Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на единадесети октомври в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:С. Я. ЧЛЕНОВЕ:КАЛИНА АРН. А. при секретар Л. Ж. и с участието на прокурора Нели Христозоваизслуша докладваното от съдиятаК. А. по адм. дело № 7046/2021

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г. срещу Решение №207 от 5.05.2021 г. на Административен съд - Монтана по адм. дело №119/2021 г.

С обжалваното решение съдът е отменил изцяло решение за верификация на на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г. по постъпило искане за междинно плащане на О. Я. от 22.02.2021 г.

Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г. (ОПРЧР), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди неправилност на мотивите на съда, че с предходно решение от 21.07.2020 г. не се преклудира възможността на бенефициера да заяви отново същите разходи. Сочи, че по това искане за междинно плащане представените три фактури, са на обща стойност от 30 731,37 лв., като в отчета на бенефициера са представени доказателства за раздадени материали за едва 11 416,70 лв. В мотивите на акта е посочено, че използваните материали, за които има документи, не са използвани като онагледяващи, както е предвидено по дейност 3 от формуляра за кандидатстване, поради което е прието, че при разходването им не са спазени принципите на добро финансово управление. В административното производство не са представени доказателства как са разходвани останалите 19 314,67 лв., поради което също са приети за недопустими, но за тях съществува правната възможност по чл. 64, ал. 1, предложение 1 ЗУСЕСИФ.

Счита за фактически неверен извода на съда, че органът не е конкретизирал правна норма, която е нарушена от българското законодателство и/или правото на Европейския съюз, тъй като в диспозитива на оспореното решение е посочено нарушеното както национално, така и европейско законодателство по отношение на чл. 57, ал. 1, т. 4, а именно – чл. 2, ал. 1 ЗУСЕСИФ и чл. 33 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (Регламент 2018/1046). Същото е посочено и в мотивите на акта.

Според касатора неправилен е и изводът на съда, че разходите за закупуване на материали са свързани с целите на проекта. Сочи, че предвид факта, че бенефициерът е използвал закупените материали по дейност 3 в разрез с описаното във формуляра за кандидатстване, раздавал ги е като материален стимул, вместо да ги ползва за обученията и съответно постигане на целите на проекта, е налице нарушение на изискването за добро финансово управление. По отношение на основанието по чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, сочи, че видно от факта, че представените за верификация фактури от бенефициера са на много по-висока стойност от стойността на раздадените материали, реално не са налични документи, които доказват цялата им стойност. Документите на вече раздадените материали не са налични документи, които да докажат, че същите са използвани за постигане целите по дейност 3 от административния договор.

Касаторът счита за неправилен и извода на съда, че липсват конкретни факти и обстоятелства, които да обосноват извода, че изразходваните материали са несъответни на участниците в провежданите сесии. Сочи, че в оспорения акт подробно е мотивирано, че закупените материали за онагледяване не са използвани по предназначението им, съгласно дейност 3, което означава, че средствата, с които са закупени въпросните материали не са използвани за постигането на принципите - икономичност, ефективност и ефективност.

Моли съда да отмени обжалваното решение и вместо това да отхвърли жалбата срещу оспореното решение като неоснователна. Претендира направените по делото разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът се представлява от пълномощник И. Д..

Ответникът по касационната жалба – О. Я. счита същата за неоснователна. Оспорва релевираните от касатора доводи.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски по делото по представен списък. Ответникът се представлява от адв. Л. Н..

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното:

На 25.02.2019 г. между Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г., Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ и О. Я. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 885 614,22 лв. за проект Интеграция на уязвими групи в О. Я. от които 497 550,00 лв. по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020 г.

На 21.07.2020 г., във връзка с искане за плащане №3 с отчетен период 01.09.2019 – 31.01.2020 г., е постановено решение за верификация на постъпило междинно плащане, с което е определен общ размер на верифицираните средства и размер на сумата за плащане – 127 992,87, 45 лв., и е определен общ размер на неверифицираните разходи в размер на 32 883,63 лв., от които 30 731,37 лв. по фактури №0000003148 от 03.09.2019 г., №0000003149 от 03.09.2019 г. и №0000003491 от 02.01.2020 г., отчетени разходи по бюджетно перо 3.1. „Разходи за материали и консумативи, необходими за изпълнение на дейностите по проекта“, приети за недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 във вр. чл. 2, ал. 1 ЗУСЕСИФ и чл. 33 от Регламент 2018/1046.

С искане за междинно плащане № 4, обхващащо периода 01.02.2020 г. – 31.07.2020 г., е поискана сума за плащане в размер на 160 607,80 лв., в т. ч. и по фактури №0000003148 от 03.09.2019 г., №0000003149 от 03.09.2019 г., №0000003491 от 02.01.2020 г. и №0000003812 от 16.04.2020 г.

На 22.02.2021 г. ръководителят на УО ОПРР с оспореното решение, определя:

1. общ размер на верифицираните разходи по постъпилото искане за плащане – 142 286,83 лв.;

2. общ размер на неверифицираните разходи по постъпилото искане за плащане - 18 320,97 лв., от които :

2.1. 17 122, 40 лв. отчетени разходи по бюджетно перо 3.1. „Разходи за материали и консумативи, необходими за изпълнение на дейностите по проекта“ на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 и 6 във вр. чл. 2, ал. 1 ЗУСЕСИФ и чл. 33 от Регламент 2018/1046, тъй като разходите са за закупуване на онагледяващи материали предназначени за груповите сесии и предоставяната социално-здравна услуга, за предаването и разходването на които не е представена окомплектована документация, осигуряваща проследимост на влагането на материалите в съответствие с принципите за добро финансово управление.

2.2. - 1 198,57 лв. отчетени разходи по бюджетен ред VI.13.1 „Единна ставка, Непреки разходи“, или общо 18 320,97 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, тъй като УО верифицира непреки разходи в размер на 7 на сто от отчетените допустими преки разходи на основание чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. чл. 8, ал. 1, т. 1 ПМС 189/2016 във вр. с чл. 68, б. а) от Регламент №1303/2013 във вр. с раздел 12.3. Допустими разходи от Условията за кандидатстване по схемата;

3. общ размер на сумата за плащане – 142 286,83 лв.

В хода на съдебното производство органът представя Заповед № РД-01-268 от 4.04.2018 г. на министъра на труда и социалната политика за определяне на ръководител на Управляващия орган на ОПРЧР.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган и при спазване на административнопроизводствените правила. Приема, че актът е издаден в нарушение на изискванията за форма и в противоречие на материалноправните разпоредби.

На първо място съдът установява, че разходите по фактури с номера №0000003148 от 03.09.2019 г., №0000003149 от 03.09.2019 г. и №0000003491 от 02.01.2020 г. (заявени с процесното искане №4) са заявени веднъж с искане за междинно плащане №3, по което с влязло в сила решение е отказана тяхната верификация. Съдът приема, че случая в решение за отказ от верификация от 21.07.2020 г. изрично е посочено, че разходите, които не се верифицират могат да бъдат включени при следващо искане за плащане, поради което на основание чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ е налице възможност същите тези разходи да бъдат включени в следващо искане за плащане.

По отношение на соченото от органа правно основание за отказ - т. 4 и т. 6 от чл. 57 ЗУСЕСИФ, съдът приема, че не е уточнена конкретната правна норма, която е нарушена от българското законодателство и/или правото на Европейския съюз, респ. не е уточнено кое от изброените в цитирания текст на делегирания регламент изисквания, не е налично.

При анализ на доказателствата по делото първоинстанционният съд обосновава извод, че закупуването на пюрета, каши, мляко и други подобни материали, са такива, свързани с целите на проекта, поради което и разходите за тях са необходими за изпълнение на съответната дейност. Според съда не се установява разходите за закупените материали да са извършени незаконосъобразно, като конкретна незаконосъобразност не се сочи. За същите има надлежно издадени фактури, респ. съдът не установява да липсва одитна следа, конкретна такава също не е посочена, поради което и тези разходи, според съда, отговарят на изискванията на чл. 57, т. 4 и т. 6 ЗУСЕСИФ и с тяхното извършване не се установява нарушение на Условията за кандидатстване, респ. на сключения договор. Посочено е, че правните основания в оспорения акт са в противоречие с изложените в него мотиви, респ. в противоречие с представените в тази връзка документи за надлежно доставяне и разходване на закупените материали.

По отношение на извода на органа за несъответствие на извършените разходи с принципите за икономичност, ефективност и ефикасност, съдът приема, че УО не сочи конкретни факти и обстоятелства, които да го обосновават. Сочи, че липсва описание какви са по вид и количество разходените материали, за какво количество сесии/теми и при участието на колко броя лица/семейства и тяхната възрастова граница. Според съда проекта обхваща 60 семейства, респ. 140 броя лица от целевата група, което не се твърди да не е изпълнено, а обстоятелството, че едни и същи лица са участвали в различни сесии/консултации/обучения, не е достатъчно да обуслови нарушение на сочените принципи.

Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на акта и го отменя изцяло.

С оглед разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК, съдът следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на съдебното решение с материалния закон.

Първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на процесуална предпоставка за съществуване на правото на оспорване относно част от оспорения акт. Видно от оспорения акт, с неговата точка 1 е определен общ размер на верифицираните разходи по постъпилото искане за плащане – 142 286,83 лв., а с точка 3 е определен общ размер на сумата за плащане – 142 286,83 лв. В частта по точки 1 и 3 оспореният акт е благоприятен за бенефициера и с оглед на това за него не е налице правен интерес от оспорването му. Определянето на размер на верифицираните разходи и сумата за плащане само по себе си не засяга, по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и на чл. 147, ал. 1 АПК, права или законни интереси на бенефициера. Напротив. За него в тази част актът е благоприятен, тъй като удовлетворява искането му за верификация относно сумата от 142 286,83 лв.

Произнасяйки се с обжалваното съдебно решение и по точки 1 и 3 от разпоредителната част на оспорения акт първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването – наличието на правен интерес. Произнасянето на съда при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването прави обжалваното съдебно решение в частта, с която отменя и точки 1 и 3 от решението от 22.02.2021 г. недопустимо. Съдът следва да го обезсили и да прекрати в тази част съдебното производство.

В останалата част решението е правилно като краен резултат.

От съдържанието на оспорения акт е видно, че по искане за междинно плащане органът е отказал верификацията на суми по два вида разходи: по т. 2.1. - 17 122,40 лв. отчетени разходи по бюджетно перо 3.1. „Разходи за материали и консумативи, необходими за изпълнение на дейностите по проекта“, и по т. 2.2. - 1 198,57 лв. отчетени разходи по бюджетен ред VI.13.1 „Единна ставка, Непреки разходи“, или общо 18 320,97 лв.

Правното основание за неверифициране на разходите по т. 2.1 е чл. 57, ал. 1, т. 4 и т. 6 във вр. с чл. 2, ал. 1 ЗУСЕСИФ и чл. 33 от Регламент 2018/1046.

По аргумент от противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост.

Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ изисква разходът, за да бъде допустим, да е извършен законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ изисква за разхода да е налична одитна следа съгласно изискванията на член 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014. Член 25, параграф 1, б. б) от Регламент № 480/2014 изисква одитната следа да е такава, че да дава възможност за равняване на сертифицираните пред Комисията обобщени суми с подробните данни от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, с които разполагат управляващият орган и бенефициерът по отношение на съфинансираните операции.

От анализа на двете изисквания е видно, че изискването за одитна следа е относимо само за разход, който по принцип е допустим, т. е. който отговаря на изискванията на т. 1, 2, 3 и 4, защото за разход, който не е допустим, т. е. който не попада в кръга на допустимите категории разходи е ирелевантно има ли или не одитна следа. Следователно правното основание по т. 4 и 6 не е кумулативно, а алтернативно. Двете правни основания имат различен фактически състав, при неизпълнението на който е налице недопустим разход. Това значи, че различни факти следва да обосноват наличието на точка 4 и на точка 6. Видно от мотивите на оспорения акт органът не само твърди кумулативно наличие на двете основания, но и не е направил каквото и да било разграничение на твърдените от него фактически основания. Не става ясно за каква част от разходите приема наличие на нарушение на т. 4 и за коя на т. 6. Това значи, че актът му не съдържа ясни и конкретно дефинирани фактически основания, което само по себе си е нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Дадените по общ начин факти, относими едновременно и за двете основания, не изпълняват изискванията за наличие на фактически основания на един акт. От друга страна фактическите основания посочени в акта за разходване на закупените материали не по предназначение, а с цел материално стимулиране, биха могли да съответстват на нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, но такова правно основание органът не сочи. Съдът не може вместо органа да избира и да подвежда твърдените от органа факти към някоя от двете сочени правни основания. Съдът може само да провери доказаността на сочените фактически основания и да провери правилността на подвеждането им към сочената от органа правна норма.

Само по себе си това нарушение е достатъчно, за да направи акта незаконосъобразен в тази му част.

Независимо от горното, с оглед на поставените по делото правни въпроси, съдът счита за необходимо да посочи следното:

Касаторът твърди, че с предходно решение от 21.07.2020 г. е преклудирана възможността на бенефициера да заяви отново същите разходи, тъй като по искане за междинно плащане №3 представените три фактури, са на обща стойност от 30 731,37 лв., от които за 11 416,70 лв. в мотивите на акта е прието, че са за материали, за които има документи, но не са използвани като онагледяващи, поради което е прието, че при разходването им не са спазени принципите на добро финансово управление. Сочи, че не са били представени доказателства как са разходвани останалите 19 314,67 лв., поради което също са приети за недопустими, но за тях съществува правната възможност по чл. 64, ал. 1, предложение първо ЗУСЕСИФ.

В тази връзка следва да се посочи, че в диспозитива на решението от 21.07.2020 г. е отказано верифицирането на разходи в размер на 30 731,37 лв., като не е направено разделяне на разходите и съответно на основанието за отказ. Освен това, има несъответствие в сумата, посочена в мотивите на акта като използвана не по предназначение – 11 416,70 лв. и тази посочена в оспорения в настоящото производство акт в размер на 17 122,40 лв. И в този случай верификацията е отказана на основание чл. 57, т. 4 и 6 ЗУСЕСИФ, като не са посочени конкретни норми от националното или европейското законодателство, които органът смята за нарушени. Не е посочено за кои разходи органът счита, че липсва одитна следа и кои счита, че противоречат на приложимото право. Тези несъответствия не дават възможност да се направи проверка коя част от неверифицираните разходи на какво основание са счетени за недопустими, за да се възприеме тезата на касатора, че решението от 21.07.2020 г. преклудира възможността същите да се претендират повторно. Освен това в оспорения акт подобни мотиви не са изложени.

Незаконосъобразността на решението, в частта му по т. 2.1 води до незаконосъобразност на същото и в частта по т. 2.2, тъй като непреките разходи са в зависимост от отчетените допустими преки разходи.

Видно от гореизложеното крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения административен акт в частта му по т. 2.1 и т. 2.2. е правилен. Съдебното решение следва бъде оставено в сила в допустимата част.

Първоинстанционният съд не е отчел факта, че административното производство е започнало по инициатива на бенефициера, поради това тогава, когато съдът отмени акта на органа, е длъжен да му върне преписката със задължителни указания по тълкуването и прилагането на материалния закон, защото само така гарантира на адресата на акта произнасяне на органа по искането, с което е бил сезиран. Поради това и на основание чл. 174 АПК съдът следва да определи на органа срок за произнасяне. При съобразяване на чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ съдът определя тримесечен срок на органа за произнасяне.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на труда и социалната политика – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото - приложено платежно нареждане от 03.08.2021 г., са в размер на 600 лв. за адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 във вр. с чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА Решение №207 от 05.05.2021 г. на Административен съд - Монтана по адм. дело №119/2021 г. В ЧАСТТА, с която са отменени точка 1 и точка 3 от решение за верификация на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г. поискане за междинно плащане от 22.02.2021 г. на О. Я.

ПРЕКРАТЯВА съдебното производство в тази част.

ОСТАВЯ В СИЛА Решение №207 от 05.05.2021 г. на Административен съд - Монтана по адм. дело №119/2021 г. в останалата част.

ИЗПРАЩА преписката на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г., за произнасяне съгласно дадените в решението задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

ОПРЕДЕЛЯ тримесечен срок за произнасяне.

ОСЪЖДА Министерството на труда и социалната политика, седалище и адрес гр. София, ул. Триадица № 2 да заплати на О. Я. седалище и адрес, с. Якимово, ул. „Европа“ №8 600 (шестстотин) лева разноски по делото.

Решението е окончателно.

На основание чл. 172а, ал. 3 АПК отбелязвам, че съдия С. Я. не може да подпише решението поради освобождаването й от заеманата длъжност „съдия“ във Върховния административен съд с решение на Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет по т. 32 от Протокол № 39 от 09.11.2021 г., считано от датата на встъпване в длъжност „съдия“ в Конституционния съд на Р. Б. – 15.11.2021 г.

Съдия:

Калина Арнаудова

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Соня Янкулова

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ К. А. п/ Весела Андонова