РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
7 юли 2022 година ( *1 )
„Преюдициално запитване — Земеделие — Генетично модифицирани храни и фуражи — Регламент (ЕО) № 1829/2003 — Съзнателно освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда — Директива 2001/18/ЕО — Член 26а — Възможност за държавите членки да вземат подходящи мерки, за да избегнат случайното наличие на генетично модифицирани организми в други продукти — Условия за прилагане — Принцип на пропорционалност — Насоки за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционните и биологичните земеделски култури — Мярка, с която субдържавно образувание забранява отглеждането на територията му на генетично модифицирана царевица“
По дело C‑24/21
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunale ordinario di Pordenone (Районен съд Порденоне, Италия) с акт от 4 януари 2021 г., постъпил в Съда на 14 януари 2021 г., в рамките на производство по дело
PH срещу
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche — Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: A. Prechal (докладчик), председател на състава, J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl и M. L. Arastey Sahún, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за PH, от G. Martorana, avvocato,
– за Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, от B. Croppo, D. Iuri и E. Massari, avvocati,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Gentili, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от F. Castilla Contreras, I. Galindo Martín и F. Moro,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 106, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 75), изменена с Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 г. (ОВ L 268, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 41, стр. 3) (наричана по-нататък „Директива 2001/18“), разглеждана във връзка с Регламент № 1829/2003 и с Препоръка на Комисията от 13 юли 2010 година относно насоките за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционните и биологичните земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях (ОВ C 200, 2010 г., стр. 1, наричана по-нататък „Препоръката от 13 юли 2010 г.“), както и с членове 34 ДФЕС, 35 ДФЕС и 36 ДФЕС.
2 Запитването е отправено във връзка със спор между PH и Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Автономна област Фриули‑Венеция Джулия, Италия) (наричана по-нататък „областта Фриули‑Венеция Джулия“) и Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche — Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Централна дирекция за селскостопански хранителни, горски и рибни ресурси — Служба гори и горска администрация на автономна област Фриули‑Венеция Джулия) относно акт за налагане на глоба на PH за нарушаване на забраната за отглеждане на генетично модифицирана царевица.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2001/18
3 Член 1 от Директива 2001/18 е озаглавен „Цел“ и гласи:
„В съответствие с принципа за предпазливост целта на настоящата директива е да сближи законите, подзаконовите актове и административните разпоредби на държавите членки и да защити човешкото здраве и околната среда, когато:
– се осъществява съзнателно освобождаване на [генетично модифицирани организми (ГМО)] в околната среда за всяка друга цел освен пускане на пазара в рамките на [Европейския съюз],
– се пускат на пазара [ГМО] като продукт или като съставка на продукт в рамките на [Съюза]“.
4 Член 4 от тази директива е озаглавен „Общи задължения“ и предвижда:
„1.В съответствие с принципа за предпазливост държавите членки гарантират, че са взети всички подходящи мерки за предотвратяване на неблагоприятните последици върху човешкото здраве и околната среда, които могат да възникнат от съзнателното освобождаване на ГМО в околната среда или пускането им на пазара. ГМО могат да бъдат съзнателно освобождавани в околната среда и пускани на пазара единствено съгласно част Б или част В съответно [съгласно които за такова освобождаване и пускане на пазара се изисква предварително разрешение].
[…]“.
5 Член 22 от посочената директива е озаглавен „Свободно разпространение“ и гласи:
„Без да се накърняват разпоредбите на член 23, държавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането на пазара на ГМО като продукти или като съставка на продукти, които отговарят на изискванията на настоящата директива“.
6 Член 23 от същата директива е озаглавен „Предпазна клауза“ и в параграф 1, първа и втора алинея предвижда:
„Когато една държава членка в резултат на нова или допълнителна информация, станала известна след датата на съгласието и засягаща оценката на риска за околната среда или повторната оценка на съществуващата информация, въз основа на нови или допълнителни научни знания, има изчерпателни основания да счита, че даден ГМО като продукт или като съставка на продукт, който е бил надлежно нотифициран и е получил писмено съгласие по силата на настоящата директива, представлява риск за човешкото здраве или околната среда, въпросната държава членка може временно да ограничи или забрани на своята територия употребата и/или продажбата на този ГМО като продукт или като съставка на продукт.
Държавата членка гарантира, че в случай на сериозен риск се прилагат спешни мерки, като временно прекратяване или преустановяване на пускането на пазара, включително и информиране на обществеността“.
7 Член 26а от Директива 2001/18 е озаглавен „Мерки за избягването на случайното наличие на ГМО“ и гласи:
„1.Държавите членки могат да вземат подходящите мерки, за да избегнат случайното наличие на ГМО в други продукти.
2.Комисията събира и координира информация на базата на проучвания [на нивото на Съюза] и на национално ниво, наблюдава развитието по отношение на съвместното съществуване в държавите членки и на базата на информация и наблюдения разработва указания за съвместното съществуване на генетично модифицирани, конвенционални и биологични култури“.
Регламент № 1829/2003
8 Съображение 9 от Регламент № 1829/2003 гласи:
„Новите процедури за издаване на разрешение за генетично модифицирани храни и фуражи трябва да включват новите принципи, представени в Директива 2001/18/ЕО. Те трябва също така да използват новата рамка за управление на риска, установена с Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 г. за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване Европейски орган по безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните [(ОВ, L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68)]. Поради това генетично модифицираните храни и фуражи трябва да бъдат разрешени за пускане на пазара на [Съюза] само след научна оценка от най-висок възможен стандарт, извършена под отговорността на Европейския орган по безопасност на храните (Органа), за всеки риск, който представлява опасност за здравето на хората и животните, и в някои случаи за околната среда. Тази научна оценка трябва да бъде последвана от решение на [Съюза] за управление на риска, на основание на процедура за гарантиране на близко сътрудничество между Комисията и държавите членки“.
9 Член 1 от Регламент № 1829/2003 е озаглавен „Цел“ и гласи:
„Целта на настоящия регламент, в съответствие с общите принципи, постановени в Регламент (ЕО) № 178/2002, е да:
a) предостави база за гарантиране на високо ниво на защита на човешкия живот и здраве, здравето и благосъстоянието на животните, интересите на околната среда и потребителите по отношение на генетично модифицирани храни и фуражи, докато гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар;
б) да постанови процедури на Общността за даване на разрешение и надзор на генетично модифицирани храни и фуражи;
в) да постанови наредби за етикетиране на генетично модифицирани храни и фуражи“.
10 Член 3 от Регламент № 1829/2003 е озаглавен „Обхват“ и в параграф 1 предвижда:
„Настоящият раздел се прилага за:
а) ГМО за храна;
б) храна, съдържаща или състояща се от ГМО;
в) храна, произведена от или съдържаща съставки, произведени от ГМО“.
11 Член 4 от този регламент е озаглавен „Изисквания“ и гласи:
„1.Храната, посочена в член 3, параграф 1, не трябва да:
a) има отрицателни ефекти върху човешкото здраве, здравето на животните или околната среда;
[…] 2.Никой не може да пуска на пазара ГМО за храна или храна, посочена в член 3, параграф 1 освен ако не е обхваната от разрешение, дадено в съответствие с настоящия раздел и съответните условия за разрешението са удовлетворени.
[…] 5.Разрешението, посочено в параграф 2, няма да бъде дадено, отказано, подновено, променено, суспендирано или оттеглено освен на базата на и съгласно процедурите, постановени от настоящия регламент.
[…]“.
12 Член 16 от споменатия регламент гласи:
„[…]
2.Никой не може да пуска на пазара, да употребява или преработва [ГМО за фураж, фуражи, съдържащи или състоящи се от ГМО, или фуражи, произведени от ГМО], освен ако не [му е издадено разрешение за тях] в съответствие с настоящия раздел и ако са спазени съответните условия от разрешението.
[…] 5.Разрешението, посочено в параграф 2, няма да бъде дадено, отказано, подновено, променено, временно или окончателно отнето освен на основание и според процедурите, постановени в настоящия регламент.
[…]“.
13 Член 19, параграф 5 от същия регламент предвижда:
„Разрешението, издадено в съответствие с процедурата, посочена в настоящия регламент има действие в [целия Съюз] за 10 години и се подновява в съответствие с член 23. […]“.
14 Член 20, параграф 1 от Регламент № 1829/2003 гласи:
„Чрез дерогация от член 16, параграф 2 продуктите, попадащи в обхвата на настоящия раздел, които са били законно пуснати на пазара на Общността преди датата на прилагането на настоящия регламент могат да продължат да бъдат пускани на пазара, в случай че отговарят на следните условия:
a) в случая на продукти, които са били разрешение в съответствие с Директиви 90/220/ЕИО [на Съвета от 23 април 1990 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда (ОВ L 117, 1990 г., стр. 15)] или Директива [2001/18], включително използването като фураж в съответствие с Директива 82/471/ЕИО [на Съвета от 30 юни 1982 година относно някои продукти, използвани при храненето на животните (ОВ L 213, 1982 г., стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 4, стр. 111),], които са произведени от ГМО или в съответствие с Директива 70/524/ЕИО [на Съвета от 23 ноември 1970 година относно добавките при храненето на животни (ОВ L 270, 1970 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 1, стр. 156),], които съдържат, състоят се или са произведени от ГМО, операторите, носещи отговорност за пускането на пазара на въпросните продукти, в срок от шест месеца от датата на прилагането на настоящия регламент, уведомяват Комисията за датата, на която за първи път са пуснати на пазара на [Съюза];
[…]“.
15 Член 23, параграф 1 от този регламент гласи:
„Разрешенията, издадени в съответствие с настоящия регламент, се подновяват на период от 10 години на базата на заявление, направено от титуляря на разрешението в Комисията най-късно една година преди изтичането на разрешението“.
16 Член 43 от Регламент № 1829/2003 изменя Директива 2001/18, считано от датата на влизане в сила на този регламент, като включва член 26а.
Препоръката от 13 юли 2010 г.
17 Съображения 1 и 3 от Препоръката от 13 юли 2010 г. гласят:
„(1)
В член 26а от Директива 2001/18/ЕО се предвижда, че държавите членки могат да вземат подходящите мерки, за да избегнат случайното наличие на [ГМО] в други продукти. Това се прилага по-конкретно с цел да се избегне наличието на ГМО в други култури като традиционните или биологичните култури.
[…] (3) Възможно е да се наложи публичните органи в държавите членки да определят подходящи мерки в областите, където се отглеждат ГМО, за да се даде на потребителите и производителите избор между традиционна, биологична и [генно модифицирана] продукция (наричани за краткост „мерки за съвместно съществуване“)“.
18 Точка 1 от тази препоръка предвижда:
„При разработването на национални мерки за избягване на случайното наличие на ГМО в традиционните и биологичните култури държавите членки следва да спазват насоките, предоставени в приложението към настоящата препоръка“.
19 Точка 1.2, последна алинея от Насоките, приложени към посочената препоръка, гласи:
„Тъй като в [Съюза] могат да се отглеждат само разрешени ГМО и аспектите, свързани с околната среда и здравето, вече са обхванати от оценката на риска за околната среда в процеса на даване на разрешение на равнище[то на Съюза, въпросът за съвместното съществуване се ограничава до икономическите аспекти, свързани със случайното наличие на ГМО]“.
20 Точка 1.4. от тези насоки е озаглавена „Цел и обхват на насоките“ и гласи:
„Настоящите насоки са под формата на незадължителни препоръки, чиито адресати са държавите членки. Тяхната цел е да предложат общи принципи за разработването на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани с традиционни и биологични земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях. Признава се, че редица от факторите, които за важни в тази връзка, са характерни за националните, регионалните и местните условия“.
21 Точка 2 от посочените насоки е озаглавена „Общи принципи за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционни и биологични земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях“ и съдържа следния текст:
„2.2. Пропорционалност
Мерките за избягване на случайното наличие на ГМО в другите култури следва да бъдат пропорционални на целта, която се преследва (защита на определени нужди на земеделските производители, отглеждащи традиционни или биологични култури). С мерките за съвместно съществуване следва да се избягва налагането на излишна тежест за земеделските производители, производителите на семена, кооперативите и други оператори, свързани с който и да било вид продукция. При избора на мерките следва да се вземат предвид регионалните и местните ограничения и характеристики като формата и размерите на обработваемите площи в даден регион, разделението на парцели и разпръснатото географско разположение на площите, принадлежащи към отделни стопанства, и регионалните земеделски управленски практики.
2.3. Нива на смесването, които трябва да се достигнат посредством националните мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани с традиционни и биологични земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях
При националните мерки за избягване на случайното наличие на ГМО в традиционните и биологичните култури следва да бъдат взети предвид наличните данни за вероятността за наличие на примеси между генетично модифицирани и генетично немодифицирани култури и за източниците им. Тези мерки следва да са пропорционални на желаното ниво на примеси, което зависи от регионалните и националните характеристики и конкретните местни нужди от традиционни, биологични и други видове култури и продукция.
2.3.1.
В някои случаи наличието на следи от ГМО в храни и фуражи има икономически последици само когато те надвишат прага за етикетиране от 0,9 %. В тези случаи е възможно държавите членки да счетат, че мерките за гарантиране на съответствието с прага за етикетиране от 0,9 % са достатъчни.
2.3.2.
Възможно е държавите членки да счетат, че не е необходимо да се следи за конкретни нива на смесване, когато етикетирането на културите като генетично модифицирани няма икономически последствия.
2.3.3.
В няколко други случаи евентуалните икономически загуби за производителите на биологични култури и за някои от производителите на традиционни култури (напр. някои производители на храни) може да се дължат на наличието на следи от ГМО на нива, по-ниски от 0,9 %. В тези случаи и в интерес на защитата на конкретни видове производство съответните държави членки може да определят мерки, които имат за цел постигането на нива на наличие на ГМО в други култури, по-ниски от 0,9 %.
Независимо от нивото на смесване, за което ще се следи с мерките за съвместно съществуване, установеният в законодателството на [Съюза] праг ще продължи да се прилага за етикетирането по отношение на наличието на ГМО в храни, фуражи и продукти, предназначени за директна преработка.
2.4. Мерки за недопускане на отглеждането на ГМО в обширни области („зони без ГМО“)
Разликите в регионалните аспекти като метеорологичните условия (които оказват влияние върху активността на опрашителите и придвижването на прашеца във въздуха), топографията, схемите за редуване на културите, системите за ротация на културите или земеделските структури (включително и заобикалящите структури като живи плетове, гори, необработваеми площи и пространствената организация на обработваемите площи) могат да окажат влияние върху степента на смесване на генетично модифицираните и традиционните и биологичните култури, както и върху необходимите мерки за избягването на случайното наличие на ГМО в другите култури.
При дадени икономически и природни условия държавите членки следва да обмислят възможността за недопускане на отглеждането на ГМО в обширни области на своята територия с цел избягване на случайното наличие на ГМО в традиционните и биологичните култури. Такова недопускане следва да почива на доказателство от страна на държавата членка, че във въпросните области не са достатъчни други мерки за постигането на достатъчно ниво на чистота. Освен това ограничителните мерки следва да бъдат пропорционални на следваната цел (т.е. защита на определени нужди на земеделските производители, отглеждащи традиционни и/или биологични култури)“.
Италианското право
22 Член 2.1 от Legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 5/2011 recante disposizioni relative all’impiego di organismi geneticamente modificati (OGM) in agricoltura (Закон на областта Фриули-Венеция Джулия № 5/2011 за приемане на разпоредби относно използването на генетично модифицирани организми (ГМО) в селското стопанство) от 8 април 2011 г., в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Областният закон № 5/2011“), предвижда:
„С цел избягване на случайното наличие на ГМО в традиционните и биологичните култури царевица на територията на Фриули‑Венеция Джулия, характеризираща се с производствени модели и земеделски структури, които влияят на нивото на примесите между генетично модифицираните и генетично немодифицираните култури, се изключва отглеждането на генетично модифицирана царевица съгласно [Препоръката от 13 юли 2010 г.]. При отглеждане на генетично модифицирана царевица компетентната областна служба по горите налага административна парична санкция в размер от 5000 EUR до 50000 EUR“.
Главното производство и преюдициалните въпроси
23 PH, собственик на земеделско стопанство на територията на областта Фриули‑Венеция Джулия, засажда на 9 май 2015 г. сорт генетично модифицирана царевица MON 810.
24 На 11 август 2015 г. компетентните служби по околната среда в областта Фриули‑Венеция Джулия налагат на PH глоба в размер на 10000 EUR за това, че отглежда такъв сорт царевица в нарушение на член 2.1 от Областен закон № 5/2011.
25 PH оспорва наложеното му наказание пред заместник-директора на Службата по горите на областта Фриули‑Венеция Джулия, който с наказателно постановление от 8 октомври 2019 г. потвърждава извода, че е извършено нарушение, но намалява размера на глобата на 5000 EUR.
26 PH обжалва акта пред запитващата юрисдикция Tribunale ordinario di Pordenone (Районен съд Порденоне, Италия).
27 Запитващата юрисдикция се позовава на член 2.1 от Областен закон № 5/2011, точка 2.4. от Насоките, които се съдържат в приложението към Препоръката от 13 юли 2010 г., член 26а от Директива 2001/18 и членове 16 и 17 от Директива 2002/53/ЕО на Съвета от 13 юни 2002 година относно общия каталог на сортовете от земеделски растителни видове (ОВ L 193, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 43, стр. 139), като установява, че спорът в главното производство се отнася до възможността за свободно търгуване на сорта царевица MON 810 на територията не на целия Съюз, а само на областта Фриули‑Венеция Джулия. В това отношение запитващата юрисдикция припомня, от една страна, че съгласно определение от 8 май 2013 г., Fidenato (C‑542/12, непубликувано, EU:C:2013:298), член 26а от Директива 2001/18 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска държава членка да възпрепятства отглеждането на територията си на ГМО като сорта царевица MON 810, с мотива че получаването на национално разрешение представлява мярка за съвместно съществуване, която има за цел да се избегне случайното наличие на ГМО в други култури, и от друга страна, че Решение за изпълнение (ЕС) 2016/321 на Комисията от 3 март 2016 година за коригиране на географския обхват на разрешението за отглеждане на генетично модифицирана царевица (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (ОВ L 60, 2016 г., стр. 90) забранява отглеждането на генетично модифицирана царевица MON 810 на цялата територия на Италия.
28 С оглед на тези обстоятелства и на изложените от страните искания и основания запитващата юрисдикция иска да се установи, от една страна, дали забраната по член 2.1 от Областен закон № 5/2011 за отглеждане на генетично модифицирана царевица на територията на областта Фриули‑Венеция Джулия е в съответствие с Директива 2001/18 във връзка с Регламент № 1829/2003 и с Препоръката от 13 юли 2010 г., а от друга страна дали тази забрана може да представлява мярка с равностоен ефект, противоречаща на членове 34—36 ДФЕС.
29 При тези обстоятелства Tribunale ordinario di Pordenone (Районен съд Порденоне) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Съвместима ли е забрана, до която водят предвидените в член 2.1 от Областен закон № 5/2011 мерки за съвместно съществуване и която се отнася до отглеждането на сорта царевица MON 810 на територията на областта Фриули‑Венеция Джулия, с цялостната логика на Директива 2001/18, като се имат предвид по-специално Регламент № 1829/2003 и направените в Препоръката [от 13 юли 2010 г.] уточнения?
2) Може ли тази забрана да представлява мярка с равностоен ефект, противоречаща на членове 34 ДФЕС, 35 ДФЕС и 36 ДФЕС?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
По компетентността на Съда и по допустимостта
30 Италианското правителство оспорва допустимостта на първия преюдициален въпрос, като твърди, от една страна, че запитващата юрисдикция не е изложила съображенията, поради които счита, че разглежданата в главното производство национална правна уредба противоречи на Директива 2001/18, Регламент № 1829/2003 и Препоръката от 13 юли 2010 г., а от друга страна, че въпросът не посочва точно кои са приложимите в случая части от Препоръката от 13 юли 2010 г. и разпоредби от Директива 2001/18 и от Регламент № 1829/2003. Освен това според италианското правителство първият въпрос е недопустим, тъй като се отнася до Препоръката от 13 юли 2010 г., а Съдът е компетентен да се произнася само по преюдициални въпроси за тълкуване на актове на институции със задължително правно действие.
31 На първо място, по отношение на последния посочен от италианското правителство довод — с който се оспорва всъщност компетентността на Съда да се произнесе по частта от първия въпрос, отнасяща се до тълкуването на Препоръката от 13 юли 2010 г. — следва да се припомни, че член 267 ДФЕС предоставя на Съда компетентност да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на всички актове на институциите на Съюза без изключение (решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 8 и от 13 юни 2017 г., Florescu и др., C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 30).
32 Следователно Съдът е компетентен да се произнесе по тълкуването на Препоръката от 13 юли 2010 г., а следователно и по целия първи въпрос.
33 По отношение, на второ място, на твърдението на италианското правителство, че първият въпрос е недопустим, тъй като запитващата юрисдикция не е изложила достатъчно причини за поставянето му, важно е да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика изискванията към съдържанието на преюдициалното запитване са посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник на Съда, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната в рамките на въведеното от член 267 ДФЕС сътрудничество и с който тя следва добросъвестно да се съобразява (решение от 9 март 2017 г., Милкова, C‑406/15, EU:C:2017:198, т. 72 и цитираната съдебна практика).
34 В този смисъл запитващата юрисдикция трябва да посочи конкретните причини, поради които има въпроси относно тълкуването на някои разпоредби на правото на Съюза, и счита за нужно да постави преюдициални въпроси на Съда (решение от 9 март 2017 г., Милкова, C‑406/15, EU:C:2017:198, т. 73 и цитираната съдебна практика).
35 В случая от акта за преюдициално запитване ясно следва, че запитващата юрисдикция е сезирана със спор относно законосъобразността на наказание за неизпълнение на правна норма на област за забрана на отглеждането на цялата ѝ територия на сорта генетично модифицирана царевица MON 810 с цел избягване на случайно наличие на ГМО в традиционните и биологичните култури, че към датата на налагане на наказанието член 20 от Регламент № 1829/2003 разрешава отглеждането и търгуването в Съюза на този сорт царевица, че спорната разпоредба в главното производство е приета на основание член 26а от Директива 2001/18 и че с първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба е валидна с оглед на посочената директива във връзка с Регламент № 1829/2003 и Препоръката от 13 юли 2010 г.
36 Освен това фактът, че в този въпрос запитващата юрисдикция не се позовава на нито една конкретна разпоредба от Директива 2001/18 и от Регламент № 1829/2003, нито на никоя конкретна част от Препоръката от 13 юли 2010 г., е без значение за допустимостта на посочения въпрос.
37 Всъщност съгласно постоянната практика задача на Съда е да тълкува всички разпоредби на правото на Съюза, които са необходими на националните юрисдикции, за да се произнасят по споровете, с които са сезирани, дори тези разпоредби да не са изрично посочени във въпросите, отправени от тези юрисдикции до Съда (решение от 28 юни 2018 г., Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, т. 40 и цитираната съдебна практика).
38 От това следва, че първият въпрос е допустим.
По същество
39 Видно от точка 35 от настоящото решение, с първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 26а от Директива 2001/18 във връзка с Регламент № 1829/2003 и с Препоръката от 13 юли 2010 г. трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, която с цел избягване на случайното наличие на ГМО в други продукти забранява на територията на една област на съответната държава членка да се отглеждат ГМО, разрешени с Регламент № 1829/2003.
40 Най-напред следва да се припомни, че както предвижда член 1 от Директива 2001/18, тази директива има за цел сближаване на законите, подзаконовите актове и административните разпоредби на държавите членки и защита на човешкото здраве и околната среда, когато в рамките на Съюза се осъществява съзнателно освобождаване на ГМО в околната среда, когато на пазара се пускат ГМО като продукти или за всяка друга цел. За постигането на посочените цели Директивата изисква при тези форми на съзнателно освобождаване на ГМО в околната среда да се прилагат хармонизирани условия и принципи за издаване на разрешения въз основа на оценка и следене на рисковете за човешкото здраве и околната среда.
41 Освен това съгласно член 1 от Регламент № 1829/2003 този регламент предоставя база за гарантиране на високо ниво на защита на човешкия живот и здраве, здравето и благосъстоянието на животните, интересите на околната среда и потребителите по отношение на генетично модифицирани храни и фуражи, докато гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар. С оглед на това този регламент установява единни процедури за даване на разрешение и надзор на тези храни и фуражи, като съгласно съображение 9 прилага установените с Директива 2001/18 принципи. Съгласно член 19, параграф 5 от същия регламент разрешението, издадено в съответствие с предвидените от него процедури, има действие в целия Съюз.
42 Специално по отношение на генетично модифицираната царевица следва да се отбележи, че пускането на пазара на царевицата MON 810 е разрешено с Решение 98/293/ЕО на Комисията от 22 април 1998 година относно пускане на пазара на генетично модифицирана царевица (Zea mays L. T25) съгласно Директива 90/220/ЕИО на Съвета (ОВ L 131 1998 г., стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 24, стр. 141). Макар Директива 90/220 да е отменена с Директива 2001/18, съгласно членове 20 и 23 от Регламент № 1829/2003 разрешението за пускане на пазара на царевицата MON 810 е валидно към датата на налагане на PH на разглежданото в главното производство наказание.
43 Член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18 обаче предвижда, че държавите членки могат да вземат подходящите мерки, за да избегнат случайното наличие на ГМО в други продукти.
44 На основание именно на тази разпоредба областта Фриули‑Венеция Джулия приема Областен закон № 5/2011, който в член 2.1 забранява отглеждането на генетично модифицирана царевица на цялата ѝ територия и който PH обжалва в главното производство.
45 Ето защо отговорът на първия въпрос, преформулиран в точка 39 от настоящото решение, налага да се разгледат условията за прилагане на член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18.
46 В това отношение следва да се отбележи, най-напред, че тази разпоредба се прилага не само за сортовете ГМО, които посочената директива разрешава, но и за такива като разглежданите в главното производство сортове генетично модифицирана царевица, за които има нотифицирани или подновени разрешения в съответствие с членове 20 и 23 от Регламент № 1829/2003 (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2012 г., Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, т. 60, 67 и 68 и определение от 8 май 2013 г., Fidenato, C‑542/12, непубликувано, EU:C:2013:298, т. 23).
47 По-нататък, превантивните мерки на държавите членки по член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18 трябва да имат за цел предотвратяване на случайното наличие на ГМО в други продукти, за да се даде на потребителите и производителите избор между традиционна, биологична и генно модифицирана продукция. Тези мерки не могат да имат за цел защита на здравето на човека или опазване на околната среда. Всъщност преследването на тези цели се гарантира чрез установените с Директива 2001/18 и Регламент № 1829/2003 хармонизирани процедури, които предвиждат издаване на разрешения за съзнателно освобождаване на ГМО след извършване на оценка на рисковете от това освобождаване за човешкото здраве и за околната среда. Разглежданите мерки имат обаче за цел запазване на многообразието на културите, и по-специално, доколкото е възможно, съвместното съществуване на ГМО култури, от една страна, и биологични и традиционни култури, от друга страна. Поради това те предполагат отчитане на икономическите рискове за биологичните и традиционните производители от случайното наличие на ГМО в техните култури.
48 Следователно държава членка няма право да поставя в зависимост от национално разрешение, основано на съображения за защита на здравето или околната среда, отглеждането на ГМО, разрешени по силата на Регламент № 1829/2003. Освен това член 26а от Директива 2001/18 може да бъде основание за ограничения, дори за забрани, важащи за определена територия, само при действието на мерки за съвместно съществуване, ефективно приети при спазване на целта им (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2012 г., Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, т. 69 и 75). Накрая, този член не допуска национална процедура за издаване на разрешение за отглеждане на ГМО да представлява мярка за съвместно съществуване (вж. в този смисъл определение от 8 май 2013 г., Fidenato, C‑542/12, непубликувано, EU:C:2013:298, т. 33).
49 Освен това, както следва от текста на член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18, мерките за избягване на случайното наличие на ГМО в други продукти трябва да бъдат подходящи. Това изискване, разгледано в светлината на принципа на пропорционалност, изисква държавите членки да използват мерки, които, позволявайки ефективно да се постигне целта за избягване на случайно наличие на ГМО в други продукти с оглед на запазване на избора на потребителите и на производителите, не надхвърлят необходимото и най-малкото не накърняват целите и принципите на тази директива. Всъщност съгласно отнасящата се до този принцип практика на Съда, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, като причинените неудобства не трябва да са несъразмерни спрямо преследваните цели (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2017 г., Комисия/Португалия, C‑126/15, EU:C:2017:504, т. 64 и цитираната съдебна практика).
50 Накрая, за да прецени дали съответната мярка за съвместно съществуване отговаря на тези условия за прилагане на член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18, запитващата юрисдикция е длъжна да вземе предвид Насоките, които се съдържат в приложението към Препоръката от 13 юли 2010 г. и които Комисията е приела на основание член 26а, параграф 2 от тази директива.
51 Всъщност, макар наистина насоки като тези, които се съдържат в приложението към Препоръката от 13 юли 2010 г., сами по себе си да не пораждат задължителни правни последици, националните съдилища все пак са длъжни да ги вземат предвид при разрешаването на споровете, с които са сезирани, по-конкретно когато изясняват тълкуванието на национални разпоредби, приети с оглед на изпълнението им, или когато имат за цел да допълнят разпоредби на правото на Съюза с обвързващ характер (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2014 г., Baltlanta, C‑410/13, EU:C:2014:2134, т. 64 и цитираната съдебна практика).
52 Точка 2 от Насоките, приложени към Препоръката от 13 юли 2010 г., посочва общите принципи за разработване на мерки за съвместно съществуване от държавите членки и уточнява така член 26а, параграф 1 от Директива 2001/18.
53 В случая запитващата юрисдикция следва да прецени дали забраната по член 2.1 от Областен закон № 5/2011 за отглеждане на генетично модифицирана царевица на цялата територия на областта Фриули‑Венеция Джулия действително преследва цел да се даде на потребителите и производителите избор между традиционна, биологична и генно модифицирана продукция на царевица.
54 Запитващата юрисдикция трябва да прецени и с оглед на представените от страните в главното производство доводи дали забраната е необходима и пропорционална за постигането на тази цел. В това отношение тя трябва по-специално да вземе предвид общите принципи, уредени в точки 2.2, 2.3 и 2.4. от Насоките, които се съдържат в приложението към Препоръката от 13 юли 2010 г. и които посочват релевантни фактори за определяне на обхвата на подходящата мярка, за да се запази изборът на производителите и потребителите между култури със и без ГМО.
55 Сред тези фактори са предвидените в точка 2.3 от споменатите насоки нива на смесване, които трябва да се достигнат посредством националните мерки за съвместно съществуване и които зависят от регионалните и националните характеристики и конкретните местни нужди от традиционни, биологични и други видове култури и продукция, както и наличните данни за вероятността за наличие на примеси между генетично модифицирани и генетично немодифицирани култури и за източниците им. В това отношение в точка 2.4. се посочва, че степента на смесване на тези култури може да е различна в зависимост от аспекти като метеорологичните условия, топографията, схемите за редуване на културите, системите за ротация на културите или земеделските структури, включително и заобикалящите структури.
56 Следователно при анализа на пропорционалността на разглежданата в главното производство забрана за отглеждане на генетично модифицирана царевица на цялата територия на областта Фриули‑Венеция Джулия с цел гарантиране на избора на производителите и потребителите трябва да отчита необходимата степен на случайно наличие на генетично модифицирана царевица и вероятността от смесването ѝ с отглежданата по биологичен или традиционен начин царевица.
57 Това отчитане предполага по-специално да се определи степента на чистота, която трябва да се постигне, като се отчитат икономическите последици от случайното наличие на генетично модифицирана царевица в традиционните или биологичните култури. В това отношение е важно по-специално да се преценят икономическите последици от превишаването на прага за етикетиране в съответствие с точки 2.3.1—2.3.3 от Насоките, приложени към Препоръката от 13 юли 2010 г.
58 Освен това следва да се вземат предвид източниците на риска от смесване, както и ефективността на методите за разделяне на културите с оглед по-специално на географските и климатичните особености на областта Фриули‑Венеция Джулия и прилаганите там начини на отглеждане. Както е посочено в точка 2.2 от споменатите насоки, тези характеристики по-специално са формата и размерите на обработваемите площи в тази област, разделението на парцели и разпръснатото географско разположение на площите, принадлежащи към отделни стопанства, и регионалните земеделски управленски практики. Освен това съгласно точка 2.4 от тези насоки едно такова недопускане следва да почива на представени от наложилия го орган доказателства, че за областта Фриули‑Венеция Джулия други мерки не са достатъчни за постигане на достатъчна степен на чистота.
59 С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 26а от Директива 2001/18, разглеждан във връзка с Регламент № 1829/2003 и с Препоръката от 13 юли 2010 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална мярка — която с цел избягване на случайното наличие на ГМО в други продукти забранява на територията на област от съответната държава членка да се отглеждат ГМО, разрешени с Регламент № 1829/2003 — ако тази мярка позволява постигането на целта за даване на потребителите и на производителите на избор между традиционна, биологична и генно модифицирана продукция и ако с оглед на особеностите на културите на съответната територия е подходяща и пропорционална за постигането на тази цел.
По втория въпрос
60 Предвид първия въпрос вторият въпрос трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до това дали национална мярка — която е основана на член 26а от Директива 2001/18 във връзка с Регламент № 1829/2003 и Препоръката от 13 юли 2010 г. и която забранява на територията на определена област от съответната държава членка да се отглеждат ГМО, разрешени с Регламент № 1829/2003 — следва да бъде отделно проверявана и за съответствие с членове 34—36 ДФЕС.
61 Съгласно постоянната съдебна практика, когато дадена област е предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, всяка свързана с нея национална мярка трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право (решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 57 и цитираната съдебна практика).
62 В това отношение следва да се отбележи, че Директива 2001/18 и Регламент № 1829/2003 предвиждат режим на предварително разрешение на равнището на Съюза за пускането на пазара на ГМО посредством продукт, храна или фураж.
63 В този смисъл член 4, параграфи 2 и 5 и член 16, параграфи 2 и 5 от Регламент № 1829/2003 съответно предвиждат, че ГМО, предназначени за консумация от човека или за храна, от една страна, и ГМО, предназначени за консумация от животни, фуражи, съдържащи или състоящи се от ГМО, или фуражи, произведени от ГМО, от друга страна, не могат да бъдат пускани на пазара без разрешения, които се издават, отказват, изменят или оттеглят на основание на и по реда на този регламент.
64 Освен това съгласно член 4 от Директива 2001/18 ГМО могат да бъдат съзнателно освобождавани в околната среда или пускани на пазара само в съответствие с предвидените в тази директива процедури за издаване на разрешения. Член 22 от посочената директива изрично предвижда, че държавите членки не могат да забраняват, ограничават или възпрепятстват пускането на пазара на ГМО като продукти или като съставка на продукти, които отговарят на изискванията на същата директива.
65 Накрая, изключенията от тази забрана, които образуват предпазната клауза на член 23 от Директива 2001/18, и възможността за приемане на мерки за съвместно съществуване, предвидена в член 26а от тази директива, са точно определени и следователно не могат да поставят под въпрос факта, че условията за пускане на пазара на ГМО представляват по същество единна уредба на равнището на Съюза.
66 При това положение следва да се приеме, че Директива 2001/18 и Регламент № 1829/2003 хармонизират условията за пускане на пазара на ГМО посредством продукти, храни или фуражи. Следователно всяка национална мярка, забраняваща отглеждането и пускането на пазара на ГМО, трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази правна уредба, а не на членове 34—36 ДФЕС.
67 С оглед на изложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че национална мярка — която е основана на член 26а от Директива 2001/18 във връзка с Регламент № 1829/2003 и Препоръката от 13 юли 2010 г. и която забранява на територията на определена област от съответната държава членка да се отглеждат ГМО, разрешени с Регламент № 1829/2003 — не е необходимо да се проверява отделно и за съответствие с членове 34—36 ДФЕС.
По съдебните разноски
68 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1) Член 26а от Директива 2001/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 март 2001 година относно съзнателното освобождаване на генетично модифицирани организми в околната среда и за отмяна на Директива 90/220/ЕИО на Съвета, изменена с Регламент (ЕО) № 1829/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 22 септември 2003 г., разглеждан във връзка с този регламент и с Препоръка на Комисията от 13 юли 2010 година относно насоките за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционните и биологичните земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална мярка — която с цел избягване на случайното наличие на генетично модифицирани организми в други продукти забранява на територията на област от съответната държава членка да се отглеждат генетично модифицирани организми, разрешени с Регламент № 1829/2003 — ако тази мярка позволява постигането на целта за даване на потребителите и на производителите на избор между традиционна, биологична и генно модифицирана продукция и ако с оглед на особеностите на културите на съответната територия е подходяща и пропорционална за постигането на тази цел.
2) Национална мярка — която на основание член 26а от Директива 2001/18, изменена с Регламент № 1829/2003, разглеждан във връзка с този регламент и с Препоръка на Комисията от 13 юли 2010 година относно насоките за разработване на национални мерки за съвместно съществуване на генетично модифицирани култури с традиционните и биологичните земеделски култури с цел избягване на случайното наличие на ГМО в тях, забранява на територията на определена област от съответната държава членка да се отглеждат генетично модифицирани организми, разрешени с Регламент № 1829/2003 — не е необходимо да се проверява отделно и за съответствие с членове 34—36 ДФЕС.
Подписи
( *1 ) Език на производството: италиански.