Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по две касационни жалби насочени срещу Решение № 6353 от 30. 05. 2016 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд по адм. дело № 305/2016 г. по описа на първо отделение на съда:

1. Касационната жалба, подадена от процесуалния представител на Министъра на здравеопазването – юрк. Н. Б. - Кирилова атакува съдебния акт в частта, с която са отменени чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредба № 8 от 19. 11. 2015 г. на Министъра на здравеопазването, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, публикувана в ДВ, бр. 93 от 01. 12. 2015 г. и Министерството на здравето е осъдено да заплати на [ЮЛ] разноски по делото в размер на 765 лева с твърдения за неправилност поради нарушение на материалния закон и необоснованост отм. енителни основания на чл. 209, т. 3, предл. първо и трето АПК –Иска се отмяна на обжалвания съдебен акт в посочената част и решаване на спора по същество.

2. Касационната жалба, подадена от пълномощника на [ЮЛ] – адв. Л. Н. атакува съдебния акт в частта, с която е отхвърлено оспорването на отделни разпоредби от Наредба № 8 от 19. 11. 2015 г. на Министъра на здравеопазването, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, публикувана в ДВ, бр. 93 от 01. 12. 2015 г. с твърдения за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост отм. енителни основания на чл. 209, т. 3, предл. второ и трето АПК –Иска се отмяна на обжалвания съдебен акт в посочената част и решаване на спора по същество.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Предмет на оспорване пред първоинстанционния съдебен състав са текстовете на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 6, ал. 1, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 и чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 от Наредба № 8 от 19. 11. 2015 г. на Министъра на здравеопазването, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, публикувана в ДВ, бр. 93 от 01. 12. 2015 г. (по-нататък Наредба № 8 или Наредбата).

Съдът е приел оспорването за основателно в частта досежно чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредба № 8 и е уважил жалбата на сдружението, а в останалата част – е отхвърлил жалбата поради неоснователност на оспорването.

За да мотивира този резултат съдът е приел жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 187, ал. 1 АПК, от юридическо лице с нестопанска цел с цели по регистрацията: „Създаване на обществена подкрепа за развитие и подобряване на правата на пациентите в здравеопазването; Координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво; Интеграция на пациентите и хората с увреждания в социалния и обществен живот; Развитие на солидарността и взаимопомощта между пациентските организации и сдружения“, които обосновават пряк интерес от оспорване на сочените разпоредби.

Възраженията за допуснати съществени нарушение на процесуалните правила по смисъла на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА и за нищожност на оспорвания подзаконов нормативен акт, поради отсъствие на материална компетентност на издателя са приети за недоказани, поради което и неоснователни, тъй като: Наредба № 8, ведно с мотивите, е била публикувани на сайта на Министерство на здравеопазването на 02. 11. 2015 г., а текста на чл. 86в, ал. 1 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО), предоставя материална компетентност именно на министъра на здравеопазването да издаде наредба, която да урежда реда и критериите, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации.

За основателна е приета жалбата само в частта, с която са оспорени чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредба № 8. Съгласно чл. 86в от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО), организациите за защита правата на пациентите се признават за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 по тяхно искане от министъра на здравеопазването, по ред и критерии, определени в наредба на министъра на здравеопазването. Разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредбата № 8 са в противоречие на текстове от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО). Изискването на т. 8 е изведено от акт, който е свързан със статистиката на заболеваемостта и смъртността на населението и няма никакво отношение към представителността на организациите на пациентите. Противоречи на нормата на чл. 86а от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО), който предвижда в състава на Обществения съвет по правата на пациента към министъра на здравеопазването да бъдат включени: седем представители на представителни организации за защита правата на пациентите по смисъла на чл. 86б, един представител от организация на хората с увреждане, който е член на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, един представител на организация за хората с увреждане, който е член на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, т. е. широк кръг от представители, които биха били препятствани да кандидатстват за такива с оглед въведеното ограничение. Противоречи и на разпоредбата на чл. 86б от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО), която изисква представителните организации да имат за цел защита правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания. Тъй като законовите разпоредби включват възможно най-широк кръг представителност на пациенти, включени в различни пациентски организации въведения критерий в чл. 4, ал. 1, т. 8 от Наредбата е в противоречие с тях.

За противоречаща на чл. 86б, ал. 2 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО) е приета и разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 12 от Наредбата, която въвежда изискване за подаване на декларации от законните представители на юридическите лица – учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите. Текста на закона е точен и изчерпателен и не може да се допусне въвеждането на други забрани за представители, учредители или членове на представителните организации.

Въведените с чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 ограничения са до степен на невъзможност да се изпълнят законовите предпоставки за представителност на пациентски организации, поради което тези критерии по Наредбата са незаконосъобразни, несъответстващи на целта на закона и поради това съдът ги е отменил.

Според тричленния състав отмяната на сочените разпоредби не налага отмяна на чл. 6, ал. 1, чл. 7, ал. 3 и чл. 12, ал. 1, т. 1 и т. 3 от Наредбата в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, тъй като с отмяната на т. 8 и т. 12 не се засят останалите текстове на чл. 4, ал. 1, съдържаща общо 14 точки.

В останалата част – досежно оспорването на нормите, визирани от чл. 4, ал. 1, т. 10 и т. 14 на наредбата, жалбата е приета за неоснователна.

Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 10 от Наредбата въвежда изискване към представителните организации за изготвяне на утвърден от управителния орган на организацията график – приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури, а т. 14 - изискване за подадена справка за източниците на финансиране на организацията. Тези критерии, въведени от министъра на здравеопазването са изцяло в защита правата на пациентите, свързано с достъпност до организацията по териториален признак и гарантиране представителност на организации само с цел защита правата на пациентите.

Изискването по чл. 4, ал. 1, т. 10 от Наредба за представяне на утвърден от управителния орган на организацията график – приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури е и в съответствие с една от целите на жалбоподателя, посочена при регистрация на сдружението, а именно: "Координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво", която цел е осъществима единствено с изготвяне на график с приемно време по дни и часове в обявени областни структури на пациентска организация, която заявява искане да бъда призната за представителна.

Изискването за прозрачност и яснота на финансирането на представителната пациентска организация, във връзка с разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 14 от Наредбата също е свързано с гарантиране защита интересите единствено на пациентите, с което се препятства възможността представителните организации на пациентите да бъдат финансирани с цел изпълнение да други функции, свързани с политически и/или икономически интереси на определени лица и възможност за намеса в организацията на министерство на здравеопазването с участие в Обществения съвет по правата на пациента на лица с политически и/или икономически интереси, под формата на "представителна пациентска организация".

При този изход на правния спор съдът е уважил претенцията на жалбоподателя за присъждане на разноски, доказани с представения (на осн. чл. 80 ГПК) списък и документи, съобразно уважената част от жалбата - в размер на 765 лв., от общо направените разноски в размер на 1 530 лв. За неоснователно е прието възражението за прекомерност на договореното и платено адвокатското възнаграждение за процесуалния представител на жалбоподателя, като е преценена правната сложност на делото.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Съдът е изяснил фактическата обстановка по делото, събрал е необходимите, за правилното решаване на спора, доказателства, но въз основа на техния анализ е направил правни изводи, които не се споделят от настоящия петчленен съдебен състав.

Правилно съдът от първата инстанция е преценил жалбата за процесуално допустима като подадена от юридическо лице с нестопанска цел с цели, свързани със защита правата на пациентите и хората с увреждания. Това юридическо лице отговаря на изискванията на чл. 186, ал. 1 АПК независимо от факта, че със Заповед № РД-02-210 от 23. 10. 2015 г. на министъра на здравеопазването, издадена на осн. чл. 86в, ал. 3 и ал. 4 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО) (ЗЗ) и чл. 5, ал. 4 от Наредба № 48 от 09. 09. 2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите отм. е отказано признаване на [ЮЛ] за представителна пациентска организация и този административен акт към днешна дата е влязъл в сила (Решение № 11983 от 08. 11. 2016 г., постановено по адм. дело № 10537/2016 г., с което е оставено в сила Решение № 7235 от 15. 06. 2016 г. постановено по адм. дело № 13960/2015 г.). Като надлежно регистрирана пациентска организация интересите на сдружението са пряко засегнати от оспорвания подзаконов нормативен акт, установяващ реда и критериите за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от ЗЗ (ЗАКОН ЗА ЗДРАВЕТО) (ЗЗ). Съгласно приложените доказателства [ЮЛ] има за цел създаване на обществена подкрепа за развитие и подобряване на правата на пациентите в здравеопазването; координация и съвместна защита на правата на различни групи пациенти на национално ниво; интеграция на пациентите и хората с увреждания в социалния и обществен живот; развитие на солидарността и взаимопомощта между пациентските организации и сдружения. В предмета на дейност на сдружението са включени защита правата на гражданите и представителство в сферата на българското здравеопазване и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативните актове и международните споразумения, подписани от България и осъществяване на национално представителство на пациентите и пациентските организации.

По същество, на наведените в нея касационни основания, касационната жалба на [ЮЛ] е основателна.

1. Неправилно съдът от първата инстанция е приел, че министърът на здравеопазването е спазил изискванията на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ).

С разпоредбата на чл. 86в ЗЗ законодателят е делегирал правомощие на министъра на здравеопазването да издаде наредба, за реда и критериите, по които организациите за защита правата на пациентите да бъдат признати за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от същия закон. Съгласно последния текст представителните организации за защита правата на пациентите трябва да отговарят на конкретни, комулативно посочени, условия, а именно: да имат за цел защита на правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания;

да са регистрирани като сдружения с нестопанска цел за общественополезна дейност по смисъла на ЗЮЛНЦ (ЗАКОН ЗА ЮРИДИЧЕСКИТЕ ЛИЦА С НЕСТОПАНСКА ЦЕЛ);

да са национално представени, като имат създадени областни структури на територията на цялата страна.

В приложения по делото доклад на зам. министъра на здравеопазването (л. 39-л. 42), както и в мотивите (л. 48-л. 49) по отношение на оспорваните текстове на наредбата са посочени само целите, които се поставят. Не са посочени причините, които налагат приемането на подзаконовия нормативен акт; финансовите и други средства, необходими за прилагането на уредбата; очакваните резултати от прилагането й, а ако има и финансови такива; анализ на съответствието с правото на ЕС.

Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес – чл. 115 от Конституцията на РБ. З. дейността по издаване на нормативни административни актове е същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, подчинен на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената в ЗНА процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването.

Затова проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила в цялост представлява съществено нарушение.

За издаването на процесната наредба, в първоначалната й редакция, а именно като Наредба № 48 от 09. 09. 2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации (обн. ДВ, бр. 75 от 24. 09. 2010 г., в сила от 01. 01. 2011 г.), липсват мотиви и доклад, отговарящи на изискванията на чл. 28 ЗНА. При оспорването на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 6, ал. 1, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 и чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 пред съда този процесуален пропуск е констатиран и с Решение № 8774 от 16. 07. 2015 г., постановено по адм. дело № 12861/2014 г. от тричленен състав на ВАС е прогласена нищожността на чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 6, ал. 1, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 от Наредба № 48 и са отменени текстовете на чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 6, чл. 7, ал. 2, т. 3 от същата.

В хода на обжалването пред петчленния състав на ВАС Наредба № 48 е отменена изцяло - с § 4 от ПЗР на Наредба № 8 - поради което Решение № 8774 е било обезсилено и производството по делото – прекратено с Решение № 1949 от 22. 02. 2016 г., постановено по адм. дело № 11721/2015 г. от петчленен състав на ВАС.

[ЮЛ]