Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – Б. дол, [населено място] дол, ул. „27-ми октомври“ №2 срещу Решение №42 от 27.04.2015 г. на Административен съд, [населено място], постановено по административно дело №20/2015 г.

С обжалваното решение съдът отменил чл. 19 и 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси, цени на услуги и права на територията на [община] дол, приета с Решение №197 по протокол №13 от 29.12.2014 г. на Общинския съвет Б. дол.

Касационният жалбоподател – Общинският съвет Б. дол, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилни счита изводите на съда за незаконосъобразност на разпоредбите на чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси, цени на услуги и права на територията на [община] дол (Наредбата) поради противоречието им с чл. 67 от ЗМДТ (ЗАКОН ЗЗД МЕСТНИТЕ ДАНЪЦИ И ТАКСИ) (ЗМДТ). Съдът неправилно приел, че законодателят не е предоставил възможност за избор относно приложимите методи по алинея 1 и 2 на чл. 67 ЗМДТ, а само на алтернативите по алинея 2 и единствено при невъзможност да се определи количеството на битовите отпадъци.

Сочи, че подробни мотиви за невъзможността количеството на битовите отпадъци да се установи са изложени в докладната записка за приемане на Наредбата и в мотивите, които налагат нейното приемане. Излага подробно мотивите, залегнали в посочените актове. Прави анализ на разпоредбите на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ и сочи, че [община] дол е в обективна невъзможност да определи размера на таксата в зависимост от количеството на битовите отпадъци, поради което законосъобразно общинският съвет приел другата възможна алтернатива. Сочи, че противното би означавало да се приеме вариант, който би бил практически неприложим и общината би се поставила в положение да не може да събира такса битови отпадъци за услуга, която реално извършва.

Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли протеста на прокурора.

Ответникът по касационната жалба – прокурор в Районна прокуратура, [населено място], не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и при постановяването му не са допуснати нарушения по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, които да налагат неговата отмяна. Съдът правилно и обосновано приел, че общинският съвет приел оспорените разпоредби в нарушение на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ. С оспорените норми директно е възприет последният способ за определяне на таксата за битови отпадъци като въобще не е предвидено размера на таксата да се определя по критерия количество на битовите отпадъци. Критериите за определяне на размера на таксата не се прилагат алтернативно, а при условията на евентуалност и то в посочената в закона последователност. Директното възприемане на последния способ за определяне на размера на таксата, без да бъде посочен и начина по чл. 67, ал. 1 ЗМДТ е в противоречие със закона. С оглед на това решението следва да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 13.12.2014 г., с докладна записка, рег. №08.00.294, кметът на [община] дол предложил на общинския съвет приемането на Наредба за определянето и администрирането на местните такси, цени на услуги и права на територията на [община] дол. В докладната записка са изложени мотиви за необходимостта от приемане на Наредбата и в частност оспорените разпоредби, отделно са изготвени мотиви за приемане на Наредбата, в т. ч. досежно чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20. Към докладната записка бил приложен проект на Наредбата и проект на решение.

2. На 13.12.2014 г. проектът на Наредбата и останалите документи били публикувани на електронната страница на общинския съвет.

3. На 18.12.2014 г. проектът на Наредбата бил разгледан на заседание на постоянните комисии на общинския съвет по икономическа дейност и европейска политика и по местно самоуправление, социални дейности и здравеопазване.

4. На 29.12.2014 г. Общинският съвет Б. дол, след обсъждане и с поименно гласуване, с мнозинство повече от половината общински съветници, взел Решение №197, с което приел Наредбата, в т. ч. разпоредбите на:

Чл. 19 „В [община] дол количеството на битовите отпадъци за всяко данъчно задължено лице не може да бъде установено, което налага определянето на размера на таксата за битови отпадъци да се направи пропорционално върху основата, определена от Общински съвет - Б. дол.“

Чл. 20 „Основата, която Общински съвет – Б. дол, определя за изчисляване на размера на таксата за битови отпадъци в [община] дол е в промили върху данъчната оценка за жилищните имоти за всички задължени лица, съответно върху по-високата от отчетната стойност на активите или данъчната оценка на имота за нежилищните имоти, собственост на юридически лица, и в промили върху данъчната оценка на имота за едноличните търговци и физическите лица, собственици на нежилищни имоти, съгласно Приложение №9 към Наредбата.“

5. На 28.01.2015 г. Наредбата била публикувана на електронната страница на [община] дол.

6. На 22.01.2015 г. прокурор в Районна прокуратура, [населено място], протестирал Наредбата в частта досежно чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че протестът e допустим на основание чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК. Приел, че оспорената наредба е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, в т. ч. при спазване на процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт и при ясно изложени мотиви за приемане на акта, въз основа на които може да се изведе волята на органа. Приел, че чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредбата са в противоречие с материалноправни разпоредби и в частност с чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ. Член 19 от Наредбата предвижда единствено възможността таксата за битови отпадъци да се определя при хипотезата на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, редакция към процесния период. Законодателят не е предоставил възможност за избор на общинския съвет относно приложимите методи по ал. 1 и 2 на чл. 67 ЗМДТ, а възможност за избор на алтернативите по ал. 2, само и единствено при невъзможност да се определи количеството на битовите отпадъци. Тъй като общинският съвет не е предвидил на първо място определяне на размера на битовите отпадъци по критерия количество, а възприел директно начина, определен в чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, е нарушил закона. Приел, че изложените мотиви са относими изцяло и към Приложение №9 на чл. 20 от Наредбата. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредбата и ги отменил. Този извод на съда е неправилен.

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно поради нарушение на материалния закон. Доводите, които сочи в подкрепа на твърдяния порок на обжалваното решение, са досежно тълкуването на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ и приложимостта на тези разпоредби към чл. 19, 20 и Приложение №9 съм чл. 20 от Наредбата.

В своята ежедневна дейност правните субекти създават вещества или предмети, от които искат или са длъжни да се освободят. Тези вещества или предмети Законът за управление на отпадъците (ЗУО) - §1, т. 17, определя като отпадъци. С оглед на различния характер на дейността, в резултат на която се получава отпадък, той бива различни видове. Съгласно §1, т. 4 ЗУО битови са отпадъците от домакинствата и подобни на отпадъците от домакинствата. За целите на ЗМДТ (ЗАКОН ЗЗД МЕСТНИТЕ ДАНЪЦИ И ТАКСИ) законодателят е дал нарочна дефиниция на понятието битови отпадъци - §1, т. 7.

Независимо от вида на отпадъка чл. 7, ал. 1 ЗУО задължава всяко лице, от чиято дейност се образуват отпадъци, да ги третира самостоятелно или да ги предоставя за събиране, транспортиране и третиране в съответствие със ЗУО (ЗАКОН ЗЗД УПРАВЛЕНИЕ НА ОТПАДЪЦИТЕ). Тази разпоредба изразява основния принцип в управлението на отпадъците – „замърсителят плаща“, установен в чл. 191, §2 от ДФЕС (Договора за фунцкиониране на Европейския съюз) и чл. 15 от Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 05.04.2006 г. относно отпадъците (Директива 2006/12).

За да гарантира спазването на този основен принцип в управлението на отпадъците в областта на битовите отпадъци законодателят, в чл. 67, ал. 1, 2 и 4 ЗМДТ, е регламентирал начините на определяне на размера на таксата. Съгласно алинея 1 размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци. Разбира се, това е най-точният начин за спазване на принципа „замърсителят плаща“, защото точно определя количеството битови отпадъци, които се създават и предават за обезвреждане от всеки притежател на битови отпадъци. Но този начин на определяне на количеството на създаваните и предавани битови отпадъци не винаги е възможно да бъде прилаган.

Самият законодател още в алинея 4 на чл. 67 ЗМДТ е въвел изключение от принципа по отношение на един от компонентните на таксата за битови отпадъци - таксата за поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване. По отношение на тази такса законодателят е въвел различен начин на определяне на размера на таксата – таксата се определя на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет.

Освен това изключение законодателят, в алинея 2 на чл. 67 ЗМДТ, редакция към процесния период, е предвидил други начини за определяне на размера на таксата за битови отпадъци, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци. Тогава размера на таксата се определя а) на ползвател или б) пропорционално върху основа, определена от общинския съвет. Така възприетото законодателно решение не е в противоречие с принципа „замърсителят плаща“. Съдът на Европейския съюз, в решението Futura Immobiliare, С-254/08, EU:C:2009:479, т. 51, изрично сочи, че „национална правна уредба, която предвижда такса за целите на финансирането на управлението и обезвреждането на битовите отпадъци, която се изчислява въз основа на предполагаемия обем на създаваните отпадъци, а не въз основа на количеството на действително произведените и предоставени за събиране отпадъци, не може да се приеме – при действащото общностно право – за противоречаща на чл. 15, буква а) от Директива 2006/12“.

Но за да бъде законосъобразно използването на този втори начин, предвиден в алинея 2, за определяне на размера на таксата за битови отпадъци законодателят изисква да е надлежно установено, че количеството битови отпадъци не може да се установи.

Кой е оправомощен да прецени може ли или не може да се определи количеството битови отпадъци по смисъла на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ?

Съгласно чл. 22 ЗУО общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови отпадъци на своя територия, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ (ЗАКОН ЗЗД МЕСТНИТЕ ДАНЪЦИ И ТАКСИ). Съгласно чл. 66, ал. 1 ЗМДТ таксата се определя в годишен размер за всяко населено място с решение на общинския съвет. Следователно именно общинският съвет е компетентният орган, който следва да прецени налице ли са предпоставките по чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, т. е. може ли да се определи количеството на битовите отпадъци по отношение на всеки един техен създател и притежател. Това е в съответствие с правомощието на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 4 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗЗД МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА).

В случая, от доказателствата по делото е безспорно, че именно общинският съвет, чрез решението си за приемане на Наредбата, и в частност на оспорените чл. 19, 20 и Приложение №9, преценил и приел, че не може да се определи количеството битови отпадъци на всеки създател и притежател на битови отпадъци на територията на общината. Следователно, преценката за невъзможността да се приложи алинея 1 е взета от компетентния орган.

Какво трябва да установи общинският съвет, за да е законосъобразен извода му за невъзможността да се приложи начина на определяне на размера на таксата по реда на алинея 1?

Преди всичко следва да се посочи, че законодателят не само е регламентирал различни начини за определяне на размера на таксата за битови отпадъци, но е установил и задължителна поредност при тяхното прилагане. Така визираният в алинея 1 начин на определяне на таксата чрез количеството битови отпадъци е основният начин за определяне на таксата. Само тогава, когато количеството на битовите отпадъци не може да бъде установено общинският съвет може да премине към втория начин за определяне – този по алинея 2. Следователно, за да е законосъобразно приетото от общинския съвет решение за приложение на някой от установените в алинея 2 начини на определяне на размера на таксата е необходимо общинският съвет да е установил, че количеството битови отпадъци на всеки създател и/или притежател на битови отпадъци не може да бъде установено.

В случая кметът на общината, в докладната записка, с която предложил на общинския съвет да приеме наредбата и в проекта на мотиви, подробно описал причините, поради които на територията на общината за 2015 г. не може размера на таксата да се определя според количеството битови отпадъци. В мотивите на Наредбата е посочено, че за територията на общината е налице „обективна невъзможност“ да се приложи „количествения подход при определяне на таксата за битови отпадъци за 2015 г., тъй като въвеждането му е свързано с голяма инвестиция, необходима за снабдяване на контейнерите за отпадъци с чипове, идентифициращи собственика и теглото на извозения отпадък, снабдяване на транспортиращите превозни средства с компютърна система за теглене и регистриране на всеки контейнер и софтуер, регистриращ движението на хора, тъй като при многофамилните къщи не може да се регламентира количеството изхвърлени отпадъци от домакинството“. В мотивите е посочено също, че в държавата няма създадена методика за реално определяне на количеството на битовите отпадъци от домакинствата и юридическите лица, а няма и създадени условия за разработване на такива методики от общините.

П. Н общинският съвет приел и предложените мотиви за нейното издаване и по този начин ги установил като фактически основания на взетото решение. От мотивите на оспорената Наредба е видно, че общинският съвет обсъдил възможността за определяне на размера на таксата въз основа на количеството на битовите отпадъци, но приел, че обективно съществуващите финансови и технически възможности на общината не позволяват това да се реализира за процесната 2015 г.

Вярно е, че мотивите на общинския съвет не са обосновани със стойности (конкретни или ориентировъчни) на посочените необходими за установяване на количеството на битовите отпадъци дейности, за да може да се установи обективната невъзможност на общината да финансира система за регистриране и отчитане (остойностяване) на точното количество отпадъци на всеки създател и/или притежател на битови отпадъци. Но дейността по събиране и обезвреждане на битови отпадъци е публична, ноторна дейност и е обективно безспорно, че въвеждането на система за точно отчитане на битовите отпадъци ще доведе до разходи за нейното създаване и въвеждане, което с оглед на принципа „замърсителят плаща“ ще рефлектира върху размера на таксата за услугата. Ноторно е също, че по отношение на жилищните сгради с апартаменти въвеждането на система за точно измерване на количеството битови отпадъци на всяко отделно домакинство изисква допълнителни мерки в рамките на управлението на всяка жилищна сграда, което също ще доведе до увеличаване на разходите за функциониране на системата за събиране и обезвреждане на битовите отпадъци.

При положение, че в общината не е въведена система за точно отчитане на битовите отпадъци на всеки създател и/или притежател на битови отпадъци нейното създаване и въвеждане изисква инвестиция, която общинският съвет, с оглед на правомощията си по чл. 21, ал. 1, т. 6 и 7 във вр. с чл. 17, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, е компетентен да прецени дали е в състояние да направи към конкретния момент.

За законосъобразността на решението на общинския съвет да се премине към някой от предвидените в алинея 2 на чл. 67 ЗМДТ начини на определяне на размера на таксата е важно органът да е изложил мотиви, които позволяват съдът, в съответствие с чл. 169 АПК, да извърши контрол за законосъобразност. В случая такива мотиви са изложени и изложеното в тях прави обоснован извода на органа за невъзможност от прилагане на начина на определяне на размера на таксата въз основа на количеството на битовите отпадъци.

Първоинстанционният съд, за да направи извод, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни, приел, че разпоредбите на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ дават право на органа на избор единствено между алтернативите по алинея 2, но не и между начините на определяне на размера на таксата по алинея 1 и алинея 2. Това тълкуване на релевантните материалноправни разпоредби е неправилно. Както бе посочено по-горе начините на определяне на размера на таксите по алинея 1 и алинея 2 се намират в отношение на евентуалност при строго определена последователност, т. е. начините по алинея 2 са възможни, но само, когато се установи невъзможност за прилагане на начина по алинея 1. Щом се установи невъзможност за прилагане на начина по алинея 1 органът има правомощието да премине към определяне на размера на таксата по начините по алинея 2. Предвидените в алинея 2 начини – на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет, се намират в условията на алтернативност. Законодателят не е определил задължителна поредност на тяхното установяване, а предоставил на органа дискрецията да прецени кой от двата, равностойни от законова гледна точка, начини да избере.

Общинският съвет като установил невъзможност да се определя размера на таксата въз основа на количеството битови отпадъци, т. е. установил невъзможност да се приложи начина по алинея 1, избрал един от двата алтернативни начина по алинея 2. С оглед на това разпоредбите на чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредбата не противоречат на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. Съдът като не тълкувал и приложил неправилно материалния закон постановил неправилно съдебно решение. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо – постановено е по допустимо сезиране с протест на основание чл. 16, ал. 1, т. 1 АПК във вр. с тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009 г. на общото събрание на Върховния административен съд по тълкувателно дело №2/2009 г., но тъй като е неправилно следва да бъде отменено.

Делото е изяснено от фактическа и правна страна. С оглед на гореизложеното оспорените разпоредби на чл. 19, 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредбата не противоречат на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, поради което протестът на прокурора от Районна прокуратура, [населено място], следва да се отхвърли.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Решение № 42 от 27.04.2015 г. на Административен съд, [населено място], постановено по административно дело №20/2015 г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Районна прокуратура, [населено място], срещу чл. 19 и 20 и Приложение №9 към чл. 20 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси, цени на услуги и права на територията на [община] дол, приета с Решение №197 по протокол №13 от 29.12.2014 г. на Общински съвет Б. дол.

РЕШЕНИЕТО е окончателно.

Особено мнение: