Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на главния секретар на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС) против решение № 2877/26.04.2016 г., постановено по адм. дело № 12362/2015 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ).
В касационната жалба са развити подробни съображения за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, необоснованост и съществено нарушение на съдопроизводствените правила – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение на АССГ и постановяване на ново по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена като неоснователна жалбата на [фирма] срещу решение № 3/23.11.2015 г. на главния секретар на ИАОС, евентуално при констатирани от касационната инстанция нарушения на съдопроизводствените правила – след отмяната на съдебния акт делото да бъде върнато за ново разглеждане по същество от друг състав на първоинстанционния съд. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и разноски по делото в размер на 5.00 лв., платена държавна такса.
Ответната страна по касационната жалба – [фирма], чрез пълномощници по делото адв. Е. И. и адв. Н. М. от САК, надлежно упълномощени, в писмен отговор ангажира становище за неоснователност на касационната жалба. Излага доводи в подкрепа на решаващия извод на съда за прогласяване нищожността на оспорения административен акт. При условията на евентуалност, поддържа становище за незаконосъобразност на решение № 3/23.11.2015 г. на главния секретар на ИАОС като издадено в противоречие с материалноправните разпоредби и необосновано. По наведените възражения, моли съдът да отхвърли касационната жалба и потвърди обжалваното решение на АССГ, евентуално, в случай че касационната инстанция счете постановения отказ за издаден от надлежно упълномощено лице – след отмяна на съдебния акт да бъде постановен нов по същество на спора, с който решение № 3/23.11.2015 г. по ЗДОИ на главния секретар на ИАОС да бъде отменено като незаконосъобразно и преписката – върната на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Иска присъждане на деловодните разноски, понесени в производството пред касационната инстанция, съгласно представени фактура, платежно нареждане и списък на разноските по чл. 80 ГПК.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведените отменителни основания, и с оглед разпоредбата на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна:
Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна съгласно чл. 210, ал. 1 АПК срещу подлежащ на касационна проверка съдебен акт.
Разгледана по същество, настоящият състав я преценява като основателна, по следните съображения:
С обжалваното решение състав на АССГ е обявил по жалбата на [фирма] нищожността на отказ за предоставяне на достъп до обществена информация, обективиран в решение № 3/23.11.2015 г. на главния секретар на ИАОС, и е изпратил преписката по заявлението, подадено от [фирма] с вх. № 26-00-11256/09.10.2015 г., на изпълнителния директор на ИАОС за произнасяне в 14-дневен срок от влизане в сила на съдебното решение, при съобразяване с указанията на съда по тълкуване и прилагане на закона, като е присъдил и претендираните от жалбоподателя съдебни разноски по делото.
За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспореният пред него административен акт е постановен при липса на компетентност, тъй като представените от административния орган „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“, във всичките им редакции, не обуславят извод за наличие на компетентност у издателя на акта да издава актове от категорията на оспорения.
Съдът е анализирал подробно относимите към спора разпоредби на цитираните Вътрешни правила на ИАОС, като е достигнал до извода, че по същество същите не съдържат делегиране на главния секретар на правомощието по чл. 28, ал. 2 от ЗДОИ (ЗАКОН ЗА ДОСТЪП ДО ОБЩЕСТВЕНА ИНФОРМАЦИЯ) (ЗДОИ). Въз основа така установената липса на изрично изявление от страна на изпълнителния директор на ИАОС (задължен субект на основание чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, вр. чл. 19, ал. 4, т. 3 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА)) за овластяване по реда на чл. 28, ал. 2 ЗДОИ на главния секретар на ИАОС да взема решения за предоставяне или за отказ от предоставяне на достъп до обществена информация, първоинстанционният съд е мотивирал заключението си за постановяване на процесния отказ по ЗДОИ от неоправомощен за това административен орган, с оглед на което е прогласил нищожността на решение № 3/23.11.2015 г. на главния секретар на ИАОС и е изпратил преписката на компетентния според него административен орган – изпълнителния директор на ИАОС за произнасяне съобразно дадените указания.
Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд намира обжалваното решение на АССГ за неправилно, същото е постановено в несъответствие с представените по делото доказателства и приложимия материален закон.
Необосновано е заключението на съда, че сочената като основание за издаване на административния акт разпоредба на чл. 16, ал. 4, т. 2, б. „г“ от „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“, изменени и допълнени със заповед № 216/12.10.2010 г. на изпълнителния директор на ИАОС, не обуславя извод за изпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2 ЗДОИ.
Принципно правилни са разсъжденията на съда относно приложението на института на делегацията на правомощия в административното право, но в конкретния случай по отношение на процесното правомощие по чл. 28, ал. 2 ЗДОИ съдът е извършил неправилна преценка на относимите към спорния предмет доказателствата, а именно приетите и приложени по делото „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“, утвърдени със заповед № 79/31.03.2010 г. на изпълнителния директор на ИАОС (л. 49), и изменени и допълнени със заповед № 216/12.10.2010 г. на изпълнителния директор на ИАОС (л. 25). Именно цитираните заповеди и установените с тях вътрешни правила са релевантните към настоящия спор писмени доказателства, въз основа на които следва да бъде установено, налице ли е оправомощаване по реда чл. 28, ал. 2 ЗДОИ от компетентния по закон държавен орган – изпълнителния директор на ИАОС, в полза на издателя на оспореното пред АССГ решение – главния секретар на ИАОС.
Ирелевантни за установяване на соченото спорно обстоятелство се явяват другите представени по делото „Вътрешни правила за организация на административното обслужване в Изпълнителна агенция по околна среда“, утвърдени със заповед № 142/17.06.2015 г. на главния секретар на ИАОС, за които административният съд неправилно е счел, че съставляват изменение на „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“, утвърдени и изменени с горепосочените заповеди на изпълнителния директор на ИАОС.
От анализа на така представените по делото вътрешни правила, действащи в ИАОС (тези, утвърдени от изпълнителния директор със заповеди № 79 и № 216 от 2010 г. и тези, приети със заповед от 2015 г. на главния секретар на ИАОС) следва обоснованият извод, че със заповед № 142/17.06.2015 г. на главния секретар се допълват предходно издадени от него заповеди за утвърждаване на вътрешните правила за организация на административното обслужване в агенцията, а не на правилата за организация на деловодната дейност и документооборота, които, както бе вече посочено, са предмет на издадените от изпълнителния директор на ИАОС заповеди.
Налице са два вида вътрешни правила, утвърдени с отделни заповеди на различни органи на ИАОС и регламентиращи определени процедури, които макар и съдържащи сходство помежду си, съставляват предмет на различни по същността си вътрешноведомствени актове.
Поради това именно относими към преценката за наличието на компетентност у главния секретар на ИАОС да издава решения за предоставяне или отказ от предоставяне на достъп до обществени информация по реда на чл. 28, ал. 2 ЗДОИ са единствено разпоредбите на „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“, утвърдени със заповед № 79/31.03.2010 г., изменени и допълнени със заповед № 216/12.10.2010 г.
В чл. 16, ал. 4 от същите е описана процедурата по изготвяне, съгласуване и подписване на документите, свързани с произнасянето по заявления по ЗДОИ, като в т. 2, б. „а“ до б. „г“ (редакцията съгласно заповед № 216/12.10.2010 г.) са визирани органите, които с подписа си следва да утвърдят съответно изготвения изходящ документ по ЗДОИ. Видно от съпоставката на двете приложени по делото редакции на вътрешните правила, с изменението съгласно заповед № 216/12.10.2010 в чл. 16, ал. 4, т. 2 е отпаднала последната б. „д“ на предходната редакция, сочеща „изпълнителния директор или оправомощено от него лице“ като орган, който следва да подпише изходящите по ЗДОИ документи. От така направената промяна във вътрешните правила, утвърдена със заповед на самия изпълнителен директор на ИАОС, произтича изводът за обективирана от негова страна воля, главният секретар, подписвайки съответните документи, да се произнася вместо него по изготвените документи по ЗДОИ.
Основателен е доводът на касационния жалбоподател, че не съществува законова норма, предписваща точно определена форма, в която да се извършва делегирането на правомощия от страна на даден административен орган на друг. За законосъобразното извършване на делегацията е необходимо наличието на нормативно предвидена за това възможност и конкретно и еднозначно обективиране на волята на компетентния административен орган за предоставяне на част от правомощията му или на определено негово правомощие на някой от подчинените му органи.
В настоящия случай, разпоредба на чл. 16, ал. 4, т. 2 от „Вътрешни правила за организацията на деловодната дейност и документооборота в Изпълнителна агенция по околна среда“ в редакцията, приета със заповед № 216/12.10.2010 г. на изпълнителния директор на ИАОС, следва да се тълкува систематично в контекста на извършената с тази заповед промяна в начина на изготвяне и издаване на изходящите от агенцията документи по ЗДОИ, съгласно която компетентен по ЗДОИ занапред е главният секретар, а не изпълнителният директор на ИАОС. Това тълкуване съответства и на установеното в чл. 9, ал. 1, т. 2 от Устройствения правилник на ИАОС (Приет с ПМС № 162 от 3.08.2010 г.) правомощие на главния секретар, а именно „да осигурява, организира и контролира дейността по предоставянето на информация на граждани, юридически лица и органите на държавната власт.“
По изложените съображения, настоящата касационна инстанция приема, че оспореният пред АССГ административен акт не е засегнат от порока по чл. 146, т. 1 АПК, пораждащ като последица неговата нищожност.
Като е достигнал до противоположен извод и е прогласил нищожността на решение № 3/23.11.2015 г. на главния секретар на ИАОС поради издаването му при липса на компетентност, първоинстанционният съд е постановил съдебен акт в несъответствие с доказателствата по делото, което е довело и до неправилно приложение на материалния закон.
С оглед горното, обжалваното решение на АССГ следва да бъде отменено като неправилно и делото – върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, при което следва да бъде извършена цялостна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на останалите, визирани в чл. 146 АПК, отменителни основания.
Съгласно чл. 226, ал. 3 АПК, когато делото е върнато за ново разглеждане от първоинстанционния съд, по разноските за воденето му пред Върховния административен съд компетентен да се произнесе е първоинстанционният съд с крайния акт, постановен след повторното разглеждане на делото. С оглед резултата по същество, с който ще приключи делото пред първата инстанция, съдът следва да се произнесе и по исканията на страните за присъждане на сторените в първоинстанционното производство съдебни разноски.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 2877/26.04.2016 г., постановено по адм. дело № 12362/2015 г. по описа на Административен съд – София-град.
ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на Административен съд – София-град.
Решението не подлежи на обжалване.