РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)

14 май 2020 година ( *1 )

„Преюдициално запитване — Околна среда — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз — Директива 2003/87/EО — Член 10а — Преходни правила за безплатното разпределяне на квоти — Решение 2011/278/ЕС — Член 9 — Определяне на историческото равнище на активност — Значителната промяна в капацитета на дадена инсталация, настъпила преди базовия период — Определяне на релевантния базов период“

По дело C‑189/19

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) с акт от 22 ноември 2018 г., постъпил в Съда на 26 февруари 2019 г., в рамките на производство по дело

Spenner GmbH & Co. KG,

срещу

Bundesrepublik Deutschland,

СЪДЪТ (шести състав),

състоящ се от: М. Safjan, председател на състава, J.‑C. Bonichot (докладчик), председател на първи състав, L. Bay Larsen, съдии,

генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe

секретар: A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

като има предвид становищата, представени:

– за Spenner GmbH & Co. KG, от S. Altenschmidt и D. Jacob, Rechtsanwälte,

– за германското правителство, от S. Eisenberg и J. Möller, в качеството на представители,

– за Европейската комисия, от J.‑F. Brakeland и A. C. Becker, в качеството на представители,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 9, параграфи 1 и 9 от Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 130, 2011 г., стр. 1), както и на член 1 от Решение (ЕС) 2017/126 на Комисията от 24 януари 2017 година за изменение на Решение 2013/448/ЕС по отношение на установяването на единен коефициент за междусекторна корекция в съответствие с член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 19, 2017 г., стр. 93).

2 Запитването е отправено в рамките на спор между Spenner GmbH & Co. KG и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия) по повод на заявление за безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове (наричани по-нататък „квотите за емисии“) на инсталация за производство на циментов клинкер.

Правна уредба

Правото на Съюза

Директива 2003/87

3 Член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, 2003 г., стр. 32), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (ОВ L 140, 2009 г., стр. 63) (наричана по-нататък „Директива 2003/87“), гласи:

„Максималното годишно количество квоти, което служи за основа за изчислението на квотите за инсталациите, които не са обхванати от параграф 3 и не са нови участници, не надвишава сбора от:

а) общото годишно количество за Общността, определено съгласно член 9, умножено по дела на емисиите от инсталации, които не са обхванати от параграф 3, в общите средни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, обхванати от схемата на Общността за периода 2008—2012 г.; и

б) общите средни годишни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, които са включени в схемата на Общността едва от 2013 г. нататък и не са обхванати от параграф 3, коригирани с линейния коефициент, посочен в член 9.

При необходимост се прилага единен междуотраслов корекционен коефициент“.

Решение 2011/278

4 Съображение 16 от Решение 2011/278 гласи следното:

„Количеството безплатно разпределяни квоти на работещи инсталации следва да се основава на исторически данни за производството им. За да се осигури, че базовият период е във възможно най-голяма степен представителен за индустриалните цикли, че обхваща съответния период, за който има налични данни с добро качество и че отчита в най-малка степен въздействието на специални обстоятелства, като например временно спиране на инсталациите, историческите равнища на активност следва да се базират на статистическата медиана на обема на производството през периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — на статистическата медиана на обема на производството в периода от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Също така е уместно да се взема предвид всяка значителна промяна в капацитета, настъпила през съответния период. За нови участници определянето на равнищата на активност следва да се базира на стандартно използване на капацитета, определено на база на информация за съответния сектор, или на специфично за дадената инсталация използване на капацитета“.

5 Член 1 от Решение 2011/278 гласи:

„В настоящото решение са формулирани валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно Директива 2003/87/ЕО в периода от 2013 г. нататък“.

6 Съгласно член 3 от това решение:

„За целите на настоящото решение се прилагат следните определения:

а) „работеща инсталация“ („incumbent installation“) означава всяка инсталация, извършваща една или повече от дейностите, посочени в приложение I към Директива 2003/87/ЕО, или дейност, обхваната за пръв път от Европейската схема за търговия с емисии съгласно член 24 от цитираната директива, която:

i) е получила разрешително за емисии на парникови газове преди 30 юни 2011 г.; или

ii) реално се експлоатира, получила е преди 30 юни 2011 г. всички съответни екологични разрешителни, включително, ако е необходимо, комплексно разрешително по Директива 2008/1/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (OB L 24, 29.1.2008 г.)], и е постигнала преди 30 юни 2011 г. съответствие с всички останали критерии, определени в националната нормативна уредба на съответната държава членка, въз основа на които инсталацията е получила разрешително за емисии на парникови газове;

[…] и) „значително увеличение на капацитета“ („significant capacity extension“) означава значително нарастване на първоначалния инсталиран капацитет на дадена подинсталация, свързано с наличието на всяко от следните събития:

[…] й) „значително намаление на капацитета“ („significant capacity reduction“) означава една или повече определими физически промени, довели до значително понижение на първоначалния инсталиран капацитет на дадена подинсталация и на нейното равнище на активност, сравнимо по големина със значително увеличение на капацитета;

к) „значителна промяна на капацитета“ („significant capacity change“) означава значително увеличение или намаление на капацитета;

л) „добавен капацитет“ („added capacity“) означава разликата между първоначалния инсталиран капацитет на дадена подинсталация и инсталирания капацитет на същата подинсталация след негово значително увеличение, определен на база средната стойност на двата най-големи месечни обема на производството в рамките на първите 6 месеца на експлоатация след промяната;

м) „отпаднал капацитет“ („reduced capacity“) означава разликата между първоначалния инсталиран капацитет на дадена подинсталация и капацитета на същата подинсталация след негово значително намаление, определен на база средната стойност на двата най-големи месечни обема на производството в рамките на първите 6 месеца на експлоатация след промяната;

[…] с) „верификатор“ („verifier“) означава компетентно и независимо лице или верификационна организация, поело(а) задължение да извърши и докладва процеса на верификация в съответствие с подробните изисквания, формулирани от държавите членки съгласно приложение V към Директива 2003/87/ЕО;

[…]“.

7 Член 6, параграф 1 от посоченото решение предвижда:

„За целите на настоящото решение държавите членки трябва да разделят условно всяка инсталация, отговаряща на условията за безплатно разпределяне на квоти за емисии по член 10а от Директива 2003/87/ЕО, на една или повече от следните видове подинсталации, както е необходимо в съответния случай:

а) подинсталация с продуктов показател;

б) подинсталация с топлинен показател;

в) подинсталация с горивен показател;

г) подинсталация с технологични емисии.

Тези подинсталации трябва да отговарят, доколкото е възможно, на реални физически части от инсталацията.

[…]“.

8 Съгласно член 7, параграфи 1, 2 и 8 от същото решение:

„1.За всяка работеща инсталация, отговаряща на условията за безплатно разпределяне на квоти по член 10а от Директива 2003/87/ЕО, включително инсталациите, които се експлоатират само в отделни случаи, по-специално инсталациите които се държат в резерв или в готовност за включване, и инсталациите, работещи по сезонен график, държавите членки трябва да съберат от съответния оператор цялата съответна информация и данни относно посочените в приложение IV параметри за периода, през който инсталацията е работила от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или съответно, в случаите, когато това е приложимо — от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.

2.Държавите членки трябва да съберат отделни данни за всяка подинсталация. Ако е необходимо, държавите членки могат да поискат от съответния оператор допълнителна информация.

[…] 8.В случаите на липса на данни държавите членки трябва да изискват от оператора надлежно да оправдае всяка липса на данни.

Държавите членки трябва да изискват от съответния оператор да замести всички липсващи данни с консервативни оценки, които по-специално да се основават на най-добрата индустриална практика и на актуалните научно-технически знания — преди или най-късно по време на верификацията от страна на верификатора.

[…]“.

9 Член 8 от Решение 2011/278 гласи:

„1.В процеса на събиране на данните съгласно член 7 държавите членки трябва да приемат само такива данни, които са верифицирани като задоволителни от верификатор. Процесът на верификация трябва да се отнася до доклада за използваната методика и докладваните параметри, посочени в член 7 и приложение IV. При верификацията трябва да се разгледат надеждността, достоверността и точността на данните, предоставени от оператора, и да се достигне до верификационно становище, в което с разумна убеденост да бъде заявено дали в представените данни присъстват или не съществени неистини.

[…] 4.Държавите членки трябва да не разпределят безплатни квоти за емисии на инсталация, за която съответните данни не са верифицирани като задоволителни.

[…]“.

10 Член 9 от това решение предвижда:

„1.По отношение на работещите инсталации държавите членки трябва да определят историческите равнища на активност на всяка инсталация за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г., въз основа на данните, събрани съгласно член 7.

2.Продуктовото историческо равнище на активност се определя за всеки продукт, за който има определен продуктов показател съгласно посоченото в приложение I, от статистическата медиана на годишния обем на производството на този продукт в съответната инсталация през базовия период.

3.Топлинното историческо равнище на активност се определя от статистическата медиана за базовия период на историческото годишно количество получена измерима топлинна енергия (идваща от инсталация, влизаща в Европейската схема за търговия с емисии) или произведена измерима топлинна енергия, или и двете, използвана в рамките на границите на инсталацията за производство на продукти, на механична енергия (но не и механична енергия, използвана за електропроизводство), за отопление или охлаждане (но не и за електропроизводство), или подадена на друга инсталация или обект, която/който е извън Европейската схема за търговия с емисии (но не и ако подадената топлинна енергия се използва за електропроизводство), като така определеното количество измерима топлинна енергия се изразява в тераджаули/година.

4.Горивното историческо равнище на активност се определя от статистическата медиана за базовия период на историческото годишно потребление на горива за производството на неизмерима топлинна енергия, използвана за производството на продукти, на механична енергия (но не и механична енергия, използвана за електропроизводство), за отопление и охлаждане (но не и за електропроизводство), включително за необходимо заради безопасността изгаряне във факел, като така определеното количество неизмерима топлинна енергия се изразява в тераджаули/година.

5.За технологичните емисии, дължащи се на производството на продукти през посочения в параграф 1 базов период, историческото равнище на активност се определя от статистическата медиана на годишните исторически технологични емисии през базовия период, изразени в тонове СО2 еквивалент/година.

[…] 9.В случай че на дадена работеща инсталация е изпълнено значително увеличение или намаление на капацитета през периода от 1 януари 2005 г. до 30 юни 2011 г., историческите равнища на активност на съответната инсталация трябва да се определят като сбор от определените съгласно параграф 1 стойности на статистическата медиана от преди значителната промяна в капацитета и съответните исторически равнища на активност на добавения или отпадналия капацитет.

Историческите равнища на активност на добавения или отпадналия капацитет се определят, като се изчислят разликите между първоначално инсталираните капацитети (определени съгласно член 7, параграф 3, преди да е започнала експлоатацията след промяната) и инсталираните капацитети след промяната (определени съгласно член 7, параграф 4) на всяка подинсталация, в която е настъпила значителна промяна на капацитета, и тези разлики бъдат умножени по историческата средна стойност на използване на капацитета на съответната инсталация в годините преди началото на експлоатацията на променения капацитет“.

11 Съгласно приложение IV към посоченото решение за целите на събирането на данни за базовия период съгласно член 7, параграф 1 държавите членки трябва да изискват от операторите на инсталации и подинсталации да подадат минимум посочените по-долу видове данни на равнище инсталация и подинсталация за всички календарни години от базовия период, избран съгласно посоченото в член 9, параграф 1 (2005—2008 г. или 2009—2010 г.). Сред тези данни са „[п]ървоначал[ният] инсталиран капацитет“, „[д]обавеният или отпаднал капацитет, както и инсталираният капацитет на подинсталацията след значителна промяна на капацитета, настъпила между 1 януари 2009 г. и 30 юни 2011 г.“ и „[и]сторически[те] равнища на активност“. Що се отнася до последните, от това приложение следва, че те трябва да бъдат определени „[в] зависимост от вида на подинсталацията“ и в зависимост от „всички годишни производствени обеми, въз основа на които е определена медийната стойност“.

Решение 2013/448/ЕС

12 Член 4 от Решение 2013/448/ЕС на Комисията от 5 септември 2013 година относно националните мерки за изпълнение за преходното безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове в съответствие с член 11, параграф 3 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 240, 2013 г., стр. 27), в редакцията преди изменението му с Решение 2017/126, има следното съдържание:

„Единният коефициент за междусекторна корекция, посочен в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО и определен в съответствие с член 15, параграф 3 от Решение 2011/278/ЕС, е посочен в приложение II към настоящото решение“.

13 В приложение II към решение 2013/448 се съдържа таблица, която позволява да се определи коефициентът за междусекторна корекция за всяка година през периода 2013—2020 г.

Решение 2017/126

14 Член 1 от Решение 2017/126 гласи:

„Решение 2013/448/ЕС се изменя, както следва:

1) Член 4 се заменя със следното:

„Член 4

Единният коефициент за междусекторна корекция, посочен в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87/ЕО и определен в съответствие с член 15, параграф 3 от Решение 2011/278/ЕС, е посочен в приложение II към настоящото решение“.

2) Приложение II се заменя с текста от приложението към настоящото решение“.

15 В приложението към Решение 2017/126 се съдържа таблица, с която може да се определи коефициентът за междусекторна корекция за всяка година от периода 2013—2020 г., като се заменя таблицата, съдържаща се в приложение II към Решение 2013/448.

Германското право

16 Приложимите разпоредби от германското право се съдържат във Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) (Наредба за разпределянето на квоти за емисии на парникови газове през периода на търговия 2013—2020 г. (Наредба за разпределянето 2020) от 26 септември 2011 г. (BGBl. I, 2011 г., стр. 1921), изменена със закон от 13 юли 2017 г. (BGBl. I, 2017 г., стр. 2354) (наричана по-нататък „ZuV 2020“). Член 8 от ZuV 2020 гласи:

„(1)По отношение на работещите инсталации приложимото равнище на активност се определя по еднакъв начин за всички компоненти на инсталацията, релевантни за разпределянето на квоти, въз основа на събраните съгласно член 5 данни по избор на заявителя — или за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. включително, или за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. включително.

(2)Приложимото равнище на активност се определя за всеки продукт на инсталацията, за който трябва да се формира релевантен за разпределянето на квоти компонент по смисъла на член 3, параграф 1, точка 1, от статистическата медиана на всички годишни количества на този продукт през базовия период, избран съгласно параграф 1 […]

[…] (8)В случай на значителни увеличения на капацитета през периода от 1 януари 2005 г. до 30 юни 2011 г. относимите равнища на активност на релевантния за разпределянето на квоти компонент трябва да се определят като сбор от определените съгласно параграфи 2—5 стойности на статистическа медиана без значителното увеличение на капацитета и равнището на активност на добавения капацитет. Във връзка с това равнището на активност на добавения капацитет съответства на разликата между инсталирания капацитет на релевантния за разпределянето на квоти компонент след увеличението на капацитета и първоначално инсталирания капацитет на компонента, релевантен за разпределянето на квоти, до началото на експлоатацията на променения капацитет, като тази разлика се умножава по средната стойност на използване на капацитета на съответния релевантен за разпределянето на квоти компонент в периода от 1 януари 2005 г. до края на календарната година преди началото на експлоатацията на променения капацитет. В случай на значителни увеличения на капацитета през 2005 г. по подадено от оператора заявление те не се третират като значителни увеличения на капацитета; освен това, в тези случаи за определянето на средната стойност на използване на капацитета на съответния релевантен за разпределянето на квоти компонент е приложима средната стойност на използване на капацитета през 2005 г. в периода до календарния месец преди началото на експлоатацията на променения капацитет. В случаите на няколко увеличения на капацитета от значение е средната стойност на използване на капацитета на съответния релевантен за разпределянето на квоти компонент преди началото на експлоатацията на променения за първи път капацитет“.

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

17 Циментовият клинкер се произвежда в циментови пещи. Тази съставката на цимента трябва да бъде натрошена, за да бъде стрита на прах. Spenner е германско дружество, което експлоатира инсталация за производство на циментов клинкер.

18 С решение от 17 февруари 2014 г. Deutsche Emissionshandelsstelle (Германска служба за търговия с квоти за емисии, наричана по-нататък „DEHSt“) определя количеството квоти за емисии, които следва безплатно да бъдат разпределени на това дружество за периода на търгуване, съответстващ на периода 2013—2020 г., за неговата инсталация за производство на циментов клинкер. Г‑н Spenner безуспешно обжалва по административен ред това решение, като иска да му бъдат разпределени допълнително квоти за емисии. Подадената впоследствие жалба по съдебен ред е отхвърлена в първоинстанционното съдебно производство.

19 В пряката си ревизионна жалба пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) Spenner посочва, че възприетото в първоинстанционното съдебно производство тълкуване на член 8, параграфи 1, 2 и 8 от ZuV 2020 е несъвместимо с член 9, параграфи 1 и 9 от Решение 2011/278. Това дружество счита по-специално че DEHSt погрешно не е приложила член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 и че е трябвало да провери и коригира извършения от нея избор на базовия период.

20 Що се отнася до член 9, параграф 1 от Решение 2011/278, Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) счита, че тази разпоредба предвижда определянето на историческото равнище на активност на инсталациите в зависимост от най-високото равнище на активност през един от двата базови периода, предвидени в тази разпоредба, а именно — от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.

21 Що се отнася до член 9, параграф 9 от това решение, тази разпоредба постановява, че при определяне на историческото равнище на активност на дадена инсталация следва да се вземат предвид значителните промени в капацитета. Първата алинея от тази разпоредба предвижда математическа формула, въз основа на която следва да се съберат, от една страна, историческото равнище на активност на инсталацията „без значителна промяна на капацитета“, и от друга страна, историческото равнище на активност на добавения или отпадналия капацитет. Историческото равнище на активност на инсталацията без свързания с промяната производствен обем се определя в съответствие с член 9, параграф 1 от Решение 2011/278. Историческото равнище на добавения или отпадналия капацитет се изчислява в съответствие с правилото по член 9, параграф 9, втора алинея от това решение.

22 От акта за преюдициално запитване следва, че съгласно член 8, параграф 1 от ZuV 2020 операторът трябва да определи базовия период. Според германското правителство операторът бил обвързан от своя избор.

23 В конкретния случай за инсталацията си за производство на циментов клинкер Spenner избира базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. В тази инсталация настъпило значително увеличение на капацитета през предходния базов период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г.

24 Според Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) Spenner твърди, че от член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 следва, че изборът на базовия период е от компетентността на националните органи, а не на операторите на инсталации. Тези органи следвало да изберат базовия период, през който равнището на активност било най-високо.

25 Освен това според Spenner съгласно член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 трябвало да се вземе предвид всяка значителна промяна на капацитета, макар тя да не е настъпила през избрания базов период.

26 Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) счита, че последната разпоредба е неясна, но че трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага само за увеличенията на капацитета през избрания базов период. Що се отнася до по-рано настъпилото увеличение на капацитета, дължащо се на по-голямата активност, при всички положения то било част от историческата активност през този базов период. Ако в съответствие с член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 увеличението на капацитета допълнително се вземело предвид, би се стигнало до повторно отчитане на това увеличение.

27 В случай че в съответствие с тази разпоредба значително увеличение на капацитета трябва да бъде взето предвид, дори то да е било извършено преди избрания базов период, би следвало да се постави освен това и въпросът дали следва да се пристъпи към изваждане на така добавения капацитет, за да се избегне двойното му отчитане.

28 Ако Съдът постанови, че член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 се отнася само до значителните промени в капацитета, настъпили след началото на избрания базов период, би било необходимо тълкуване и на параграф 1 от този член.

29 Съгласно член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 държавите членки следва да определят историческото равнище на активност на инсталациите въз основа на базовия период, през който това равнище е най-високо. Не било изключено обаче задължението за определяне на базовия период в крайна сметка да бъде възложено на операторите на инсталации. При необходимост следвало да се установи дали компетентните органи били длъжни служебно да поправят погрешния избор на даден оператор. Подобен контрол можело да бъде извършен в Германия, тъй като операторите на инсталации били приканени да предоставят данни относно двата базови периода, при положение че член 7, параграф 1 от Решение 2011/278 изисквал да се събират данни за един от тези два периода.

30 Освен това, ако в зависимост от отговорите на Съда жалбата на Spenner бъде уважена, би следвало да се определи количеството допълнителни квоти за емисии, които трябва да се разпределят на Spenner, и в този контекст да се приложи коефициентът за междусекторна корекция. Първоначално този коефициент е определен от Комисията в член 4 от Решение 2013/448 и в приложение II към него. В решение от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311), Съдът приема, че тези разпоредби от Решение 2013/448 са невалидни, като същевременно ограничава действието във времето на обявената невалидност, така че, от една страна, вече да не могат да бъдат оспорени приетите мерки, и от друга страна, Комисията да разполага със срок, който да ѝ позволи да приеме ново решение. С приемането на Решение 2017/126 Комисията определяла нов коефициент за междусекторна корекция, чиято приложимост била определена в зависимост от изискванията, произтичащи от посоченото съдебно решение.

31 Според Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) от Решение 2017/126 следва, че що се отнася до разпределянето преди 1 март 2017 г., се прилага коефициентът за междусекторна корекция, определен в първоначалната редакция на Решение 2013/448. За сметка на това, оставал неразрешен въпросът дали, що се отнася до предоставените от съд допълнителни квоти след тази дата, определеният с Решение 2017/126 коефициент за междусекторна корекция би следвало да се прилага за всички допълнителни квоти, или само за тези, които се отнасят за периода 2018—2020 г.

32 При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1) Изисква ли член 9, параграф 9 от Решение [2011/278] значителното увеличение на капацитета на работеща инсталация да е настъпило през базовия период, определен от държавата членка в съответствие с член 9, параграф 1 от Решение [2011/278]?

2) Следва ли в случаите на значителни увеличения на капацитета член 9, параграф 9, първа алинея от Решение [2011/278] във връзка с параграф 1 от този член да се тълкува в смисъл, че при определянето на историческото равнище на активност за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. при изчисленията трябва да се изключва историческото равнище на активност на добавения капацитет (дори и) когато значителното увеличение на капацитета е настъпило през базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г.?

3) a) При утвърдителен отговор на първия въпрос:

Следва ли член 9, параграф 1 от Решение 2011/278/ЕС да се тълкува в смисъл, че компетентният орган на държавата членка трябва сам да определи базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г., или държавата членка може да предостави на оператора на инсталация правото да избере базовия период?

б) В случай че държавата членка може да предостави на оператора на инсталация правото на избор:

Трябва ли държавата членка да се основава на базовия период, в който е включено най-високото историческо равнище на активност, въпреки че съгласно правото на държавата членка операторът на инсталацията има право свободно да избира между базовите периоди и е решил да избере базов период с по-ниски исторически равнища на активност?

4) Следва ли Решение [2017/126] да се тълкува в смисъл, че за квоти, разпределени преди 1 март 2017 г., коефициентът за междусекторна корекция трябва да се прилага според първоначалната редакция на член 4 от Решение 2013/448/ЕС и на приложение II към него — за периода 2013—2020 г., а за допълнителните квоти за емисии, разпределени след 28 февруари 2017 г. по силата на съдебно решение, този коефициент се прилага към цялото количество допълнителни квоти, разпределени за периода 2013—2020 г., или този коефициент следва да се прилага само за допълнителните квоти, разпределени за периода 2018—2020 г.?“.

По преюдициалните въпроси

По първия въпрос

33 От акта за преюдициално запитване е видно, че историческите равнища на активност на производствената инсталация на Spenner за циментов клинкер са определени за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. През предходния базов период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. в тази инсталация настъпило значително увеличение на капацитета. За сметка на това след 1 януари 2009 г. не се посочват значителни промени на капацитета.

34 Поради това е необходимо да се приеме, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на значителни увеличения на капацитета на работеща инсталация, настъпили преди базовия период, определен в съответствие с член 9, параграф 1 от това решение.

35 В самото начало следва да се отбележи, че членове 5—14 от Решение 2011/278 уреждат правилата за безплатно разпределяне на квоти за емисии по отношение на инсталациите, „работещи“ преди 30 юни 2011 г. Разпределеното им количество зависи по-специално от определените в съответствие с приложение на членове 7 и 9 от това решение „исторически“ равнища на тяхната активност през определен базов период.

36 Съгласно член 7, параграф 1 държавите членки трябва да съберат от оператора цялата съответна информация и данни относно всеки от параметрите, изброени в приложение IV към това решение, за всички години, през които инсталацията е работила в периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, когато това е приложимо, от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Сред тези параметри са „[п]ървоначал[ният] инсталиран капацитет“, „[д]обавеният или отпаднал капацитет“ и „[и]сторическите равнища на активност“ на инсталацията.

37 Що се отнася до историческите равнища на активност, от член 9, параграф 1 следва, че държавите членки трябва да определят историческите равнища на активност на всяка инсталация за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, в случай че дадено равнище на активност е станало впоследствие по-високо — за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г., въз основа на данните, събрани съгласно член 7.

38 От член 9, параграфи 2—5 от Решение 2011/278, разглеждан в светлината на приложение IV към това решение, следва, че историческите равнища на активност на дадена инсталация се определят в зависимост от показателите, приложими за всяка подинсталация. Следователно се вземат предвид стойностите на статистическа медиана на историческото годишно производство, на историческия годишен внос на измерима топлинна енергия, на историческото годишно потребление на горива и на годишните исторически технологични емисии през базовия период, избран съгласно параграф 1 от този член.

39 Въпреки това, ако през базовия период, определен съгласно член 9, параграф 1 от Решение 2011/278, е извършена значителна промяна в капацитета в съответствие с параграф 9 от този член, така добавеният или отпадналият капацитет не трябва да се взема предвид съгласно параграфи 2—5 от същата разпоредба при определянето на стойностите на статистическа медиана.

40 Всъщност от член 9, параграф 9, първа алинея от това решение следва, че в тази хипотеза историческото равнище на активност на съответната инсталация съответства на сбора, от една страна, на стойностите на статистическа медиана през базовия период, определен съгласно параграф 1 от този член, „без значителна промяна в капацитета“, и от друга страна, на историческото равнище на активност на добавения или отпадналия капацитет, определено в съответствие с параграф 9, втора алинея от този член.

41 Все пак, противно на поддържаното от жалбоподателя в главното производство, член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 не урежда отчитането на отпадналия или добавен капацитет при значителна промяна на капацитета, настъпила преди определения съгласно параграф 1 от този член базов период.

42 В това отношение следва да се отбележи, че член 9, параграф 9, първа алинея от това решение се отнася за периода „от 1 януари 2005 г. до 30 юни 2011 г.“ само за да ограничи приложното си поле. Така само при значителните промени в капацитета, настъпили през този период, може да се стигне до прилагане на параграф 9 от този член. От това обаче не следва, че в приложение на тази разпоредба трябва да бъде взета предвид всяка значителна промяна през този период.

43 Всъщност съгласно член 9, параграфи 2—5 от Решение 2011/278 стойностите на статистическата медиана се основават на историческата активност на инсталация от началото до края на базовия период, определен съгласно параграф 1 от този член.

44 Следователно, когато базовият период е от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г., какъвто е случаят в главното производство, значителните промени в капацитета, настъпили между 1 януари 2005 г. и 31 декември 2008 г., определят по дефиниция историческите равнища на активност към 1 януари 2009 г. Следователно тези промени са отразени от стойностите на статистическата медиана, изчислени в съответствие с член 9, параграфи 2—5 от Решение 2011/278, поради което не следва да се прилага параграф 9 от този член.

45 Същото се отнася и за промените, настъпили преди първия базов период. Поради това член 9, параграф 9 се прилага едва от 1 януари 2005 г.

46 В допълнение, ако в съответствие с тази разпоредба се вземат предвид промените, настъпили преди определения съгласно член 9, параграф 1 базов период, би се стигнало до двойно отчитане на добавения или отпадналия капацитет.

47 Съдът приема, че при разпределянето на квоти трябва да се избягва повторното вземане предвид на емисиите на дадена инсталация, тъй като Директива 2003/87 и Решение 2011/278 не допускат както двойното отчитане на емисиите, така и дублираното разпределяне на квоти (решение от 17 май 2018 г., Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, т. 45).

48 Това тълкуване на член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 намира подкрепа в документите, които Комисията предоставя на държавите членки и предприятията, за да се улесни тълкуването и прилагането на правната уредба в областта на търговията с квоти за емисии, част от която е Решение 2011/278.

49 Макар тези документи да не са правнообвързващи, те все пак представляват допълнителни фактори, които са от естеството да изяснят общата структура на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278 (решение от 18 януари 2018 г., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, т. 41).

50 В това отношение от документа, озаглавен Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies) (Ръководен документ № 2 относно хармонизираната методология за безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз след 2012 г. (Ръководство относно методологията за разпределяне) от 14 април и от 29 юни 2011 г. (страници 40 и 41), е видно, че историческите равнища на активност на дадена инсталация трябва да се определят в зависимост от наличния капацитет през базовия период, определен в съответствие с член 9, параграф 1 от Решение 2011/278.

51 Освен това от страници 28 и 29 от същия документ следва, че на основание член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 трябва да се взима предвид съществена промяна на капацитета, настъпила след началото на този базов период. Тази констатация се повтаря на страница 6 от документа, озаглавен Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Въпроси и отговори относно хармонизирания метод за безплатно разпределяне на квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз след 2012 г.).

52 С оглед на всички изложени съображения на първия въпрос трябва да се отговори, че член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на значителни увеличения на капацитета на работеща инсталация, настъпили преди базовия период, определен в съответствие с член 9, параграф 1 от това решение.

По втория въпрос

53 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос относно условията за прилагане на член 9, параграф 9 от Решение 2011/278, в случай че е настъпила съществена промяна в капацитета преди базовия период, определен в съответствие с член 9, параграф 1 от това решение.

По третия въпрос

54 С третия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че задължава компетентния национален орган сам да определи релевантния базов период, за да оцени историческите равнища на активност на дадена инсталация.

55 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 държавите членки определят въз основа на данните, събрани на основание член 7 от това решение, историческото равнище на активност на всяка инсталация за базовия период от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или, ако тези равнища са по-високи, за базовия период от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.

56 Член 9, параграф 1, доколкото е адресиран общо до държавите членки, не определя процедурните аспекти, които да им позволят да изпълнят предвидените в него задължения.

57 Що се отнася до текста на член 7, параграф 1 от Решение 2011/278, от него следва, че държавите членки събират от оператора данни, чрез които могат да се установят параметрите, посочени приложение IV към това решение, сред които са историческите равнища на активност на дадена инсталация, а това позволява да се приеме, че операторите на инсталации трябва да предоставят съответните данни, което намира изрично потвърждение в посоченото приложение IV.

58 Освен това член 7, параграф 1 от Решение 2011/278, както и приложение IV към него изискват да се събират данни само относно един базов период. Без данните за двата базови периода компетентните национални органи обаче не могат да преценят дали историческата активност на дадена инсталация е била най-висока през първия или през втория период. Следователно операторите на инсталации трябва да определят дали предават данните за периода от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или за периода от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.

59 Безспорно член 7, параграф 2 от Решение 2011/278, както и приложение IV към него, позволяват на държавите членки при необходимост да поискат от операторите на инсталации да им предоставят допълнителни данни. Така компетентните органи могат при необходимост да извършват и допълнителен или засилен контрол. От това обаче по никакъв начин не следва, че тези органи са длъжни системно да проверяват дали операторите на инсталации действително са избрали базовия период, през който историческата активност е била най-високата. A fortiori, тези разпоредби не могат да се тълкуват в смисъл, че задължават посочените органи да коригират избора на операторите.

60 Същото се отнася и до член 7, параграф 8 от Решение 2011/278, доколкото в него се уточнява, че при липса на данни държавите членки трябва да изискват от оператора да обоснове всяка „липса на данни“ и да замести „частично наличните данни“ с консервативна оценка, без обаче да установява процедура, която би позволила да се коригират или да се допълват предоставените данни (решение от 22 февруари 2018 г., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, т. 41).

61 Противно на твърденията на жалбоподателя в главното производство, член 8 от Решение 2011/278 също не въвежда задължение за компетентните национални органи да контролират избора на базовия период от страна на оператора на инсталация и при необходимост да коригират този период. Тази разпоредба изисква, от една страна, събираните от операторите данни да бъдат проверени от верификатор с оглед по-специално на тяхната надеждност, достоверност и точност, и от друга страна, компетентните национални органи да приемат само данни, верифицирани като задоволителни от верификатор.

62 Както постановява в това отношение Съдът, макар и член 8 от Решение 2011/278 да забранява на държавите членки да приемат данни, които не са верифицирани като задоволителни от верификатор, тази разпоредба не определя процедура за коригиране на незадоволителните данни (вж. в този смисъл решение от 22 февруари 2018 г., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, т. 41).

63 Това тълкуване на член 7, параграф 1 и на член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 се потвърждава от целта на събирането на данни относно историческата активност на дадена инсталация. Всъщност, както следва от съображение 16 от това решение, то цели да гарантира, че базовият период е във възможно най-голяма степен представителен за индустриалните цикли, че обхваща съответния период, за който има налични данни с добро качество и че отчита в най-малка степен въздействието на специални обстоятелства, като например временното спиране на инсталациите. Поради тези причини може да се избира между два базови периода.

64 Следователно този избор трябва да се направи от операторите на инсталации, които са в най-добро положение да проверят дали са налице данни и да съпоставят активността на техните инсталации през двата базови периода. Ако по каквато и да било причина операторите не изберат периода, през който равнището на активност на техните инсталации е било най-високо, Решение 2011/278 не задължава компетентните национални органи да извършат това вместо тях.

65 С оглед на изложените съображения на третия въпрос трябва да се отговори, че член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че не задължава компетентния национален орган да определи сам релевантния базов период, за да оцени историческите равнища на активност на дадена инсталация.

По четвъртия въпрос

66 Що се отнася до четвъртия въпрос, запитващата юрисдикция счита, че ако в зависимост от отговорите на първия, втория и третия въпрос трябва да бъде уважена жалбата, с която е сезирана, би следвало да се определи количеството на допълнителните квоти за емисии, които следва да се разпределят на жалбоподателя в главното производство, и в този контекст да се приложи коефициентът за междусекторна корекция.

67 В това отношение следва да се припомни, че с жалбата си жалбоподателят в главното производство упреква DEHSt, че като приела решението си от 17 февруари 2014 г., тя е допуснала грешки при прилагане на правото. По-специално тя неправилно не приложила член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 и трябвало да провери и коригира избрания от жалбоподателя в главното производство базов период. Обосноваността на тези твърдения е по същество предмет на първия, втория и третия въпрос на запитващата юрисдикция.

68 Както обаче следва от отговора на първия въпрос, компетентният орган на държава членка не може да бъде упрекнат, че не е приложил член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 по отношение на значителната промяна на капацитета, настъпила преди избрания от оператора на инсталация базов период.

69 Освен това от отговора на третия въпрос следва, че Решение 2011/278 не задължава такъв орган нито да контролира, нито да коригира направения от съответния оператор избор на базовия период.

70 Следователно не следва да се отговаря на четвъртия въпрос.

По съдебните разноски

71 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

1) Член 9, параграф 9 от Решение (2011/278/ЕС) на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87 на Европейския парламент и на Съвета член 9, параграф 9 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на значителни увеличения на капацитета на работеща инсталация, настъпили преди базовия период, определен в съответствие с член 9, параграф 1 от това решение.

2) Член 9, параграф 1 от Решение 2011/278 следва да се тълкува в смисъл, че не задължава компетентния национален орган да определи сам релевантния базов период, за да оцени историческите равнища на активност на дадена инсталация.

Подписи

( *1 ) Език на производството: немски.