Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
5 март 2026 година(*)
„ Преюдициално запитване — Директива 2011/98/ЕС — Права на работниците от трети държави, които притежават единно разрешение — Член 12 — Право на равно третиране — Гражданин на трета държава — Разрешение за пребиваване по семейни причини — Социално осигуряване — Регламент (ЕО) № 883/2004 — Координация на системите за социална сигурност — Член 3 — Понятие „клонове на социалната сигурност“ — Член 70 — Специални парични обезщетения без плащане на вноски — Социална помощ за възрастни хора в нужда — Условия за отпускане — Изключване на гражданите на трети държави, които не притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи “
По дело C‑151/24 [Luevi](i)
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия) с акт от 27 февруари 2024 г., постъпил в Съда на 27 февруари 2024 г., в рамките на производство по дело
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
срещу
V. M.,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: F. Biltgen, председател на състава, T. von Danwitz, заместник-председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия от първи състав, I. Ziemele (докладчик), A. Kumin и S. Gervasoni, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: C. Di Bella, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 май 2025 г.,
като има предвид становищата, представени:
–за Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), от P. Ciacci, M. Massa, C. Pulli и M. Sferrazza, avvocati,
–за V. M., от A. Guariso и R. Randellini, avvocati,
–за италианското правителство, от S. Fiorentino и G. Palmieri, в качеството на представители, подпомагани от P. Gentili, avvocato dello Stato,
–за Европейската комисия, от J. Hottiaux, B.‑R. Killmann и E. Montaguti, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 10 юли 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети държави за единно разрешение за пребиваване и работа на територията на държава членка и относно общ набор от права за работници от трети държави, законно пребиваващи в държава членка (ОВ L 343, 2011 г., стр. 1).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между V. M., албанска гражданка, която пребивава в Италия, и Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Национален институт за социално осигуряване (INPS), Италия) по повод на отказа на последния да ѝ отпусне парично обезщетение, запазено за лица над 65 години (а от 1 януари 2019 г. — над 67 години), които се намират в несигурно икономическо положение.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2011/98
3 Съображения 2, 19, 20, 24 и 26 от Директива 2011/98 гласят:
„(2)На специалното си заседание в Тампере на 15 и 16 октомври 1999 г. Европейският съвет отчете необходимостта от хармонизиране на националното право, уреждащо условията за прием и пребиваване на граждани на трети държави. В този контекст той заяви по-специално, че Европейският съюз следва да гарантира справедливо третиране на гражданите на трети държави, пребиваващи законно на територията на държавите членки, и че една по-активна интеграционна политика следва да има за цел да им предостави права и задължения, съпоставими с тези на гражданите на Съюза. […]
[…] (19)При отсъствието на хоризонтално законодателство на Съюза правата на гражданите на трети държави варират в зависимост от държавата членка, в която работят, и в зависимост от тяхното гражданство. За по-нататъшното развитие на съгласувана имиграционна политика и за намаляване на несъответствието между правата на гражданите на Съюза и тези на гражданите на трети държави, законно работещи в държава членка, както и за да се допълнят съществуващите достижения на правото на Съюза в сферата на имиграцията, следва да се определи набор от права, по-специално за да се уточнят областите, в които на такива работници от трети държави, които все още не са дългосрочно пребиваващи, се гарантира равно третиране със собствените ѝ граждани. Подобни разпоредби имат за цел да създадат минимални условия на равнопоставеност в рамките на Съюза и да признаят приноса към икономиката на Съюза чрез работа и плащане на данъци на законно работещите в държави членки граждани на трети държави, както и да служат като предпазна мярка за намаляване на нелоялната конкуренция между гражданите на дадена държава членка и гражданите на трети държави, произтичаща от евентуалното експлоатиране на последните. В настоящата директива „работник от трета държава“ следва да се определи, без да се засяга тълкуването на понятието за трудово правоотношение в други разпоредби от правото на Съюза, като гражданин на трета държава, който е приет на територията на държава членка, пребивава законно и му е разрешено да работи там в рамките на възмездно правоотношение съгласно националното право или практика.
(20)Всички граждани на трети държави, които законно пребивават и работят в държавите членки, следва да разполагат най-малкото с общ набор от права на основата на равно третиране с гражданите на съответната приемаща държава членка, независимо от първоначалната причина или основание за приема. Правото на равно третиране в посочените в настоящата директива области следва да се предоставя не само на гражданите на трети държави, които са приети, за да работят в държава членка, но и на онези, които са приети по други причини и са получили достъп до пазара на труда в тази държава членка в съответствие с други разпоредби от правото на Съюза или от националното право, включително членове на семейството на работник от трета държава, които са приети на територията на държавата членка в съответствие с Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 г. относно правото на събиране на семейството [(ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164)].
[…] (24)Работниците от трети държави следва да се ползват от равно третиране по отношение на социалната сигурност. Клоновете на социалната сигурност са определени в Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. за координация на системите за социална сигурност [(ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82)]. Разпоредбите за равно третиране по отношение на социалната сигурност в настоящата директива следва да се прилагат и към работниците, приети в държава членка направо от трета държава. Независимо от това настоящата директива не следва да предоставя на работниците от трети държави повече права от вече предвидените в действащото право на Съюза в областта на социалната сигурност за граждани на трети държави, които са в трансгранични условия. Освен това настоящата директива не следва да предоставя права в случаи, които попадат извън приложното поле на правото на Съюза, като например по отношение на членове на семейството, пребиваващи в трета държава. Настоящата директива следва да предоставя права само по отношение на членове на семейството, които се присъединяват към работници от трета държава, за да пребивават в държава членка на основание събиране на семейството, или на членове на семейството, които вече законно пребивават във въпросната държава членка.
[…] (26)Правото на Съюза не ограничава правомощията на държавите членки да организират системите си за социална сигурност. При липсата на хармонизация на равнището на Съюза всяка държава членка определя при какви условия се изплащат социални обезщетения, размера на тези обезщетения и срока, за който те се изплащат. Същевременно при упражняването на това правомощие държавите членки следва да спазват правото на Съюза“.
4 Член 1 от Директива 2011/98, озаглавен „Предмет“, гласи:
„1.Настоящата директива определя:
[…] б)общ набор от права за работниците от трети държави, които пребивават законно в държава членка, независимо от целите, за които са приети първоначално на територията на тази държава членка, на основата на равно третиране с гражданите на тази държава членка.
[…]“.
5 Според член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
а)„гражданин на трета държава“ означава лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 20, параграф 1 от ДФЕС;
б)„работник от трета държава“ означава гражданин на трета държава, който е приет на територията на държава членка и който пребивава законно и му е разрешено да работи в рамките на възмездно правоотношение в тази държава членка, в съответствие с националното право или практика;
в)„единно разрешение“ означава разрешение за пребиваване, издадено от органите на държава членка, с което на гражданин на трета държава се разрешава да пребивава законно на нейна територия с цел работа;
[…]“.
6 Член 3 от посочената директива, озаглавен „Приложно поле“, предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива се прилага за:
a)граждани на трети държави, които кандидатстват за разрешение за пребиваване в държава членка с цел работа;
б)граждани на трети държави, които са приети в държава членка за цели, различни от работа, в съответствие с правото на Съюза или националното право и на които е разрешено да работят, и които притежават разрешение за пребиваване в съответствие с Регламент (ЕО) № 1030/2002 [на Съвета от 13 юни 2002 година относно единния формат на разрешенията за пребиваване за гражданите на трети страни (ОВ L 157, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 242)]; както и
в)граждани на трети държави, които са приети в държава членка с цел работа в съответствие с правото на Съюза или националното право“.
7 Член 12 от същата директива, озаглавен „Право на равно третиране“, гласи:
„1.Работници от трети държави по смисъла на член 3, параграф 1, букви б) и в) се ползват от право на равно третиране с гражданите на държавата членка, в която пребивават, по отношение на:
[…] д)клоновете на социалната сигурност, определени в Регламент [№ 883/2004];
[…] 2.Държавите членки могат да ограничат равното третиране:
[…] б)като ограничат правата на работници от трети държави съгласно параграф 1, буква д), но не ограничават такива права за онези работници от трети държави, които са трудово заети или са били трудово заети за минимален срок от шест месеца и са регистрирани като безработни.
Освен това държавите членки могат да решат, че параграф 1, буква д) във връзка със семейните обезщетения не се прилага за граждани на трети държави, получили разрешение за работа в държава членка за срок до шест месеца, за граждани на трети държави, приети с цел обучение, и за граждани на трети държави, на които се разрешава да работят въз основа на виза;
[…] 3.Установеното в параграф 1 право на равно третиране не засяга правото на държавата членка да отнеме или да откаже да поднови разрешение за пребиваване, издадено в съответствие с настоящата директива, разрешение за пребиваване, издадено за цели, различни от работа, или друг вид разрешение за работа в държава членка.
[…]“.
Регламент № 883/2004
8 Съображение 1 от Регламент № 883/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 988/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. (ОВ L 284, 2009 г., стр. 43) (наричан по-нататък Регламент № 883/2004“), гласи:
„Правилата за координация на националните системи за социална сигурност се вписват в рамките на свободното движение на лица и следва да допринасят за подобряване на жизнения им стандарт и условията за заетост“.
9 Член 3 от този регламент гласи:
„1.Настоящият регламент се прилага към всички законодателства относно следните клонове на социална сигурност:
a)обезщетения за болест;
б)обезщетения за гледане на малко дете от майката и съответно от бащата;
в)обезщетения за инвалидност;
г)обезщетения за старост;
д)обезщетения за преживели лица;
е)обезщетения за трудови злополуки и професионални болести;
ж)помощи при смърт;
з)обезщетения за безработица;
и)предпенсионни обезщетения;
й)семейни обезщетения.
[…] 3.Настоящият регламент се прилага също и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, уредени в член 70.
[…] 5.Настоящият регламент не се прилага за:
a)социалното или медицинско подпомагане, или
[…]“.
10 Според член 7 от посочения регламент:
„Освен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, паричните обезщетения, платими съгласно законодателството на една или повече държави членки или съгласно настоящия регламент не подлежат на каквото и да е намаляване, изменение, спиране, прекратяване или конфискация поради факта, че бенефициентът или членовете на неговото семейство пребивават в държава членка, различна от тази, в която се намира институцията, предоставяща обезщетенията“.
11 Глава 9 от дял III от същия регламент, озаглавена „Специални парични обезщетения без плащане на вноски“, включва член 70, който предвижда:
„1.Настоящият член се прилага за специални парични обезщетения без плащане на вноски, предоставяни съгласно законодателство, което поради персоналния си обхват, целите и/или условията за придобиване на права, се характеризира едновременно като социално осигурително законодателство по член 3, параграф 1 и като социално подпомагане.
2.За целите на тази глава „специални парични обезщетения без плащане на вноски“ са тези, които:
a)имат за цел предоставяне на:
i)допълнително, заместващо или спомагателно покритие срещу рискове, обхванати от клоновете на социалната сигурност по член 3, параграф 1 и което гарантира на заинтересованото лице минимална издръжка на живота, в съответствие с икономическото и социалното положение в съответната държава членка; или
ii)само специална защита за лица с увреждания, тясно свързана със социалната среда на посочените лица в съответната държава членка,
и б)когато финансирането произтича изключително от задължително данъчно облагане, което има за цел да покрие основни обществени разходи и условията за предоставяне и за изчисляване на обезщетенията не зависят от вноски по отношение на бенефициента. Въпреки това, обезщетения, предоставени да допълнят обезщетение с плащане на вноска не се считат за обезщетения без плащане на вноски само поради тази причина,
и в)са изброени в приложение X.
3.Член 7 и другите глави от този дял не се прилагат за обезщетенията по параграф 2 на този член.
4.Обезщетенията, посочени в параграф 2, се предоставят изключително в държавата членка, в която пребивава заинтересованото лице, в съответствие с нейното законодателство. Такива обезщетения се предоставят от и за сметка на институцията по място на пребиваване“.
12 Що се отнася до Италия, в буква ж) от приложение X към Регламент № 883/2004 като специално парично обезщетение без плащане на вноски е посочена социалната помощ, предвидена в Legge n. 335. — Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (Закон № 335 за реформа на системата за задължително и допълнително пенсионно осигуряване) от 8 август 1995 г. (GURI № 190, от 16 август 1995 г., редовна притурка № 101, наричан по-нататък „Закон № 335/1995“).
Директива 2004/38/ЕО
13 В член 24 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), е предвидено следното:
„1.При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2.Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Италианското право
Закон № 335/1995
14 Член 3 от Закон № 335/1995 гласи в алинея 6, че вместо социалната пенсия и нейните надбавки, италианските граждани, които пребивават в Италия, навършили са 65 години (а от 1 януари 2019 г. — 67 години) и които отговарят на условията за доходи, предвидени в алинея 6, получават социална помощ. Ако съответното лице разполага със собствени доходи, помощта по принцип се намалява до нетния годишен размер, предвиден в закона. Последващи увеличения на доходите над максималната граница водят до спиране на въпросната социална помощ.
Закон № 388/2000
15 Член 80 от Legge № 388 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (Закон № 388, съдържащ разпоредби за изготвяне на годишния и многогодишния бюджет на държавата (Закон за бюджета за 2001 г.) от 23 декември 2000 г. (GURI № 302, от 29 декември 2000 г., редовна притурка № 219, наричан по-нататък „Закон № 388/2000“) гласи в алинея 19, че социалните помощи и икономическите предимства, представляващи субективни права, се предоставят — при условията, предвидени в закона — на италианските граждани, пребиваващи в Италия, към които спадат гражданите на трети държави, притежаващи разрешение за пребиваване като дългосрочно пребиваващи.
Декрет-закон № 112 от 25 юни 2008 г.
16 По силата на член 20, алинея 10 от decreto-legge n. 112 — Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (Декрет-закон № 112 за приемане на неотложни разпоредби за икономическото развитие, опростяването, конкурентоспособността, стабилизирането на публичните финанси и за данъчното преразпределение) от 25 юни 2008 г. (GURI № 147, от 25 юни 2008 г., редовна притурка № 152), преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 133/2008, ако заявителят е гражданин на трета държава, за да се ползва от социалната помощ, посочена в точка 14 от настоящото решение, трябва да притежава разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващ и да е пребивавал законно на националната територия непрекъснато от най-малко десет години.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
17 V. M. е албанска гражданка, влязла на италианска територия през 2006 г. по силата на правото на събиране на семейството. Тъй като на това основание тя притежава разрешение за пребиваване, издадено по семейни причини за срок от две години, което ѝ позволява също да работи в Италия, INPS отказва да ѝ отпусне социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, с мотива че не разполага с разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваваща, както е предвидено в член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000.
18 След като жалбата ѝ срещу решението за отказ на INPS е отхвърлена на първа инстанция, V. M. сезира Corte d’appello di Firenze (Апелативен съд Флоренция, Италия), който уважава въззивната ѝ жалба.
19 INPS сезира Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия). Тъй като изпитва съмнения относно конституционосъобразността на член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000, с определение от 8 март 2023 г. този съд сезира Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия), който е запитващата юрисдикция, с въпроси за конституционосъобразност.
20 Запитващата юрисдикция отбелязва, че социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, има характеристиките на специално парично обезщетение без плащане на вноски, тъй като по-специално:
–става въпрос за парично обезщетение, отпускано при поискване на лица на възраст над 65 години (а от 1 януари 2019 г. — над 67 години), които се намират в несигурно икономическо положение, тъй като нямат доходи или получават доходи под прага, определян всяка година от закона за максималния размер на това обезщетение,
–това обезщетение има „чисто социален характер“, доколкото цели преди всичко да отговори на нуждата, произтичаща от крайната бедност, в която се намират лицата, лишени от подходящи икономически ресурси, чиято трудоспособност намалява поради възрастта им, и доколкото се предоставя независимо от статута на настоящ или предишен работник или служител на лицето, което се ползва от него, и
–финансирането на въпросното обезщетение се осигурява чрез задължителни данъчни вноски, предназначени да покрият основни обществени разходи.
21 Освен това тази юрисдикция уточнява, че обезщетението се предоставя не само на италианските граждани, пребиваващи на италианска територия, но и — по силата на член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000 — на гражданите на трети държави, които притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи.
22 Въпросната юрисдикция посочва, че в нейно решение № 50 от 15 март 2019 г. е постановила, че е в правомощията на законодателя да предостави парично обезщетение на гражданин на трета държава, който се намира в крайна бедност, само ако неговата интеграция в обществото го прави достоен да получи същата помощ като тази, която се предоставя на италиански гражданин. При тези условия посочената юрисдикция прави извода, че предвиденото в член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000 изискване, по силата на което получаването на разглежданата в главното производство социална помощ, що се отнася до гражданите на трети държави, е обусловено от притежаването на разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващ, не е нито дискриминационно, нито явно необосновано.
23 При това положение запитващата юрисдикция иска да се установи дали изискването, предвидено в член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000, противоречи на правилото на равно третиране в областта на социалното осигуряване, предвидено в член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.
24 За да разгледа дали това изискване съответства на конституцията, тази юрисдикция посочва, че трябва да определи дали социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, е сред социалноосигурителните обезщетения, за които гражданите на трети държави, които притежават разрешение за пребиваване, издадено с цел работа, или поне позволяващо им да работят, се ползват от правото на равно третиране по силата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.
25 В това отношение посочената юрисдикция отбелязва, че за да определи приложното поле на последната разпоредба, законодателят на Съюза препраща към клоновете на социалната сигурност, посочени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004.
26 Запитващата юрисдикция приема, че разглежданата в главното производство социална помощ представлява специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70 от този регламент, което stricto sensu не попада в обхвата на понятието „клонове на социалната сигурност“, посочено в член 3, параграф 1 от въпросния регламент.
27 Първо, член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 обаче определял обезщетенията, за чието отпускане трябва да бъде изпълнено правилото на равно третиране, в зависимост от връзката им с един от тези клонове, както са определени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004.
28 Второ, член 12, параграф 1, буква д) във връзка с член 3, параграф 1 от Директива 2011/98 се прилагал само за граждани на трети държави, които работят или са работили в Италия.
29 Трето, макар член 3, параграф 3 от Регламент № 883/2004 да прави последния приложим по отношение на специалните парични обезщетения без плащане на вноски, от това не можело да се заключи, че такова разширяване важи и за приложното поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98. Всъщност специалните парични обезщетения без плащане на вноски покривали рисковете, посочени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004, само допълнително, заместващо или спомагателно, а не пряко.
30 Четвърто, като се позовава на решения от 11 ноември 2014 г., Dano, C‑333/13 (EU:C:2014:2358), и от 15 септември 2015 г., Alimanovic, C‑67/14 (EU:C:2015:597), запитващата юрисдикция припомня, че според Съда правилото на равно третиране допуска органите на приемащата държава членка да откажат да предоставят специалните парични обезщетения без плащане на вноски на гражданите на други държави членки, които не са работници. Държавите членки обаче не могат да бъдат задължени да прилагат по отношение на гражданите на трети държави правила, които са по-малко строги от тези, които са задължителни за гражданите на Съюза.
31 При тези условия Corte costituzionale (Конституционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 12, параграф 1, буква д) от Директива [2011/98], който конкретизира правото на достъп до социалноосигурителни обезщетения, предвидено в член 34, параграфи 1 и 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз, да се тълкува в смисъл, че в обхвата му попада обезщетение като социалната помощ по член 3, алинея 6 от [Закон № 335], и следователно допуска ли правото на Съюза национална правна уредба, която не предоставя на чужденците, притежаващи единното разрешение, предвидено в същата директива, посоченото по-горе обезщетение, вече предоставено на чужденци, при условие че вече притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи?“.
По преюдициалния въпрос
32 С въпроса си по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 във връзка с член 34, параграфи 1 и 2 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага по отношение на специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70 от Регламент № 883/2004, и следователно дали той допуска национална уредба, която обвързва предоставянето — на гражданите на трети държави, посочени в член 3, параграф 1, букви б) и в) от тази директива, на такова обезщетение под формата на социална помощ, предназначена за лица на възраст над 65 години (а от 1 януари 2019 г. — над 67 години), които се намират в несигурно икономическо положение и имат ограничена работоспособност поради възрастта си — с условие да притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи.
33 По силата на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 работници от трети държави по смисъла на член 3, параграф 1, букви б) и в) от тази директива се ползват от право на равно третиране с гражданите на държавата членка, в която пребивават, по отношение на клоновете на социалната сигурност, определени в Регламент № 883/2004. Тези разпоредби трябва да се тълкуват в светлината на член 34, параграфи 1 и 2 от Хартата, който се отнася до социалноосигурителните обезщетения.
34 Доколкото по силата на член 80, алинея 19 от Закон № 388/2000 предоставянето на социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, е обвързано само с условие за пребиваване, що се отнася до италианските граждани, докато член 80, алинея 19 поставя предоставянето на тази помощ на гражданите на трети държави в зависимост от условието те да притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи, следва да се определи дали правилото на равно третиране, предвидено в член 12, параграф 1, буква д) от посочената директива, се прилага по отношение на лице като ответничката в главното производство, както и по отношение на обезщетение под формата на въпросната помощ, така че предоставянето ѝ не би могло да бъде обвързано с такова условие за дългосрочно пребиваване.
По персоналното приложно поле на Директива 2011/98
35 Според съдебната практика член 12, параграф 1 от Директива 2011/98 се прилага както за граждани на трети държави, приети в държава членка с цел работа в съответствие с правото на Съюза или националното право, така и за граждани на трети държави, които са приети в държава членка за цели, различни от работата съгласно правото на Съюза или националното право, на които е разрешено да работят и които притежават разрешение за пребиваване в съответствие с Регламент № 1030/2002 (решение от 2 септември 2021 г., INPS (Помощ за раждане и помощ за майчинство за притежателите на единно разрешение), C‑350/20, EU:C:2021:659, т. 48).
36 Така текстът на тази разпоредба изобщо не изисква, за да се ползва от предвиденото в нея равно третиране, съответният гражданин на трета държава действително да е работил в приемащата държава членка.
37 Тази констатация се потвърждава, от една страна, от съображение 2 от Директива 2011/98, според което тя има за цел да „гарантира справедливо третиране на гражданите на трети държави, пребиваващи законно на територията на държавите членки“, без обаче да уточнява, че те следва действително да работят или да са работили в тях.
38 От друга страна, в съображение 20 от тази директива се уточнява, че трябва да се гарантира равно третиране на тези граждани на трети държави с гражданите на съответната приемаща държава членка независимо от първоначалната причина или основание за приема на територията на тази държава членка. Сред лицата, ползващи се от това равно третиране, в съображението се посочват членовете на семейството на работник от трета държава, които са приети на територията на държава членка в съответствие с правото на събиране на семейството и имат право да работят в нея.
39 В конкретния случай от акта за преюдициално запитване става ясно, че V. M. пребивава в Италия по силата на правото на събиране на семейството и притежава разрешение за пребиваване, издадено по семейни причини, с продължителност две години, което ѝ дава право да работи в тази държава членка.
40 Следователно лице, което се намира в положение като това на ответничката в главното производство, попада в персоналното приложно поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.
По материалното приложно поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98
41 За да се отговори на поставения въпрос, който се състои в това да се определи дали социално обезщетение като разглежданата в главното производство социална помощ попада в материалното приложно поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, тази разпоредба следва да се разтълкува, като се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2024 г., Lindenapotheke, C‑21/23, EU:C:2024:846, т. 52 и цитираната съдебна практика).
42 От текста на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 следва, че приложното поле на тази разпоредба се определя чрез препращане към „клоновете на социалната сигурност, определени в Регламент [№ 883/2004]“.
43 В това отношение от съдебната практика следва, че в съответствие със съображение 24 от тази директива, за да може да се ползва равното третиране, предвидено в посочената разпоредба, е необходимо разглежданото обезщетение да спада към клоновете на социалната сигурност, изброени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004 (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., INPS (Помощ за раждане и помощ за майчинство за притежателите на единно разрешение), C‑350/20, EU:C:2021:659, т. 51).
44 Член 3 от този регламент, озаглавен „Материален обхват“, уточнява в параграф 1, че посоченият регламент се прилага към всички законодателства относно следните клонове на социална сигурност: обезщетения за болест, обезщетения за гледане на малко дете от майката и съответно от бащата, обезщетения за инвалидност, обезщетения за старост, обезщетения за преживели лица, обезщетения за трудови злополуки и професионални болести, помощи при смърт, обезщетения за безработица, предпенсионни обезщетения и семейни обезщетения.
45 По силата на член 3, параграф 3 от Регламент № 883/2004 той се прилага „също“ и към специалните парични обезщетения, независещи от вноски, посочени в член 70 от този регламент.
46 При тези условия следва да се определи дали разглежданата в главното производство социална помощ е обезщетение, попадащо в обхвата на един от клоновете на социалната сигурност, изброени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004, или става въпрос за специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70 от този регламент.
47 На първо място, Съдът е постановил, че дадено обезщетение може да се счита за „социалноосигурително обезщетение“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004, доколкото, от една страна, е отпуснато на получателите без каквато и да е индивидуална и дискреционна преценка на нуждите на лицето въз основа на законово определено положение, и от друга страна, е свързано с някой от рисковете, изрично изброени в тази разпоредба (решение от 28 октомври 2021 г., ASGI и др., C‑462/20, EU:C:2021:894, т. 25 и цитираната съдебна практика).
48 Що се отнася по-специално до обезщетенията за старост, посочени в член 3, параграф 1, буква г) от Регламент № 883/2004, те се характеризират главно с това, че имат за цел да осигурят средства за живот на лицата, които напускат работа при навършване на определена възраст и вече нямат задължение да бъдат на разположение на администрацията по заетостта (решение от 16 септември 2015 г., Комисия/Словакия, C‑361/13, EU:C:2015:601, т. 55 и цитираната съдебна практика).
49 Освен това Съдът е постановил, че може да се квалифицира като „обезщетение за старост“ по смисъла на член 3, параграф 1, буква г) от Регламент № 883/2004, изплащано като допълнителна помощ, помощта, изплащана изключително на получаващи пенсия за осигурителен стаж и възраст и/или за преживял съпруг, чиито източници на финансиране са същите като предвидените за финансирането на пенсиите за осигурителен стаж и възраст и за преживял съпруг, съпътства пенсията за осигурителен стаж и възраст и позволява на получаващите я да посрещнат потребностите си, гарантирайки им финансова добавка, която им позволява евентуално да заминат на почивка (решение от 16 септември 2015 г., Комисия/Словакия, C‑361/13, EU:C:2015:601, т. 56 и цитираната съдебна практика).
50 В случая от акта за преюдициално запитване става ясно, че социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, не се изплаща изключително на получаващите пенсия за възраст, а има за цел да отговори на нуждата, произтичаща от крайната бедност, в която се намират лицата, лишени от подходящи икономически ресурси, чиято трудоспособност намалява поради възрастта им. Следователно такава социална помощ не представлява социалноосигурително обезщетение по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 47 от настоящото решение. В това отношение следва да се уточни, че такова обезщетение не попада и в приложното поле на член 34, параграфи 1 и 2 от Хартата, които се отнасят до социалноосигурителните обезщетения.
51 Освен това от структурата на Регламент № 883/2004 следва, че понятията „социалноосигурително обезщетение“ и „специално парично обезщетение без плащане на вноски“ се изключват взаимно и че обезщетение, което отговаря на условията за социалноосигурително обезщетение, не може да се разглежда като специално парично обезщетение без плащане на вноски и обратното (вж. по аналогия решение от 21 февруари 2006 г., Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, т. 36).
52 На второ място, по силата на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004 „специално парично обезщетение без плащане на вноски“, се квалифицира като обезщетение, което най-напред има за цел предоставяне на допълнително, заместващо или спомагателно покритие срещу рискове, обхванати от клоновете на социалната сигурност по член 3, параграф 1 от този регламент и което гарантира на заинтересованото лице минимална издръжка на живота, в съответствие с икономическото и социалното положение в съответната държава членка. За да бъде квалифицирано като „специално парично обезщетение без плащане на вноски“, разглежданото обезщетение трябва след това да бъде финансирано изключително от задължително данъчно облагане, което има за цел да покрие основни обществени разходи, като условията за предоставяне и за изчисляване на обезщетенията не зависят от вноски по отношение на получателя. Освен това ако дадено обезщетение е предоставено да допълни обезщетение с плащане на вноска, то не се счита за обезщетение без плащане на вноски само поради тази причина. Накрая, съответното обезщетение трябва да бъде включено в приложение X към посочения регламент.
53 В конкретния случай запитващата юрисдикция приема, че разглежданата в главното производство социална помощ попада в обхвата на понятието „специално парично обезщетение без плащане на вноски“ по смисъла на член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004. Всъщност тази помощ има за цел да гарантира средства за съществуване на лица, които не могат да осигурят издръжката си, и е предмет на независещо от вноски финансиране от данъци. Тъй като освен това въпросната помощ е посочена в приложение X към този регламент, тя следователно отговаря на условията, предвидени в член 70, параграф 2.
54 От друга страна, е важно да се добави, че такава помощ попада също в обхвата на понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 70, параграф 1 от посочения регламент, като това понятие обозначава съвкупността от схеми за помощи, които са установени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си, и поради това има опасност по време на пребиваването си да се превърнат в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, като това би могло да се отрази на общото равнище на предоставяните от тази държава помощи (вж. по аналогия решение от 15 септември 2015 г., Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, т. 44 и цитираната съдебна практика).
55 При тези условия запитващата юрисдикция правилно е квалифицирала социалната помощ, предвидена в член 3, алинея 6 от Закон № 335/1995, като „специално парично обезщетение без плащане на вноски“ по смисъла на член 70 от Регламент № 883/2004.
56 Тъй като член 3, параграф 3 от Регламент № 883/2004 предвижда, че последният се прилага „също“ и за този вид обезщетения, следва да се провери дали те все пак попадат в приложното поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, който се отнася изключително до „клоновете на социалната сигурност“.
57 Първо, съгласно член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, за да определи приложното си поле, тази разпоредба препраща точно към „клоновете на социалната сигурност, определени“ в Регламент № 883/2004.
58 Макар обаче по силата на текста на член 3, параграф 3 от този регламент той да се прилага „също“ и към специалните парични обезщетения без плащане на вноски, важно е да се констатира, че тази разпоредба определя изключително приложното поле на посочения регламент, без да засяга определението на това на Директива 2011/98, както става ясно от самия текст на член 12, параграф 1, буква д) от нея.
59 Второ, що се отнася до систематичното тълкуване на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, важно е да се подчертае, че социалноосигурителните обезщетения и специалните парични обезщетения без плащане на вноски са подчинени на различни режими по силата на разпоредбите на Регламент № 883/2004.
60 Най-напред, що се отнася до условието за пребиваване, за да бъдат отпуснати тези обезщетения, докато член 7 от този регламент предвижда прехвърляемостта на социалноосигурителните обезщетения, като те трябва да се предоставят при определени условия от държава членка, включително когато получателите им не пребивават на нейна територия, член 70, параграф 4 от посочения регламент уточнява, че специалните парични обезщетения без плащане на вноски се предоставят изключително в държавата членка, в която пребивава заинтересованото лице, в съответствие с нейното законодателство.
61 По-нататък, такава разлика в режима се основава на различните характеристики на двата вида обезщетения.
62 Така, от една страна, докато финансирането на социалноосигурителните обезщетения зависи от вноските, плащани от работниците и работодателите, специалните парични обезщетения без плащане на вноски се финансират изключително от задължително данъчно облагане, което има за цел да покрие основни обществени разходи.
63 От друга страна, както следва от цитираната в точка 47 от настоящото решение съдебна практика, Съдът многократно е постановявал, че дадено обезщетение може да се счита за социалноосигурително, доколкото е отпуснато на получателите без каквато и да е индивидуална и дискреционна преценка на нуждите на лицето въз основа на законово определено положение, и е свързано с някой от рисковете, изрично изброени в член 3, параграф 1 от Регламент № 883/2004.
64 Напротив, специалните парични обезщетения без плащане на вноски се предоставят независимо от какъвто и да е период на полагане на труд от получателите им в съответствие със законодателството на държавата членка, в която пребивават, както е предвидено в член 70, параграф 4 от този регламент.
65 Както генералният адвокат отбелязва по същество в точки 55 и 56 от заключението си, като ограничава персоналното приложно поле на правото на равно третиране, посочено в член 12, параграф 1 от Директива 2011/98, законодателят на Съюза изрично е избрал да не разширява обхвата на това право до обезщетенията, които не могат да се квалифицират като „социалноосигурителни обезщетения“ по смисъла на член 3 от Регламент № 883/2004. Различните характеристики, изложени в точки 62—64 от настоящото решение, на двата вида обезщетения обосновават това, че ако социалноосигурителните обезщетения попадат в приложното поле на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98, това не е така в случая на специалните парични обезщетения без плащане на вноски.
66 Ето защо държавите членки не са длъжни, по отношение на тези специални обезщетения, да спазват правилото на равно третиране, предвидено в последната разпоредба, и следователно могат да решат да поставят предоставянето на такива обезщетения на граждани на трети държави в зависимост от изпълнението на критерий, различен от този, който се прилага за техните граждани, като например критерият за интеграция, чието спазване се удостоверява с притежаването на разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващ.
67 Накрая, подобно тълкуване гарантира съгласуваността между различните статути, признати на гражданите на трети държави, произтичащи от правото на Съюза в зависимост от степента им на интеграция в приемащата държава членка.
68 Всъщност статутът на дългосрочно пребиваващ, предвиден в Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225), съответства на най-високото достигнато равнище на интеграция за гражданите на трети държави и е основание да им се гарантира равно третиране с гражданите на приемащата държава членка, включително що се отнася до социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила (решение от 29 юли 2024 г., CU и ND (Социално подпомагане — Непряка дискриминация), С‑112/22 и С‑223/22, EU:C:2024:636, т. 46).
69 За да се вземат надлежно предвид критерият за продължителността на пребиваване и произтичащите от него последици по отношение на равнището на интеграция на гражданите на трети държави, член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 не може да бъде пречка държавите членки да обвържат предоставянето на специално парично обезщетение без внасяне на вноски, което, както бе подчертано в точка 54 от настоящото решение, има характер и на социално подпомагане, с условие за продължителност на пребиваването.
70 Трето, възприетото в точка 66 от настоящото решение тълкуване се потвърждава от преследваните с Директива 2011/98 цели.
71 От една страна, следва да се припомни, както следва от съображение 19 от тази директива, че тя има за цел да създаде минимални условия на равнопоставеност в рамките на Съюза, като уточни областите, в които трябва да се гарантира равно третиране между гражданите на държава членка и гражданите на трети държави.
72 Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 68 от заключението си, законодателят на Съюза е уточнил изрично и изчерпателно областите, в които следва да се прилага правилото на равно третиране, предвидено в член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.
73 От друга страна, според съображение 2 от тази директива „Европейският съюз следва да гарантира справедливо третиране на гражданите на трети държави, пребиваващи законно на територията на държавите членки, и […] една по-активна интеграционна политика следва да има за цел да им предостави права и задължения, съпоставими с тези на гражданите на Съюза“.
74 С оглед на целта за сближаване на правата и задълженията на гражданите на трети държави с тези на гражданите на Съюза е важно да се отбележи, че що се отнася до последните, член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 позволява на държавите членки да обвържат получаването на социални помощи с условието тези граждани да разполагат с право на постоянно пребиваване на тяхна територия, придобито след непрекъснат период на пребиваване от пет години на тази територия.
75 Всъщност, що се отнася до достъпа до този вид подпомагане, гражданите на Съюза могат да изискват да бъдат третирани еднакво с гражданите на приемащата държава членка само ако пребиваването им на територията на тази държава членка отговаря на условията по Директива 2004/38 (решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 75 и цитираната съдебна практика).
76 При тези условия прилагане на правилото на равно третиране, предвидено в член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/ 98, което би довело до отпадане на изискването за продължителност на престоя на гражданите на трети държави, предвидено в правната уредба на държава членка за целите на предоставянето на специално парично обезщетение без плащане на вноски, което има и характер на социално подпомагане, би довело до признаване на по-благоприятно третиране на тези граждани в сравнение с това, което се предоставя на гражданите на Съюза.
77 Подобна последица обаче би надхвърлила целта, посочена в съображение 2 от Директива 2011/98, а именно да се признаят на гражданите на трети държави права и задължения, сравними с тези на гражданите на Съюза.
78 С оглед на изложените по-горе съображения на поставения въпрос трябва да се отговори, че член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98 трябва да се тълкува в смисъл, че не се прилага по отношение на специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70 от Регламент № 883/2004, и следователно допуска национална уредба, която обвързва предоставянето — на гражданите на трети държави, посочени в член 3, параграф 1, букви б) и в) от тази директива, на такова обезщетение под формата на социална помощ, предназначена за лица на възраст над 65 години (а от 1 януари 2019 г. — над 67 години), които се намират в несигурно икономическо положение и имат ограничена работоспособност поради възрастта си — с условие да притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи.
По съдебните разноски
79 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети държави за единно разрешение за пребиваване и работа на територията на държава членка и относно общ набор от права за работници от трети държави, законно пребиваващи в държава членка
трябва да се тълкува в смисъл, че
не се прилага по отношение на специално парично обезщетение без плащане на вноски по смисъла на член 70 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност, изменен с Регламент (ЕО) № 988/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г., и следователно допуска национална уредба, която обвързва предоставянето — на гражданите на трети държави, посочени в член 3, параграф 1, букви б) и в) от тази директива, на такова обезщетение под формата на социална помощ, предназначена за лица на възраст над 65 години (а от 1 януари 2019 г. — над 67 години), които се намират в несигурно икономическо положение и имат ограничена работоспособност поради възрастта си — с условие да притежават разрешение за пребиваване в Съюза като дългосрочно пребиваващи.
Подписи
*Език на производството: италиански.
iИмето на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.