Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи, гр. С., ул. „6-ти септември“ №29, срещу решение №15408 от 04. 12. 2012г., постановено по административно дело №8716/2012г.
С обжалваното решение съдът отменил заповед №К-3965 от 02. 04. 2012г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 192а от Закона за Министерството на вътрешните работи главен полицай С. А. С. е преместен на друга длъжност.
Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че оспорената заповед не носи белезите на индивидуален административен акт. Сочи, че в рамките на своята компетентност по чл. 192а от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) министърът преместил служителя на същата длъжност в друга структура. Сочи също, че съгласно чл. 170 ЗМВР и приетия въз основа на него Класификатор на длъжностите мястото на изпълнение на държавната служба в Министерството на вътрешните работи не е сред елементите, които характеризират длъжността. Промяната на мястото на изпълнение на длъжността при непроменена категория, не се отразява на служебното правоотношение и не засяга субективни права на служителя. Сочи, че преместването изисква изцяло преценка по целесъобразност като в закона няма определение на понятието „служебна необходимост“. Приетото от съда тълкуване на понятието, което го свежда единствено до нуждата от допълнителни служители на определено място, е ограничително. Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Б. И..
Ответникът по касационната жалба – С. А. Г., счита същата за неоснователна. В срока за произнасяне представя молба с искане за отмяна на хода по същество с цел приемане като доказателство по делото на заповед №К-3193 от 23. 03. 2013г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 192а ЗМВР е преместен за още една година от гранично полицейско управление Златарево в граничен контролно-пропусквателен пункт – А. Г. О..
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Заповедта по чл. 192а ЗМВР не е индивидуален административен акт, тъй като не променя длъжността, категорията, заплатата и другите добавки към нея, а само населеното място, което не е елемент, характеризиращ съответната длъжност. Алтернативно, ако съдът приеме, че оспорването на заповедта по чл. 192а ЗМВР е допустимо, излага доводи за основателност на касационната жалба. Законодателят не е дал легално определение на понятието „служебна необходимост“, а към датата на издаване на заповедта разпоредбата на чл. 192а, ал. 2 ЗМВР не е била в сила. Сочи, че „служебна необходимост“ следва да се разбира най-общо „в интерес на службата“. Данни, че интереса на службата налага преместване на служителя, с оглед на установеното досежно участието му в контрабанда на цигари, е налице.
Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество касационната жалба е основателна.
За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:
1. С. А. Г. бил назначен в Министерството на вътрешните работи със заповед №2011 от 21. 12. 1999г. на длъжност граничен полицай в граничен пост Д. Л. на гранично полицейско управление Цапарево към регионална гранична служба – Петрич като му било присвоено звание „сержант“.
2. През 2006г. му била присъдена категория Д – главен полицай, а в периода до 02. 04. 2012г. заемал различни длъжности в регионални гранични служби Петрич и Кюстендил. Към 02. 04. 2012г. заемал длъжността младши разузнавач в група „Оперативно-издирвателна дейност“ в гранично полицейско управление – Златарево към регионална гранична служба – Кюстендил, в Главна дирекция „Гранична полиция“.
3. С предложение, изх. №15371 от 27. 03. 2012г., директорът на Главна дирекция „Гранична полиция“ информирал министъра на вътрешните работи за придобита достоверна оперативна информация за нерегламентирани контакти на главен полицай Георгиев с криминално проявено лице, което било свързано с каналите за незаконно извеждане на граждани през границите и контрабанда на цигари. Посочил, че на 01. 10. 2010г. от компетентните македонски власти постъпила оперативна информация за контрабанда на цигари като били посочени няколко телефонни номера на участници, единият от които бил номерът на полицай Георгиев. На 29. 10. 2010г. постъпила информация от македонските власти за извършено нарушение на държавната граница като от извършените оперативно-издирвателни мероприятия била установена съпричастност на криминално проявеното лице, което било в контакт с Георгиев. Установено било, че в периода 14. 11. 2010г. – 23. 11. 2010г. между Георгиев и криминално проявеното лице били проведени около десет телефонни разговора в рамките на една седмица и лични срещи. Въпреки провежданите оперативно-издирвателни и оперативно-технически мероприятия в зоната на отговорност на гранично полицейско управление Златарево не бил налице резултат в противодействието на извършваната престъпна дейност, най-вероятно поради подаване на служебна информация от полицай Георгиев. Придобитата информация за служителя била докладвана през 2010г. и 2011г. за проверка чрез оперативни методи и средства, получено било съгласие за извеждането му от корупционната среда и изготвена заявка за изпращането му на експертно психологическо изследване. В предложението е включена подробна кадрова справка за Георгиев, в т. ч. получени награди и проведени обучения. С оглед на тази информация е направено предложение с цел извеждане от корупционната среда, поради служебна необходимост полицай Георгиев да бъде преместен на друга длъжност.
4. Със заповед №К-3965 от 02. 04. 2012г., издадена на основание чл. 192а ЗМВР, поради служебна необходимост главен полицай Георгиев бил преместен от длъжност младши разузнавач в група „Оперативно-издирвателна дейност“ в Гранично полицейско управление – Златарево, Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Кюстендил, Главна дирекция „Гранична полиция“, категория Д, на длъжност младши разузнавач в група „Оперативно-издирвателна дейност“, гранично-контролно пропускателен пункт А. Г. О., Гранично полицейско управление – летище Варна, Регионална дирекция „Гранична полиция“ – Аерогари, за срок от една година.
Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че обжалваната заповед е индивидуален административен акт, тъй като с нея пряко се засягат права и законни интереси на полицай Георгиев, изразени в промяна на мястото на изпълнение на служебните му задължения за дълъг период от време – една година. Приел, че анализа на глава трета на Закона за Министерството на вътрешните работи сочи, че със заповедта за назначаване на длъжност се определя освен конкретната длъжност и съответното поделение на министерството и населеното място, в което служителят ще изпълнява задълженията си, размера на възнаграждението и категорията на служителя. Всяка промяна на някой от елементите представлява едностранно изменение на служебното правоотношение, с което се засягат права и законни интереси на служителя, поради което акта е индивидуален административен и подлежи на съдебен контрол.
Съдът приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в писмена форма и съдържа изискуемите реквизити. Към датата на издаване на заповедта не са съществували специални правила за издаване на заповед по чл. 192а ЗМВР. Приел, че заповедта е издадена в нарушение на материалния закон, тъй като е посочено като основание служебна необходимост, но липсват доказателства за такава. Приел, че изложените в предложението твърдения могат да обосноват предположение за дисциплинарно нарушение, но не и за служебна необходимост. За да е налице такава следва да има необходимост от допълнителни служители на мястото, на което държавния служител е преместен да изпълнява задълженията си или изменение на оперативната обстановка, като това следва да е обективно установено. Съдът приел, че получаването на достоверна оперативна информация за нерегламентирани контакти на държавен служител от Министерството на вътрешните работи с криминално проявено лице не обосновава служебна необходимост от преместване. Служебната необходимост изисква реално наличие на една от двете предвидени в закона предпоставки и не може да има характер на наказание или превенция. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на заповедта и я отменил.
Изводът на съда за характера на оспорената заповед е правилен, а изводът му за нейната незаконосъобразност – неправилен.
По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на спора факти и касационната инстанция ги приема за правилно и точно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът по делото е за обосноваността на изводите на съда, въз основа на тези факти, и приложението на материалния закон.
По характера на акта и допустимостта на обжалването му:
Служебното правоотношение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи се характеризира с основни, определени от закона елементи – длъжност, категория, възнаграждение. Така всяко едно служебно правоотношение е за длъжност, която е определена в Класификатора на длъжностите по смисъла на чл. 170, ал. 7 ЗМВР, за категория, определена в чл. 170, ал. 1 и 2 ЗМВР, при възнаграждение, определено в чл. 203 ЗМВР. Формално, мястото на изпълнение на държавната служба не е посочено като законово определен елемент на служебното правоотношение в чл. 170 ЗМВР, както твърди касатора. Но нормите в един закон се тълкуват в тяхната съвкупност и единство още повече, когато става въпрос за норми, обединени в една обща глава – в случая глава петнадесета „Служители на МВР“, т. е. главата, уреждаща правния статус на служителите.
Какво показва анализа на нормите, които уреждат служебното правоотношение на държавния служител в Министерството на вътрешните работи? Първо. Министерството на вътрешните работи е администрация с йерархичен характер и разписана в закона структура. Това означава, че всяка една длъжност, за изпълнение на която възниква служебно правоотношение, има своето точно определено място в структурата на ведомството. Второ. Съгласно чл. 182 ЗМВР служебното правоотношение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи възниква на основание конкурс – ал. 4, като органът по назначаването е длъжен да издаде акт за назначаване на класирания кандидат – ал. 6. Конкурсът се провежда по реда на чл. 180, ал. 5 ЗМВР във вр. с Наредба №Із-9 от 09. 01. 2012г. за условията и реда за постъпване на държавна служба в Министерството на вътрешните работи (Наредба №Із-9; отм. , но действала към датата на издаване на оспорената заповед). Съгласно чл. 16, ал. 1, т. 2 от Наредба №Із-9 конкурсът се обявява за вакантните длъжности, разпределени по категории и направление на дейност в структурите. Т.е. още самия конкурс се обявява за длъжност, която е с точно определена позиция в структурата на ведомството. Трето. Съгласно чл. 171, ал. 2 ЗМВР министърът на вътрешните работи утвърждава щатовете, в които са определени категориите, наименованията на длъжностите, числения състав, т. е. всяка длъжност е ситуирана в точно определена структура на министерството. Четвърто. Съгласно чл. 185 ЗМВР министърът е орган по назначаването само на посочените в нормата категория служители. Органи по назначаването за останалата категория служители са посочените в чл. 186 органи. Тези органи, по чл. 186 ЗМВР, са ръководители на основните структури на министерството по смисъла на чл. 9, ал. 1 ЗМВР. Тяхната компетентност, съгласно чл. 28, 30, 32, 35, 36 ЗМВР е ограничена до структурите, които ръководят. Следователно те не биха могли да назначат държавен служител на длъжност, която не е част от утвърдения щат на структурата, която ръководят. Длъжностите на държавните служители, които министърът назначава, също са в щата на точно определени структури, които в съответствие със задачите си са йерархично и териториално индивидуализирани.
Всичко това ясно показва, че не би могъл да се приеме за основателен довода на касатора, че мястото на изпълнение на държавната служба не е нормативно определен елемент на служебното правоотношение на държавния служител в Министерството на вътрешните работи. Всеки държавен служител е назначен на длъжност, визирана в класификатора, но установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура. Длъжностите по класификатора са типизирани държавни функции с определени за тях категория и изисквания, но назначаването на съответната визирана в класификатора длъжност става винаги на основата на наличието на тази длъжност в щата на съответната конкретна структура. Няма държавен служител с категория главен полицай назначен на длъжност младши разузнавач в Министерството на вътрешните работи. Длъжността младши разузнавач е винаги в точно определена структура на министерството, което автоматично определя и мястото на изпълнение на длъжността.
Именно защото е основен, нормативно определен елемент на служебното правоотношение, неговото изменение е твърде ограничено. То е допустимо при съгласие на служителя, в условията на чл. 192 ЗМВР, и при едностранно волеизявление, но само на министъра, при точно определени предпоставки и за точно определен срок – чл. 192а ЗМВР. Точно защото мястото на изпълнение на държавната служба за всеки държавен служител е различно тази компетентност е предоставена само на министъра, не и на останалите органи по назначаването, които не биха могли да разпоредят преместване в структура, която не ръководят. Следователно, както основателно приел първоинстанционния съд, налице е едно властническо волеизявление на едноличния държавен орган – министъра на вътрешните работи, което не е обусловено от това, кой е органа по назначаването.
Това правомощие пряко влияе върху условията, при които се изпълнява служебното правоотношение. По своята фактическа същност то е инструмент, който е предоставен на едноличния държавния орган, за да осигури най-ефективното, съобразено с нуждите използване на потенциала на държавните служители. Правната форма, която българският законодател му е придал, е на административен акт. По принцип националният законодател приема, че служебното правоотношение е вид административно (въпреки безспорните специфики), а не договорно правоотношение, което възниква от акта за назначаване, който е административен акт – чл. 9 ЗДС. Независимо от отмяната на §1а ЗМВР, който препращаше за неуредените въпроси към Закона за държавния служител, и независимо от спецификата на възникване на служебното правоотношение по Закона за Министерството на вътрешните работи – чл. 180, ал. 4 и 6, спрямо възникването на служебното правоотношение по Закона за държавния служител – чл. 6, ал. 1 във вр. с чл. 9 във вр. с чл. 10д, ал. 4 ЗДС, свързана с липсата на изрична правна норма, която да разпорежда, че служебното правоотношение възниква по силата на акта за назначаване, а не въз основа на конкурса, не са налице основания за придаване на друг характер на служебното правоотношение по Закона за Министерството на вътрешните работи от този, който законодателят е придал на служебните правоотношения по Закона за държавния служител, т. е. административни правоотношения. С оглед на това и поради факта, че заповедта на министъра по чл. 192а ЗМВР засяга права и законни интереси на държавния служител по осъществяването на тези административни правоотношения и оспорването й не е изрично забранено, по аргумент от чл. 120, ал. 2 от Конституцията, първоинстанционният съд правилно приел, че процесния акт подлежи на съдебен контрол.
Следва да се посочи, че аналогично е приетото законово решение и в Закона за държавния служител, и в Кодекса на труда – два акта, които регламентират сходни (особено Закона за държавния служител) правоотношения. И двата нормативни акта допущат, с оглед на многообразието и динамиката на извършваната дейност, възможност за гъвкавост на органа по назначаването, съответно на работодателя – чл. 83 Закона за държавния служител и чл. 120 Кодекса на труда, по използването на престирания труд, но актовете и по двата закона подлежат на съдебен контрол. Разбира се, спецификата на целите, които Министерството на вътрешните работи преследва и задачите, които осъществява ще имат своето отражение върху конкретното съдържание на визираните в чл. 192а ЗМВР предпоставки, но това не може да обоснове, при липса на изрична забрана, необжалваемост на акта на министъра.
Видно от изложеното оспорената заповед има белезите на индивидуален административен акт и подлежи на съдебен контрол. По законосъобразността на оспорената заповед:
Касаторът твърди, че даденото от първоинстанционния съд тълкуване на понятието „служебна необходимост“ първо е ограничително и второ, е въпрос на преценка по целесъобразност на органа.
Законодателят, в хипотезата на чл. 192а ЗМВР, е визирал два юридически факта, чието наличие поражда правото на министъра да наложи едностранно изменение на мястото на изпълнение на служебното правоотношение. И двата представляват състояние на кръга обществени отношения, за които министърът като едноличен държавен орган е пряко отговорен. Преценката за служебната необходимост и изменение на оперативната обстановка са съставна част на държавната политика, за провеждането на която по силата на чл. 21, т. 1 ЗМВР той отговаря. С оглед на това основателно е твърдението на касатора, че преценката е въпрос на дискреция на органа. Но акт, постановен в рамките на дискреция, също подлежи на съдебен контрол. Прилагайки критерия на чл. 169 АПК първоинстанционният съд правилно приел, че министърът разполагал с оперативна самостоятелност, за да издаде акта. Въпросът е спазил ли е изискването за неговата законосъобразност?
Законодателят не е дал легална дефиниция на термините „служебна необходимост“ и „изменение на оперативната обстановка“. Доколкото в оспорената заповед министърът се позовал на „служебна необходимост“ то съдът правилно обсъждал това основание. Идентичен термин – „служебна необходимост“, законодателят е използвал и в Закона за държавния служител, а в Кодекса на труда използвал термина „производствена необходимост“. В нито един от актовете няма легална дефиниция, поради което съдържанието на термина следва да бъде установено на базата на общоприетия смисъл на думите – чл. 9, ал. 1 Закона за нормативните актове (ЗНА). Общоупотребимият смисъл на думата „необходимост“ е потребност, нужда – Български тълковен речник, С. 2008, с. 524, а на „служебна“ – „който се отнася до служба“, пак там, с. 899. Следователно, за да е налице „служебна необходимост“ трябва да е налице потребност, нужда за службата. Службата обаче като термин е с двояко съдържание. От една страна тя е дейности, които трябва да се извършат, за да се достигне до определен резултат, но от друга е структура. Потребностите, които са необходими, за да се осъществи службата в смисъл на дейност, най-общо са две – човешки и финансови. Ясно е, че с преместването на държавен служител няма да се увеличи финансовия ресурс, а евентуално капацитета на човешкия потенциал, за да се изпълни определения на службата резултат. Именно поради това първоинстанционният съд приел, че за да е налице служебна необходимост трябва да е установена потребност от допълнителни служители на мястото, на което държавният служител се премества. Това тълкуване на термина „служебна необходимост“ безспорно е логично и съответства на даденото в теорията тълкуване на термина относно приложението му в Закона за държавния служител и относно приложението на сходния термини „производствена необходимост“ в Кодекса на труда.
Но спецификата на дейността на Министерството на вътрешните работи, обсъдена в контекста на изложените в предложението до министъра факти относно установената, с достатъчна степен на сигурност, дейност на главен полицай Георгиев, който е на длъжност младши разузнавач, би могло да обоснове и други потребности на службата. Така например може да се приеме, че преместването цели да се прекъснат контактите на Георгиев и да се изведе от съответната среда или да се установи доколко сериозни са тези контакти и биха ли били продължени в новата обстановка или да се провери ще настъпили с отстраняването му промяна в оперативната обстановка на гранично полицейско управление Златарево или установеното изтичане на информация е резултат на дейността и на други служители. Всички тези обстоятелства са „потребности“ на службата, но не на службата в тесните рамки на структурата, в която главен полицай Георгиев е преместен, а на службата като дейност на Министерството на вътрешните работи. Законът не случайно е дал това правомощие на министъра, защото именно той е органът, който е надлежно информиран за различните потребности на службата ката структура в общите рамки на министерството. Твърде различни от останалата администрация са целите и задачите на Министерството на вътрешните работи и твърди специфични методите му на работа, за да може автоматично, без отчитане на спецификата, да се приложи утвърдено за други сфери на държавната дейност съдържание на понятието „служебна потребност“. С оглед на това основателно е твърдението на касатора, че съдът тълкувал стеснително термина „служебна необходимост“, тъй като търсил единствено потребност от човешки ресурс в рамките на структурата, в която главен полицай Георгиев бил преместен.
В контекста на изложеното за съдържанието на термина „служебна необходимост“ въпросът е мотивирана ли е оспорената заповед? Вярно е, че в приобщеното от министъра към заповедта му предложение са изложени факти от установената дейност на Георгиев. Вярно е също, че фактите, така, както са изложени могат да обосноват упражняване на дисциплинарната власт на компетентния орган. Но съдът не може от факта, че органа не упражнил дисциплинарната си власт да прави изводи досежно законосъобразността на оспорената заповед, тъй като дали ще упражни или не властта си е дискреция на органа. Впрочем, от фактите по делото е видно от една страна, че сроковете по чл. 194 ЗМВР вероятно са изтекли, а от друга, че в служителя е инвестирано не малко, тъй като е преминал курсове за професионална специализация последният през 2010г. Следователно изцяло в дискрецията на министъра е да прецени дали да накаже служителя или в интерес на службата (Георгиев е служител от 1999г. и то в рамките само на две регионални гранични служби) да го изведе за определен период от средата, в която има данни, че комуникира с оперативно интересни лица или да направи и двете. Различни са целите, които министърът преследва с всяко от правомощията, които има. В случая в предложението изрично е посочено, че то се прави с цел да се изведе Георгиев от средата, в която са установени процесните действия. Това безспорно е в интерес на службата, на задачите на министерството като цяло и в частност на задачите на гранично полицейско управление Златарево, от където служителят е преместен.
Първоинстанционният съд като приел, че от фактите по делото не се установява служебна необходимост от преместване на Георгиев от гранично полицейско управление Златарево в граничен контролно-пропусквателен пункт А. Г. О. направил необоснован извод за липса на визираните в чл. 192а ЗМВР предпоставки и въз основа на това за незаконосъобразност на оспорената заповед.
Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни досежно твърдението за необжалваемост на негова заповед №К-3965 от 02. 04. 2012г., но са основателни досежно неправилното тълкуване на закона и необосноваността на изводите. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното решение. Делото е изяснено от фактическа страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно и в хода на съдебното производство съдът не е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това и в съответствие с изложеното по-горе досежно тълкуването на чл. 192а ЗМВР и преценката на фактическите обстоятелства, послужили като основание за издаване на заповедта, съдът счита заповед №К-3965 от 02. 04. 2012г. за законосъобразна – издадена е от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Поради това съдът следва да отхвърли жалбата на С. А. Г..
Що се отнася до искането на Георгиев за отмяна на хода и приемане като доказателство на издадена повторно на основание чл. 192а ЗМВР заповед на министъра на вътрешните работи за негово преместване за нов срок от една година следва да се посочи, че първо, тази нова заповед няма правно значение за законосъобразността на оспорената в настоящото производство заповед. Тя обективира последващи действия на органа, които не могат да повлияят на законосъобразността на издадената предишна заповед. Второ. Не тази нова заповед има значение за законосъобразността на предишната, а предишната има значение за законосъобразността на последващата, тъй като законодателят изрично е лимитирал правомощието на министъра по чл. 192а ЗМВР в определени времеви рамки. С оглед на това съдът не следва да уважава искането на Георгиев за отмяна на хода по същество и приемане на заповед №К-3193 от 23. 03. 2013г. на министъра на вътрешните работи, с която отново за срок от една година е преместен на длъжност в граничен контролно-пропусквателен пункт А. Г. О..
Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
решение №15408 от 04. 12. 2012г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело №8716/2012г. и вместо него
ПОСТАНОВЯВА
:
ОТХВЪРЛЯ
жалбата на С. А. Г., с. З., община П. срещу заповед №К-3965 от 02. 04. 2012г. на министъра на вътрешните работи.
РЕШЕНИЕТО
не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/ Б. М.
секретар:
ЧЛЕНОВЕ:
/п/ В. Т./п/ С. Я./п/ Л. П./п/ Д. М.
С.Я.