Образувано е по жалби на Т. А. К. и на Г. С. Б. чрез техните пълномощници срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приети с Постановление на Министерския съвет № 80/06.04.2015 г., /ДВ бр. 27/2015 г., попр. ДВ бр. 30/24.04.2015 г./. Считат приетите изменения и допълнения за нищожни и евентуално - за незаконосъобразни поради противоречие с материалните и процесуални норми. Претендират от съда отмяната им.
Ответниците по жалбата-Министерският съвет на Р. Б, министърът на правосъдието и Агенцията по вписванията чрез своите процесуални представители намират жалбите за неоснователни.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на жалбите поради липса на годен за обжалване подзаконов нормативен акт и алтернативно - за частична основателност на жалбите поради материална и процесуална незаконосъобразност на приетите изменения в Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. Счита обжалваният акт за вътрешнослужебен такъв.
За да се произнесе, настоящият съдебен състав взе предвид:
Устройствения правилник на Агенцията по вписванията е подзаконов нормативен акт, приет с Постановление на Министерския съвет. Съгласно чл. 6, т. 1 ЗНА Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. В случая органът, приел Устройствения правилник, е орган на изпълнителната власт, а именно - Министерският съвет. Агенцията по вписванията /АВ/ е второстепенен разпоредител с бюджет към министъра на правосъдието, но е отделно юридическо лице и е администрация на изпълнителната власт-изпълнителна агенция, създадена с нормативен акт съгласно чл. 36 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) /ЗА/ и чл. 58а ЗКИР (ЗАКОН ЗА КАДАСТЪРА И ИМОТНИЯ РЕГИСТЪР) /ЗКИР/. Поради това Правилникът на устройството на Агенцията по вписванията е подзаконов нормативен акт, а не вътрешнослужебен такъв. По възраженията за нищожност:
В този аспект в жалбата на К. се твърди нищожност на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от УПАВ като приета от некомпетентен орган. Според жалбоподателя от страна на Министерския съвет е извършено допълване на закон, което е само в правомощията на законодателния орган.
Подзаконовият нормативен акт-УПАВ е издаден от компетентен публичноправен субект, с нормотворчески правомощия и въз основа на законова делегация - чл. 6 ЗНА и чл. 58г ЗКИР. Поради това е валиден подзаконов нормативен акт и съдът следва да се произнесе по твърденията за нарушение на процесуалните норми и материалноправните разпоредби. Наведените в тази насока основания за нищожност касаят материалната законосъобразност на оспорения акт и ще бъдат разгледани по-долу.
По твърденията за допуснати нарушения на съществени процесуални норми-нарушения на чл. 26, ал. 1 и 2, чл. 27 и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА и чл. 36 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация:
На тази плоскост жалбоподателите развиват следните доводи: Внесеният на заседание на Министерския съвет проект на Постановление за изменение и допълнение на УПАВ е различен от публикувания в интернет страницата на Министерството на правосъдието, с което са нарушени принципите на откритост и съгласуваност, тъй като заинтеросованите лица не са могли да представят всички свои становища; проектът не е изпратен за съгласуване на Агенцията по вписванията като орган, задължен да го прилага; докладът на министъра на правосъдието с проекта за изменението и допълнението на нормативния акт не съдържа предвидените в чл. 28, ал. 2 ЗНА реквизити-не са отразени причините, които налагат предприетите изменения и допълнения, целите, които се поставят и очакваните резултати.
При съвкупната преценка на представения доказателствен материал в неговата цялост и съотносимост съдът приема за установено следното:
С ПМС №8/2015 г. за изпълнение на държавния бюджет за 2015 г. е указано на първостепенните разпоредители с бюджет да разработят мерки за оптимизиране на разходите и персонала им и предприемат действия за промени в устройствените правилници на структурите в системата им. Със заповед №ЛС-04-93/22.01.2015 г. на министъра на правосъдието е наредено на ръководителите на второстепенни разпоредители с бюджетни средства да разработят мерки за оптимизиране на разходите за персонал до размера съгласно приложение № 1 от ПМС №8/2015 г. и да предложат промени в устройствените правилници. Такива мерки са предложени с докладна записка от 30.01.2015 г. от изпълнителния директор на Агенцията по вписванията. По докладната са дадени указания от Министерството на правосъдието и с докладна записка от 11.02.2015 г. от Агенцията по вписванията са представени разчети за икономии и проекти за Постановление за изменение и допълнение на УПАВ. На 24.02.2015 г. Агенцията по вписванията е представила коригиран проект на Постановление за изменение и допълнение на УПАВ. Постъпили са и становища от регионални дирекции. На 27.02.2015 г. на сайта на Министерството на правосъдието са публикувани проект за Постановление за изменение и допълнение на УПАВ и проект на доклада на министъра на правосъдието, включващ финансова обосновка. На 27.02.2015 г. проектът е изпратен за съгласуване до съответните министри, до главния секретар на МС и за дирекция "Правна" на МС ведно с приложените проект на доклад до МС, проест на Постановление на МС, финансова обосновка и проект на съобщение до средствата за масово осведомяване. Видно от справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проекта за Постановление на МС за изменение и допълнение на УПАВ, такива са депозирани. Становищата на отделните министерства са приложени по делото. На 30.03.2015 г. проектът с отразени становища е внесен за разглеждане в Министерския съвет и е приет на заседание на 01.04.2015 г.
Настоящият състав намира твърденията за съществени процесуални нарушения на горецитираните норми за неоснователни:
Предвиденият в чл. 26, ал. 2 ЗНА 14-дневен срок за предложения и становища по проекта е спазен. Проектът е преминал през цялостна съгласувателна процедура, като заинтересованите лица са могли да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове. Проектът е публикуван на сайта на Министерството на правосъдието ведно с мотиви/ доклад на министъра на правосъдието, като "мотиви" и "доклад" по смисъла на нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА са в условията на алтернативност. В случая е публикуван доклад. Нормата на чл. 26 ЗНА не създава задължение за повторно публикуване на проект на нормативен акт при постъпили становища, поради което фактът на различие на публикувания и внесения проект на нормативен акт в настоящия казус не съставлява нарушение на посочената норма. Такова различие е възможно и допустимо с оглед нормативно, законово уредената процедура по изработване, обсъждане и приемане на проект на нормативен акт. Преди приемането на окончателния проект на оспорения нормативен акт е проведено обсъждане на постъпилите становища, които заедно с проекта за нормативен акт с отразени изменения и допълнения, доклада на министъра на правосъдието, финансова обосновка и проект на съобщение до средствата за масово осведомяване са внесени в МС на РБ на 30.03.2015 г. С оглед изложеното спазени са изисванията на чл. 26, чл. 27 и чл. 28 ЗНА. Проектът е съгласуван с Агенцията по вписванията /АВ/ съгласно чл. 27 ЗНА като орган, задължен да го прилага, видно от становища на регионалните директори на АВ; същият съдържа изискуемите се по чл. 28, ал. 2 ЗНА реквизити. В доклада на министъра на правосъдието са посочени причините-установени проблеми в дейността и организационното структуриране на Агенцията; целите-подобряване ефективността в дейността, подобряване координацията и субординацията в Агенцията при ясно разпределение на отговорностите и функциите; направена е финансова обосновка, анализ за съотвествие с правото на Европейския съюз в смисъл липса на разпоредби в проекта, транспониращи актове на Европейския съюз и очакваните резултати-уеднаквяване на практиките по поддържането на регистрите. Неспазването на 3-дневния срок по чл. 36, ал. 1 от У. П. на МС и неговата администрация е допустимо съгласно предпоставките в хипотезиса на ал. 3 на същата разпоредба и в случая те са налице. На последно място, компетентният орган, в случая Министерският съвет на РБ на свое заседание при обсъждането на проект за нормативен акт, има правомощия да измени внесения проект, в което намира израз конституционно призната му материална компетентност по издадане на подзаконови нормативни актове. На 01.04.2015 г. на заседание на МС проектът за Постановление е приет.
Предвид изтъкнатите аргументи оспореният подзаконов нормативен акт е процесуално законосъобразен.
По твърденията за нарушения на материалноправни разпоредби:
Жалбоподателят К. оспорва разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от УПАВ, приета с пар. 6, т. 1 от атакуваното Постановление, според която разпоредба Главният секретар на АВ е лице с висше образование с професионално направление "Информатика и компютърни науки" и стаж по специалността не по-малко от 7 години. На първо място, от страна на Министерския съвет не е налице извършено допълване на закон, което е само в правомощията на законодателния орган, както се твърди от жалбоподателя К.. В случая относимите разпоредби са тези на чл. 13, ал. 1 и чл. 14 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА). Според тези разпоредби държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение, заемат длъжности, чиито наименования се определят в Класификатора на длъжностите в администрацията. В класификатора се посочват и разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема - чл. 13, ал. 1 ЗА. Според чл. 14 за заемане на определена длъжност в администрацията са необходими задължителна минимална степен на завършено образование и професионален опит. Основните изисквания за заемане на длъжност в администрацията се определят със закон.
Настоящият съдебен състав не споделя твърденията, че в случая с въвеждането на изискването главният секретар да е лице само с висше образование, се дава възможност да се назначи и лице със степен на бакалавар, което според жалбоподателя е в противоречие с чл. 13, ал. 1 ЗА и Класификатора на длъжностите в администрацията, изискващ в случая за ръководно ниво 3 А минимална образователна степен-магистър. Така формулираната разпоредба на чл. 9, ал. 1 УПАВ не води до допълване на закона от страна на Министерския съвет. В Класификатора на длъжностите в администрацията минималните изисквания са: образователна степен, ранг и професионален опит. В случая изискването за професионално направление "Информатика и компютърни науки" за длъжността "главен секретар" е част от областта на висшето образование. В контекста на посоченото професионално направление изискването в Класификатора на длъжностите в администрацията за образователна степен "магистър" не е нарушено. При положение, че лица с висше образование с професионално направление "Информатика и компютърни науки" имат различна образователна степен - магистър или бакалавър-то длъжността следва да бъде заета при съобразяване с изискването на Класификатора - от лицето с образователна степен магистър. В този аспект професионалното направление не занижава и не променя изискването на Класификатора за образователна степен магистър. Класификаторът е приложим във всички случаи досежно минималните установените изисквания, като видът професионално направление, посочен в Устройствения правилник не им противоречи. Поради това не е налице норма на подзаконов нормативен акт, противоречаща на законова разпоредба.
Жалбоподателят Б. твърди незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от УПАВ, приета с пар. 10 от оспореното Постановленние на МС досежно изискването длъжността директорът на дирекция "Информационно обслужване и технологии" да се заема от лице с висше образование с професионално направление "Информатика и компютърни науки" и стаж по специалността не по-малко от 5 години. Доводите, изтъкнати по-горе, са относими и спрямо тези твърдения на жалбоподателя Б.. За пълнота следва да се изтъкне, че областите на висшето образование включват в себе си различни професионални направления. С. Кра на областите на висшето образование и професионалните направления в областта на висшето образование "Природни науки, математика и информатика" попада професионалното направление "Информатика и компютърни науки" заедно с други професионални направления. Това обаче не игнорира изискването длъжността да се заема от лице с висше образование с образователна степен "магистър", макар и по професионално направление "Информатика и компютърни науки".
На последно място, жалбоподателят К. обжалва и приетите изменения досежно изискването изпълнителният директор да е лице с висше юридическо образование и юридически стаж не по-малко от 5 години, както и досежно изискването заместник-изпълнителният директор да е лице с висше образование с професионално направление "Администрация и управление" и стаж по специалността не по-малко от 3 години-чл. 6, ал. 1 и ал. 5 от УПАВ, приети с пар. 3 на обжалваното ПМС. В този смисъл се твърди незаконосъобразност поради различие на изискванията за заемане на длъжността "изпълнителен директор" и "заместник-изпълнителен директор", което според твърденията на жалбоподателя препятства възможността правомощията на изпълнителния директор в негово отсъствие да се изпълняват от заместник-изпълнителния директор. Изискването изпълнителният директор да е с такова образование и стаж е в съответствие с разпоредбата на чл. 20, ал. 6 от ЗТР (ЗАКОН ЗА ТЪРГОВСКИЯ РЕГИСТЪР). Въведеното изискване за професионално направление за "Администрация и управление" за длъжността заместник-изпълнителен директор не сочи на несъвместимост или невъзможност за прехвърляне на компетентност. Същата може да се осъществи не само чрез института на заместването, но и чрез института на делегирането, както е разпоредено с нормите на чл. 6, ал. 6 и ал. 8 от УПАВ.
Предвид изложеното обжалваният подзаконов нормативен акт не страда от твърдяните в жалбите основания за нищожност или отмяна поради унищожаемост. Предявените жалби са неоснователни и подлежат на отхвърляне.
Воден от горното, Върховният административен съд, второ отделение, РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбите на Т. А. К. и на Г. С. Б. срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приети с Постановление на Министерския съвет № 80/06.04.2015 г., /ДВ бр. 27/2015 г., попр. ДВ бр. 30/24.04.2015 г./.
Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.