Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисия за енергийно и водно регулиране (КЕВР, комисията), подадена чрез председателя ѝ против решение № 4560/11. 08. 2020 г. постановено по адм. д. № 8644/2019г. на Административен съд София-град, с което по жалбата на "Т. Р. ЕАД е отменено решение № Ц-18 от 01. 07. 2019 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта му по точка 11, с която, по отношение на дружеството, се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" за ценови период, считано от 01. 07. 2019г. Със съдебния акт преписката е върната на административния орган при условията на чл. 173, ал. 2 АПК за ново произнасяне при спазване на указанията, дадени в мотивите му и КЕВР е осъдена да заплати на жалбоподателя в първоинстанционното производство направените по делото разноски.

К. К за енергийно и водно регулиране чрез процесуалния си представител твърди, че решението е неправилно, като постановено при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, необоснованост и противоречие с приложимия материален закон. Счита, че съдът не е обсъдил всички доводи и доказателства, като е изопачил съдържанието на приетото заключение по допуснатата експертиза. Поддържа се оплакване за неправилна намеса на съда в преценката по целесъобразност на КЕВР и неправилност на констатацията на съда, че административният акт нарушава изискването на чл. 31, т. 2 и т. 4 от ЗЕ (ЗАКОН ЗА ЕНЕРГЕТИКАТА) (ЗЕ). Касаторът счита, че съдът е анализирал неправилно изискванията на Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността. Относно корекцията по отношение на нормата на възвръщаемост на привлечения капитал, се поддържа, че съдът не е съобразил формулата за определяне на тази възвръщаемост за процесния период и Указания НВ за пределната пазарна цена на привлечения капитал. Относно корекцията по отношение на разходите за гориво, касаторът сочи, че е съобразил необходимостта и достатъчността на основното гориво за изпълнение на заявената прогнозна производствена програма, а по отношение на драстичното намаляване на дела на биомасата, „Т. Р. ЕАД не е изложило обосновка. Съдът неправилно разгледал корекцията на количеството природен газ извън контекста на цялостната корекция на микса от горива. Като неправилни се оспорват и констатациите на съда във връзка с разходите за достъп до и/или пренос през електропреносната, съответно електроразпределителните мрежи, тъй като топлофикационното дружество не е заявило такива разходи, съответно комисията не ги е коригирала. Относно разходите за ежемесечните вноски във фонд „Сигурност на електроенергийната система“ касаторът подчертава, че в тази част съдебното решение е в противоречие с чл. 36е, ал. 4 ЗЕ.По изложените в жалбата подробни съображения, поддържани и в открито съдебно заседание, чрез упълномощения процесуален представител, се иска отмяна на оспореното решение на АССГ и отхвърляне на оспорването. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба - "Т. Р. ЕАД, гр. Р., чрез процесуалния си представител, изразява становище за нейната неоснователност. Не претендира разноски. Прави възражение относно размера на разноските на противната страна.

Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна.

С обжалвания съдебен акт е отменено решение № Ц-18 от 01. 07. 2019 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране, в частта му по точка 11, с която по отношение на "Т. Р. ЕАД се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" за ценови период, считано от 01. 07. 2019г. Със съдебния акт преписката е върната на административния орган при условията на чл. 173, ал. 2 АПК за ново произнасяне при спазване на указанията, дадени в мотивите му и КЕВР е осъдена да заплати на жалбоподателя в първоинстанционното производство направените по делото разноски.

Съдът е констатирал, че административното производство е започнало по покана на КЕВР от 21. 03. 2019г. до топлофикационните дружества за подаване на заявления за новия регулаторен период. Със заявление с вх. № Е-14-09-5 от 02. 04. 2019г. на "Т. Р. ЕАД е предложена за утвърждаване преференциална цена на комбинирана електрическа енергия – 261, 38 лв./MWh, еднокомпонентна цена на топлинната енергия с гореща вода – 122, 56 лв./MWh и еднокомпонентна цена на топлинната енергия с водна пара – 131, 27 лв./MWh.

По заявлението е изготвен доклад № Е-Дк-291 от 21. 05. 2019г., който е приет от КЕВР с решение по Протокол № 84 от 27. 05. 2019г. Въз основа на приобщените по преписката писмени доказателства е постановено оспореното Решение № Ц-18/01. 07. 2019г., с което в частта му по т. 11 на "Т. Р. ЕАД са утвърдени:

1. Преференциална цена на електрическата енергия (без ДДС)- 204, 77 лв./MWh, с премия по чл. 33а ЗЕ – 91, 66 лв ./MWh

2. Еднокомпонентна цена на топлинната енергия с топлоносител гореща вода (без ДДС) - 85. 91 лв./MWh

3. 4 Еднокомпонентна цена на топлинната енергия с топлоносител водна пара /без ДДС/ - 132, 92 лв./MWh

3. 5 Ценообразуващи елементи на цените по т. 1, 2 и 3:

- Необходими годишни приходи – 78590 хил. лв., в т. ч.:

- Разходи - 75674 хил. лв., от които условно-постоянни - 17650 хил. лв. и променливи -58024 хил. лв.; - Регулаторна база на активите – 40609 хил. лв.; - Норма на възвръщаемост - 7, 18 %; - Електрическа енергия – 252302 MWh;

- Прогнозни количества електрическа енергия от високоефективно комбинирано производство - 233000 MWh;

- от невисокоефективно комбинирано производство – 19302 MWh

- Прогнозни количества топлинна енергия с топлоносител гореща вода - 276006 MWh

- Прогнозни количества топлинна енергия с топлоносител водна пара – 43638 MWh.

В хода на съдебното производство е назначена съдебна комплексна технико-икономическа експертиза.

Първоинстанционният съд е приел, че решението в оспорената част е издадено от компетентен орган, в съответствие с правомощията му по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ и при спазване на изискването за форма съгласно чл. 59 от АПК и на административно-производствените правила, но при неправилно прилагане на материалноправните разпоредби, в т. ч. с оглед допуснатите при издаването му нарушения на чл. 31, т. 2 и т. 4 ЗЕ.

Съдът е счел, че е налице материална незаконосъобразност на обжалваното решение на КЕВР по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, поради допуснати нарушения, относими към установяване стойностите на ценообразуващите елементи. На първо място съдът е приел, че незаконосъобразно КЕВР не признава в заявения размер разходи, присъщи на лицензионната дейност на дружеството и относими към регулаторния период за закупуване на квоти за въглеродни емисии. Счел е, че в нарушение на чл. 31, т. 2 от ЗЕ и на глава втора, Раздел I, т. 20. 11. и т. 20. 12 от Указанията за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода „норма на възвръщаемост на капитала“, не са признати разходи за закупуване на емисионни квоти за процесния период. По този начин, според съда, в състава на признатите от Комисията разходи остават невключени разходите за закупуване на тези емисии, с което се намалява възвращаемостта на дружеството в противоречие с метода на регулиране „норма на възвращаемост на капитала“. За да формира този извод, съдът се е позовал на заключението на съдебната комплексна технико-икономическа експертиза, според което приложеният от Комисията за първи път подход за изчисляване на необходимите квоти, които следва да бъдат закупени, като от прогнозното количество емисии, които ще бъдат отделени от инсталацията, се приспаднат безплатните квоти по чл. 10а и чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО – половината количество от безплатните квоти за 2019 г. и половината количество от безплатните квоти за 2020 г., води до наличие на непризнати разходи за въглеродни емисии, които няма да бъдат компенсирани, тъй като разходите за емисии за първата половина на 2019 г., които трябва да бъдат предадени до 30. 04. 2020 г., не са включени нито за предходния, нито за настоящия регулаторен период. Освен това, отново на база експертното заключение, е прието, че неправилно е изчислен размерът на безплатните квоти, което е довело до занижаване на признатите разходи.

На второ място, съдът е приел, че регулаторният орган при утвърждаване на норма на възвръщаемост на привлечения капитал е поставил пазарни ограничения на договарянето на привлечен капитал, но не на база на относимите към момента на привличане на капитала лихвени нива съгл. изискването на т. 40 от Указанията за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала", а въз основа на лихвените нива за последната година, с което са допуснати нарушения на с т. 40 и т. 41 от указанията, както и с предвидения в чл. 31, т. 4 ЗЕ принцип на регулиране, според който цените на енергийните предприятия трябва да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала.

На трето място, за основателно е счетено възражението за допуснато нарушение на материалния закон при намаляване на разходите за гориво-природен газ, като не е отчетено рязкото увеличение на цената му и аргументите, свързани с предстоящите ремонти на въглищните котли. Въз основа на експертното заключение съдът е счел, че корекцията на разходите за природен газ, извършена от КЕВР не е нито технически, нито икономически обоснована, следователно в тази част административният акт страда от липса на мотиви.

На четвърто място е прието от съда, че с оспореното решение е извършена незаконосъобразна корекция на присъщи разходи за достъп до електропреносната мрежа и за вноски във фонда за сигурност на електроенергийната система. Съдът е счел, че разходите за осъществяване на лицензионната дейност по производство на електрическа енергия на „Т. Р. ЕАД за достъп до електропреносната мрежа са присъщи и необходими и произтичат от законовото задължение на всички енергийни производители по чл. 104, ал. 2 от ЗЕ, а невъзстановяването им противоречи на разпоредбите на чл. 31, ал. 1, т. 4 от ЗЕ.

Решението е правилно като краен резултат, макар част от мотивите му да не се споделят от касационната инстанция и ще бъдат коригирани по-долу, във връзка с указанията, които комисията следва да спази при новото произнасяне. Не са налице съществени процесуални нарушения, отразяващи се на крайния извод на съда за незаконосъобразност на решението на КЕВР.

Действително, при изпълнение на правомощията си за ценово регулиране по чл. 30 от ЗЕ (ЗАКОН ЗА ЕНЕРГЕТИКАТА), Комисията се ръководи от принципите, прогласени в чл. 23, чл. 24 и чл. 31 ЗЕ. В чл. 23, т. 4 от ЗЕ е регламентирано правомощието на комисията да осигурява баланс между интересите на енергийните дружества и клиентите. Ето защо правомощията на КЕВР предполагат оценка и анализ на предоставената информация с оглед на нейната точност и икономическа обоснованост, поради и което комисията няма задължение да приеме еднозначно предложенията на енергийните предприятия. Представените от тези предприятия заявления и възражения нямат характер на доказателства, но такъв характер имат приложените към тези заявления и възражения документи и комисията е длъжна да ги обсъди, което в случая не е сторено. КЕВР не нарушава закона с това, че излага някои общи съображения по отношение адресатите на административния акт, стига в същото време да изложи отделни съображения във връзка със специфичните показатели по отделните заявления на дружествата.

По конкретните спорни въпроси, следва заедно да се разгледат доводите на касатора за неправилност на изводите на съда относно разходите за въглеродни емисии и разходите, породени от изменение на горивния микс. Д. типа разходи в случая са донякъде свързани, макар че съдът не е отчел това обстоятелство. Споделят се доводите на КЕВР и на АССГ, че съгласно чл. 8, ал. 4 от НРЦТЕ регулаторният орган утвърждава не фактически, а прогнозен размер на разходите, свързани с лицензионната дейност. Това налага извод, че разходите за въглеродни емисии се включват в цените за периода, за който са относими, на база прогноза. В оспореното решение на КЕВР, в рамките на общ подход, комисията е изложила съображения относно количествата емисии въглероден диоксид за производство на електрическа енергия, като е посочила, че те са в съответствие с Указанията НВ, т. 20. 11 и т. 20. 12 и че разходите за закупуването им се определят като реално необходимите количества за периода са умножени по обновената цена на емисиите. В т. 20. 11 е посочено, че за енергийните предприятия с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, количествата емисии въглероден диоксид за производство на електрическа енергия, се определят като верифицираните емисии се умножат с коефициент за разпределение на разходите в производството, изчислен в справка № 6. За дружества, за които са предвидени безплатни квоти, във връзка с модернизацията на подходите за производство на електрическа енергия по чл. 10в от Директива 2003/87/ЕО (изменена с Директива 2009/29/ЕО), същите се приспадат от количества емисии въглероден диоксид за производството на електрическа енергия. Разходите за закупуване на емисии въглероден диоксид, се определят въз основа на верифицираните количества емисии въглероден диоксид за производството на електрическа енергия и икономически обоснована цена на емисиите. В т. 20. 12. е предвидено, че разходите за закупуването на емисии въглероден диоксид за топлинна енергия, се определят като от верифицираните количества емисии въглероден диоксид за производство на топлинна енергия се приспаднат безплатните квоти за битови клиенти, предвидени във връзка с чл. 10а от Директива 2003/87/ЕО (изменена с Директива 2009/29/ЕО) и икономически обоснована цена на емисиите. За целите на ценообразуването е приета цена на квотите в размер на 25 евро/t, като в решението на КЕВР е изложена подробна обосновка как е определена цената. Разходите за въглеродни емисии са изчислени за количество 164671 тона, след приспадане на безплатните квоти, като спорът касае това количество, определената цена и отказа на КЕВР да включи в прогнозната цена разходи за минали периоди.

Неправилни са изводите на съда, че в прогнозните разходи е следвало да бъдат включени и разходи за минали периоди, по-конкретно разходите за емисии за календарната 2018г. и за първата половина на 2019г. При утвърждаване на цените по прогнозен размер на разходите, свързани с лицензионната дейност, Комисията не може да овъзмездява действителни разходи за минали периоди. Действително, при изчисляване на разходите се използва фактически подход, съгласно чл. 15. 1 от Указания НВ, като се вземат предвид отчетените показатели на регулираните дружества през предходния ценови период, но тези отчетени показатели имат статистическа и базова стойност, въз основа на която се определят показателите за бъдещ период. Освен това, съгласно чл. 8, ал. 4 от Наредба № 5 от 23 януари 2014г. за регулиране на цените на топлинната енергия /НРЦТЕ/ и чл. 11, ал. 4 от Наредба № 1 от 14 март 2017г. за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/, Комисията утвърждава прогнозен размер на разходите, свързани с лицензионната дейност, като преценява тяхната икономическа обоснованост въз основа на представените от енергийното предприятие писмена обосновка и доказателства. Именно този прогнозен размер на разходите се включва във формулите, по които се утвърждават необходимите годишни приходи за съответната дейност по лицензията, както е предвидено съответно в чл. 7 НРЦТЕ и чл. 10 НРЦЕЕ, а не и действително извършени разходи за минал период. Вярно е, че практиката на КЕВР да включва в цените за регулаторния период стойността на разходи за минал период не отговаря на сега действащата нормативна уредба и правилно тази практика е била изоставена. Освен това, следва да се отбележи, че икономическите интереси на регулираните енергийни предприятия са защитени по силата на множество предвидени в закона механизми, така че да се гарантира възстановяването на икономически обоснованите разходи за дейността им, по специално механизмите по чл. 33 – 35 ЗЕ и възможността за преразглеждане на цените по време на регулативните периоди. Без да е извършен анализ за приложението на всички тези механизми, съдът необосновано, въз основа на единствен показател за извършени разходи за минал период е стигнал до извод за незаконосъобразност на административния акт в разглежданата част. Не на последно място, дори да се докаже, че нито прогнозните цени, нито съществуващите компенсаторни механизми покриват конкретния разход, в този случай той би формирал загуба, за обезщетяването на която би бил приложим общият исков ред.

В касационната жалба не се съдържат никакви доводи във връзка с установеното от вещите лица погрешно изчисление на подлежащите на приспадане безплатни квоти, като в тази връзка не са били изложени съображения и пред първоинстанционния съд, нито експертизата е оспорена в тази част. По тези съображения и при събраните доказателства правилно АССГ е приел, че решението на КЕВР в разглежданите части не съдържа мотиви. Това е достатъчно за отмяната му по разглежданата точка и връщане на преписката за ново произнасяне, при което следва математически точно да бъдат приспаднати полагаемите се на дружеството безплатни квоти и на база на тези изчисления да бъде определен прогнозния разход за въглеродни емисии.

Извън констатираните по-горе погрешни изчисления, следва да се отбележи, че причината, поради която КЕВР коригира прогнозното количество квоти за емитиране се дължи основно на обстоятелството, че е извършена корекция на горивния микс. З. за купуване количество природен газ е коригирано, като от заявени 54347 knmі са одобрени едва 950 knmі. При останалите горива са признати малко по-големи количества въглища и малко по-големи количества мазут, което не се отразява съществено на прогнозните въглеродни емисии, но прогнозното количество емисии от природен газ е чувствително намалено.

Правилни са изводите на съда, че в решението на КЕВР липсват мотиви за съображенията, поради които не е признато завишаването на необходимите количества природен газ в горивния микс, с което е свързано и необоснованото намаляване на разходи за природен газ, съответно необоснованото намаляване на разходи за въглеродни емисии във връзка с природния газ. Възражението на дружеството в тази насока е разгледано в три изречения, като е прието, че основното гориво на предприятието е въглища, а рязкото увеличение на природния газ не е обосновано от изложените аргументи за предстоящи ремонти на въглищните котли.

Неоснователни са доводите на каастора, че съдебната проверка е засегнала въпроси, свързани с целесъобразността на акта, съответно въпроси, които следва да бъдат преценявани единствено от КЕВР в рамките на неговата оперативна самостоятелност. Следва да се посочи, че регулативната дейност на КЕВР е строго регламентирана и почива на императивно определени в закона параметри. Комисията не разполага с оперативна самостоятелност относно показателите, които следва да има предвид при ценовото регулиране, тъй като те, както и формулата, в която влизат тези показатели, са точно зададени в нормативната уредба. Дори и в рамките на предоставената му компетентност да оценява икономическата и техническа целесъобразност на заявленията на енергийните дружества, с цел формиране на стойността на показателите, които следва да залегнат при изчисление на регулираната цена, административният орган е длъжен да изложи съображения защо счита съответните предложения за необосновани от икономическа или техническа гледна точка. Административният орган дължи пълно мотивиране на издаваните от него административни актове, свързани с ценово регулиране, включително детайлно обсъждане на възраженията, постъпили от заявителите в хода на административното производство. Принципно предоставената на административните органи оперативна самостоятелност е винаги по точно определени въпроси и тя никога не изключва задължението на тези органи за детайлно мотивиране на издаваните от тях актове. Поради това общите и неконкретни оплаквания, изложени в касационната жалба, за засягане при съдебния контрол на преценката по целесъобразност на комисията, са неоснователни.

Следва да се отбележи, че фактическата обстановка в случая е различна от тази, по повод на която е постановено Решение № 9830 от 17. 07. 2020г. по адм. дело 7763/2019г. на Трето отделение на ВАС, на което пространно се позовава касаторът. Изложените в това решение мотиви касаят случай, в който съответното топлофикационно дружество е поискало да му бъдат одобрени високи разходи за въглеродни емисии, в противоречие с целите на Директива 2003/87/ЕО.

Действително, предмет на Директива 2003/87 е въвеждането на схемата за търговия с квоти за емисии, за да се намалят емисиите на парникови газове в атмосферата до равнище, което да предотврати всяка опасна антропогенна намеса в климатичната система и чиято крайна цел е опазването на околната среда. По силата на член 2, параграф 1 от Директива 2003/87, тя се прилага спрямо "емисиите" парникови газове, изброени в приложение II към тази директива, сред които е CO2, получен от дейностите, посочени в приложение I" към същата директива. Според член 3, буква б) от Директивата, "емисиите" за целите на тази директива означава отделянето на парникови газове в атмосферата от източници в инсталация.

Целта на Директива 2003/87, според член 1, е да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин /в този смисъл и решения на Съда на Европейския съюз от 12 април 2018 г., PPC Power, C-302/17,, т. 18 и от 17 май 2018 г., Evonik Degussa, C-229/17, т. 41/.

Предвидената с директивата схема за търговия с квоти за емисии се основава на икономическа логика, която мотивира всеки участник в тази схема да изпуска количество парникови газове, по-малко от квотите, които първоначално са му били отпуснати, за да прехвърли остатъка от тях на друг участник, изпуснал количество емисии, по-голямо от отпуснатите му квоти (в този смисъл решения на СЕС от 8 март 2017 г., ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C-321/15, т. 22, от 22 февруари 2018 г., INEOS Koln, C-572/16, т. 27 и от 28 февруари 2018 г., Trinseo Deutschland, C-577/16, т. 40).

За постигане на предвидената с Директивата цел, а именно опазване на околната среда, с член 10а от Директива 2003/87 е въведена преходна мярка, която, за да се предотврати загубата на конкурентоспособност на предприятията поради факта на установяване на схема за търговия с квоти за емисии, предвижда за инсталациите от определени сектори на дейност постепенно намаляване на безплатното разпределяне на квоти за емисии съгласно параграф 11 от тази разпоредба в периода между 2013 г. и 2020 г., с цел до 2027 г. да се постигне пълното премахване на тези безплатни квоти.

Както следва по-конкретно от член 10, параграф 1 от Директива 2003/87 и от съображение 15 от Директива 2009/29, за да се постигне намаляване на емисиите на парникови газове, при разпределянето на квоти за емисии постепенно трябва да се прилага единствено принципът на провеждането на търг, който според законодателя на Съюза обикновено се смята за най-ефикасната от икономическа гледна точка система.

Следователно, предвиденото в член 10а от Директива 2003/87 разпределяне на безплатни квоти за емисии е част от специален преходен режим, който се отклонява от принципа квотите за емисии да се отпускат, като се използва механизмът на търга, установен в член 10 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2018 г., INEOS, C-58/17, т. 36).

Имайки предвид целите на директивата и принципното положение, че разпределянето на безплатни квоти за емисии има характер на временна мярка, топлофикационните дружества следва да се стремят към по-нататъшно намаляване на емисиите на парникови газове, така че да се достигне до нивата на намаление, които се считат за необходими от научна гледна точка за предотвратяване на опасно изменение на климата, както и да се снижат разходите за закупуване на квоти на търг. Икономическата логика, както се вижда и от съображенията на Директивата, предполага, че енергийните дружества ще се водят от икономическия интерес да снижат тези разходи, което ще доведе и до стремежа за излъчване на по-малко емисии. В условията на регулиран пазар обаче и при метод на ценово регулиране „норма на възвръщаемост“ възниква резонният въпрос съществува ли посоченият икономически интерес за енергийните дружества, ако им е гарантирано, че всичките им разходи за квоти, купувани на търг, ще бъдат включени в регулираните цени. По този въпрос обаче КЕВР не взема становище в оспореното решение.

Впрочем, в експертното заключение е посочено, че заявеното от дружеството количество 327405 тона въглероден двуокис е изчислено по верифицирана методика за изчисление на емисиите на база заявеното прогнозно гориво. Одобреното количество, за което са изчислени разходите за закупуване, е 250317 тона / преди приспадане на безплатните квоти/. При справка с публично достъпния верифициран доклад на годишните емисии на дружеството за 2019г. на интернет страницата на Изпълнителна агенция по околната среда е видно, че верифицираните емисии за тази година са общо 182341 тона; за 2018г. количеството е съответно 248927 тона. При тези данни действително се поражда въпросът на какво се дължи чувствителното увеличаване на заявеното количество емисии пред КЕВР за прогнозния период 01. 07. 2019г. до 30. 06. 2020г. и защо, въпреки монтирането на нискоемисионни уредба и увеличаване на количеството природен газ, което е с по-нисък емисионен фактор от въглищата, се повишава количеството на очакваните въглеродни емисии. По този въпрос обаче в оспореното решение също не се съдържат мотиви.

В настоящия казус изглежда спорът касае намаляване на квотите като следствие от изменението на горивния микс. Д.о е заявило изрично намерение да ползва „по-екологично“ гориво – природен газ, от което по-принцип се отделят по-ниски въглеродни емисии, в сравнение с въглищата. Това намерение е свързано с намерението за ремонт на един от въглищните котли, при което дружеството ще работи с котел № 8, преустроен за работа с природен газ именно с цел намаляване на въглеродните емисии. Към жалбата пред първоинстанционния съда са представени доказателства за монтаж на 8 броя газови горелки за нискоемисионна уредба на котел №8. Пред КЕВР е била представена и ремонтна програма на дружеството. От административния акт не става ясно защо това искане на „Т. Р. ЕАД е счетено за необосновано и каква точно обосновка изисква КЕВР на намеренията за ремонт на въглищния котел. КЕВР е следвало да изложи изрични аргументи защо не приема изменението в горивния микс, а не да се задоволи само да посочи, че искането е необосновано. Дружеството е изложило конкретни аргументи, че няма да може да ползва котел за въглища и вместо това ще ползва такъв за природен газ, като при това са представени доказателства за конкретни инвестиции за използването на по-големи количества газ, при които се отделят по-малко емисии. Обстоятелството, че основното гориво на предприятието е въглища само по себе си не означава, че при невъзможност да се ползват наличните съоръжения, дружеството не трябва да компенсира тази невъзможност чрез използване на природен газ. В оспорения акт не е изяснен и въпросът защо КЕВР счита, че дружеството трябва да продължава да поддържа високи нива на употребяваната биомаса и дали това ще бъде възможно при заявената ремонтна програма. При липса на мотиви в тази насока изводът е, че административният акт е необоснован, в частта му, с която е отказано одобрение на изменението на горивния микс, чрез одобряване на разходи за по-големи количества природен газ. Това от своя страна се отразява и на другото спорно перо по одобрените разходи, а именно това за парникови квоти, свързани с по-голямото заявено количество природен газ. Правилно решението на КЕВР е било счетено за незаконосъобразно в посочената част. При новото произнасяне КЕВР следва да изложи изрични мотиви по повдигнатите въпроси, включително да обоснове защо счита, че аргументите, свързани с ремонт на въглищните котли, не обосновават увеличението на природния газ в микса от горива.

Не се споделят мотивите на АССГ относно корекцията по нормата на възвръщаемост на привлечения капитал. Съгласно приетите от Комисията и представени по делото Указания за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала" в частта им по т. 40 от Г. В, Р. Т нормата на възвръщаемост на привлечения капитал се изчислява като средно претеглена величина от договорените годишни лихви на заемите и относителното тегло на съответния заем в общата сума на привлечения капитал. Съгласно т. 41 от Указанията, с обжалваното решение е определена пределна пазарна цена на привлечения капитал за всички дружества в сектор Топлоенергетика на база на статистически данни на БНБ за сектор "нефинансови предприятия" в размер на 3. 57 %. Съображенията на експертите, че регулаторният орган е поставил пазарни ограничения на договарянето на привлечен капитал, не на база на относимите към момента на привличане на капитала лихвени нива, а въз основа на лихвените нива за последната година, не водят до извод за незаконосъобразност на решението на КЕВР. Комисията не само не е длъжна, но и не следва да се съобразява с прекомерно високи лихвени проценти по сключени преди съответния ценови период договори. Изводът на вещите лица, че енергийните предприятия нямат задължение да предоговарят или рефинансират сключените от тях договори за кредити или заеми с банкови или финансови институции всяка година, е правен, не обвързва съда, а освен това е и несъстоятелен в условията на регулиран, а не на свободен пазар на топлоенергията и на електроенергията. Правомощието на КЕВР да регулира цените в сектора имплицитно включва в себе си и проверка за икономическа обоснованост на разходите на дружеството, включително по повод съществуващите към момента на утвърждаване на цените договорни отношения на това дружество. В противен случай правомощията на комисията биха били съществено ограничени и тя не би могла да изпълнява регулаторните си функции в изпълнение целта на закона. Затова неотносимо в случая е дали гражданските закони задължават енергийните предприятия да предоговарят и рефинансират сключените от тях договори за заеми. Същественият за спора въпрос е дали разходите по съответните заеми могат да бъдат намалени, в съответствие със средните лихвени нива, които са определени на база статистически данни на БНБ. След като средните лихвени нива са над два пъти по-ниски от тези по вече договорените заеми, естествено е ценовият регулатор в изпълнение на задачата си да гарантира икономически обоснована цена на съответната енергия, да изисква дружеството да приведе лихвите по привлечения капитал в съответствие със средните пазарните нива, като рефинансира сключените вече договори за заем - възможност, която съществува за всички правни субекти в настоящата правна и икономическа действителност и която в случая не се отрича. Както вече многократно се посочи, в условията на регулиран пазар, разпоредбата на чл. 31, т. 4 ЗЕ, изискваща цените на енергийните предприятия да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала, не означава, че всички разходи на тези предприятия следва да бъдат одобрени и включени при определяне цената на топлинната и електрическата енергия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружеството информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите (чл. 23, ал. 1, т. 4 от ЗЕ), т. е. комисията утвърждава ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. Поради това в тази част от административния акт са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ.

Съдебното решение е неправилно и в частта относно корекцията на присъщи разходи за достъп до електропреносната мрежа и за вноски във фонда за сигурност на електроенергийната система. Противно на заявеното в касационната жалба, с административния акт не е уважено искането на дружеството за признаване на допълнителни разходи за цена за достъп до електропреносната мрежа. Основателни обаче са доводите на касатора, че съгласно чл. 11, ал. 5 НРЦЕЕ, в сила от 25. 06. 2019 г., за целите на регулирането на цените по чл. 30, ал. 1, т. 1 - 4 и чл. 33 от ЗЕ (ЗАКОН ЗА ЕНЕРГЕТИКАТА) в състава на признатите от комисията разходи не се включват разходи за заплащане на цени за достъп до и/или пренос през електропреносната, съответно електроразпределителните мрежи, които се дължат от производители на електрическа енергия. Същото е предвидено и в чл. 33, ал. 6 ЗЕ. По същия начин, предвид чл. 36е, ал. 4 ЗЕ, за целите на ценовото регулиране в състава на признатите от комисията разходи не се включват разходи за вноски по ал. 1, т. е. вноски във фонд „Сигурност на електроенергийната система“. Следва да се сподели и доводът на касатора, че част от произвежданата от дружеството електрическа енергия, за реализирането на която му е необходим достъп до електропреносната мрежа, се продава на свободния пазар, а не при условията на регулирани цени. Разходите за продаваната при пазарни условия електрическа енергия се компенсират съобразно пазарните механизми и в случая държавна намеса не е допустима.

По изложените съображения и тъй като за отмяната на акта в оспорената му част е достатъчно съдът да счете за незаконосъобразен дори един от елементите при формиране на цената, решението на Административен съд София-град следва да бъде оставено в сила, като краен резултат, с настоящата корекция на мотивите.

При този изход от спора на касатора не се дължат разноски, а ответникът не претендира такива.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Трето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 4560/11. 08. 2020г. по адм. д. № 8644/2019г. на Административен съд София-град.

Решението е окончателно.