разследване или преследване, приети от компетентен орган и нотифицирани на проверяваното лице в съответствие с третата алинея от този параграф, водят до прекъсване на предвидения в четвърта алинея от същия параграф срок.
71 Както бе посочено в точка 63 от настоящото решение, член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 въвежда абсолютна погасителна давност по отношение на преследването на нередности, чието погасително действие настъпва най-късно на датата, на която изтича срок, равен на двукратния давностен срок, предвиден в първата алинея от същата разпоредба, ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била спряна в съответствие с разпоредбите на член 6, параграф 1 от този регламент.
72 От това следва, че извън последната хипотеза, в съответствие с член 3, параграф 1, трета алинея от посочения регламент действията, свързани с разследване или преследване, приети от компетентен орган и нотифицирани на проверяваното лице, не водят до прекъсване на срока, предвиден в член 3, параграф 1, четвърта алинея от същия регламент.
73 Този извод се потвърждава от целта на този срок, а именно, както бе посочено в точка 64 от настоящото решение, да не се допуска погасяването на преследването по отношение на нередност да се отлага за неопределено време чрез многократни действия с прекъсващ ефект.
74 С оглед на изложеното на седмия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действията, свързани с разследване или преследване, приети от компетентен орган и нотифицирани на проверяваното лице в съответствие с третата алинея от този параграф, не водят до прекъсване на предвидения в четвърта алинея от същия параграф срок.
По съдебните разноски
75 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „компетентен орган“ съгласно тази разпоредба означава органа, компетентен съгласно националното право да предприема въпросните действия, свързани с разследване или преследване, като същият може да бъде различен от органа, предоставящ или осъществяващ събирането на неправомерно получени във вреда на финансовите интереси на Европейския съюз суми.
2) Член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действия, свързани с разследването или преследването на нередност, са били нотифицирани на „проверяваното лице“ по смисъла на тази разпоредба, когато съвкупност от фактически обстоятелства позволяват да се направи извод, че съответните действия, свързани с разследване или преследване, наистина са били нотифицирани на това лице. При юридическите лица посоченото условие е изпълнено, ако съответното действие наистина е било съобщено на лице, чието поведение може в съответствие с националното право да се вмени на юридическото лице, а дали това е така, следва да се провери от запитващата юрисдикция.
3) Член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че за да се квалифицира като „действие, свързано с разследване или преследване“ по смисъла на тази разпоредба, съответният акт трябва достатъчно точно да определя операциите, по отношение на които съществуват подозрения за нередности. Това изискване за точност обаче не включва необходимостта този акт да упоменава, че е възможно налагането на санкция или на определена административна мярка. Запитващата юрисдикция следва да провери дали разглежданият в главното производство доклад отговаря на това условие.
4) Член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че по отношение на връзката във времето между нередностите, необходима за да се счита, че те съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на посочената разпоредба, се изисква единствено времето, отделящо всяка нередност от предходната, да е по-малко от предвидения в първа алинея от същия параграф давностен срок. Нередности като разглежданите в главното производство във връзка с изчисляването на складираните от производителя количества захар, извършени през различни пазарни години, в резултат от които същият производител е декларирал неправилно посочените количества и поради това определени суми за възстановяването на разходи за складиране са били изплатени неправомерно, по принцип съставляват „повторно извършена нередност“ по смисъла на член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
5) Член 3, параграф 1, втора алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че квалифицирането на съвкупност от нередности като „продължаваща или повторно извършена нередност“ по смисъла на тази разпоредба не е изключено в хипотезата, при която компетентните органи не са подлагали проверяваното лице на редовни и задълбочени проверки.
6) Член 3, параграф 1, четвърта алинея от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в тази алинея срок започва да тече по отношение на продължаваща или повторно извършена нередност от датата на нейното прекратяване, независимо към кой момент националната администрация е узнала за нередността.
7) Член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкува в смисъл, че действията, свързани с разследване или преследване, приети от компетентен орган и нотифицирани на проверяваното лице в съответствие с третата алинея от този параграф, не водят до прекъсване на предвидения в четвърта алинея от същия параграф срок.
Подписи
( *1 ) Език на производството: немски.