Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от ЗДСл (ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл).

Образувано е по оспорване, подадено от Г. Н. С. срещу Заповед № ЧР-17-622/11.08.2017 г., издадена от министъра на младежта и спорта, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл му е прекратено служебното правоотношение.

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна, защото не е налице изричен акт за съкращаване на една щатна бройка „държавен инспектор“ от Инспектората по чл. 64а от ЗФВС (ЗАКОН ЗА ФИЗИЧЕСКОТО ВЪЗПИТАНИЕ И СПОРТА) (ЗФВС), който следва да предхожда издаването на заповед със съдържанието на оспорената, основанията, записани в оспорената заповед са недостатъчни за доказване необходимостта от съкращаване, а и на практика представлява непоследователен властнически акт при наличието на предишни високи оценки на съкратеното лице. В пледоарията по същество на спора процесуалният представител на жалбоподателя изтъква, че не е налице реално съкращаване на длъжността на Г. С., защото функциите му са прехвърлени в други дирекции и продължават да съществуват инспекторски функции в съседна дирекция, а е налице и свободна щатна бройка по чл. 64а от ЗФВС. Жалбоподателят иска да бъде отменена оспорената заповед. Претендира присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът - министърът на младежта и спорта изразява становище за неоснователност на жалбата по подробни писмени съображения. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, заплатено от другата страна за процесуално представителство.

Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения:

С оспорената Заповед № 622/11.08.2017 г., издадена от министъра на младежта и спорта на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Г. Н. С. за длъжността "държавен инспектор“, с ранг ІV-ри старши в Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС на Министерство на младежта и спорта (ММС). Като основание за издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ат ЗДСл, Устройствения правилник на ММС (ПМС№ 166/08.08.2017 г., обн. ДВ, бр. 65/11.08.2017 г.), утвърдено длъжностно разписание на администрацията на ММС в сила то 11.08.2017 г. и поради съкращаване на една щатна бройка „държавен инспектор“ в инспектората по чл. 64а от ЗФВС (л. 10)

По делото няма данни за връчване на заповедта, но оспорването е подадено на 21.08.2017 г. чрез административния орган (л. 6), поради което следва да се приеме, че е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл.

Като доказателства по делото са представени под опис всички документи, представляващи преписката (л. 2) по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в ММС в сила от 27.07.2017 г., респективно актуално към 07.08.2017 г. за съответстващото му поименно (л. 28-41 и л. 42-53) и от 11.08.2017 г. (л. 55-68 и л. 69-80), длъжностна характеристика за длъжността, заемана от Г. С. (л. 86-87) и длъжностни характеристики на длъжностите, които преди това е заемал вкл. „ръководител на инспекторат“ (л. 122-124). Представени са и формуляри за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, отразяващи атестирането на Г. С. за периода от 2003 г. до междинната среща на 26.06.2017 г. на последната атестационна процедура, както и всички заповеди, с които е променяно служебното му правоотношение от назначаването му през 2001 г.

Устройственият правилник на ММС е претърпял изменения в сила от 3.07.2013 г., 8.11.2013 г., 17.06.2014 г., 12.12.2014 г., 02.12.2016 г., 31.03.2017 г. и 11.08.2017 г. С измененията, които са в сила от 11.08.2017 г. е запазена общата численост на персонала на 185 щатни бройки, но броя на щатните бройки за Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС е намален от 6 на 5 – видно от Приложението към чл. 15, ал. 2. Независимо, че с измененията в сила от 11.08.2017 г. са намалени щатните бройки за Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС не са променени функциите и задачите му, които са определени в чл. 21, ал. 2 от Устройствения правилник на ММС. Според тази разпоредба Инспектората по чл. 64а от ЗФВС осъществява текущ и последващ контрол върху дейността на спортните организации, финансирани от министерството, както и за законосъобразното и целесъобразното разходване на финансови средства; осъществява надзор върху дейността на спортните организации и на лицата, които предлагат спортни услуги публично; извършва планови проверки по утвърден от министъра годишен план, както и други проверки, възложени му от него; изготвя ежегоден доклад, съдържащ информация за резултатите от извършваната от него контролна дейност, както и за характерните нарушения на финансовата и друга дисциплина, като анализира причините и условията за нарушенията и предлага мерки за отстраняването им; контролира спазването на предписанията, дадени от компетентните органи при извършени проверки и ревизии и извършва проверки по сигнали, молби, жалби и заявления на граждани и организации срещу незаконни или неправилни действия от спортни организации. С извършените промени в Устройствения правилник в сила от 11.08.2017 г. е променена структурата на общата и специализираната администрация, като в специализираната администрация е създадена нова дирекция „Регионална координация и мониторинг“, в чийто отговорности е включено и осъществявате текущ и последващ контрол върху дейността на организациите, финансирани от министерството, както и за законосъобразното и целесъобразното разходване на финансови средства и да извършва периодични проверки на изпълнението на проекти, финансирани по програми на министерството.

При извършено сравнение между длъжностните разписания в ММС преди и след 11.08.2017 г., настоящият съдебен състав приема за установено, че Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС преди 11.08.2017 г. се състои от 6 щатни бройки, разпределени както следва: ръководител на инспекторат, двама държавни инспектори, един главен инспектор и двама инспектори, а след тази дата е намален броя на държавните инспектори от двама на един. При сравнение на поименните разписания на длъжностите преди и след 11.08.2017 г. се установява, че и в двата случая всички длъжности в Инспектората по чл. 64а от ЗФВС са заети от едни и същи лица (с изключение на жалбоподателя Г. С.), като едната от позициите за инспектор се заема от К. Г. Н. В новосъздадената дирекция „Регионална координация и мониторинг“ съществуват две вакантни длъжности (за директор с необходима квалификация магистър и за старши експерт с необходима квалификация бакалавър), а в цялата администрация на министерството вакантни са общо 25 щатни бройки за различни длъжности.

Между страните не се спори, че последната заемана от жалбоподателя Г. Н. С. е държавен инспектор в Инспекторат по чл. 64а на ЗФВС. За тази длъжност му е връчена длъжностна характеристика на 12.01.2015 г. (л. 86-87). Не без правно значение е и обстоятелството, че преди да бъде преназначен на длъжността държавен инспектор Г. С. е заемал длъжността ръководител на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС по силата на Заповед № ЧР-14-1032/22.12.2014 г. (л. 92) и Заповед № ЧР-11-31/31.01.2011 г. (л. 116), а преди това и длъжността „Р. И“ – Заповед № ЧР-10-21/12.01.2010 г. (л. 125). От формулярите за оценка изпълнението на заеманите от Г. С. длъжности се установява, че през всички атестирани периоди са му поставяни оценки „изпълнението надминава изискванията“ или „изпълнението напълно отговаря на изискванията“. На последната проведена междинна среща на 26.06.2017 г. оценяващият му ръководител също е посочил, че Г. С.: „Изпълнява поставените задачи. Не се налага промяна на целите“ (л. 81, гръб).

От всички събрани по делото доказателства може да бъде направен категоричен фактически извод, че извършваните изменения в длъжностното разписание и поименното длъжностно разписание са пряко следствие от изменения на Устройствения правилник на ММС в сила от 11.08.2017 г., при което не е намалена общата численост на персонала.

Настоящият съдебен състав прима за установено от фактическа страна също, че след 11.08.2017 г. новосъздадената дирекция „Регионална координация и мониторинг“ е получила функции и задачи, които се съдържат и при отговорностите на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, но с различна териториална компетентност. В тази новообразувана дирекция са налицедве свободни щатни бройки за длъжността директор и за старши експерт с място на работа в [населено място] и изискване за заемането й бакалавър (л. 79).

Във връзка с твърдението на жалбоподателя за наличието на свободна щатна бройка в Инспектората по чл. 64а от ЗФВС като доказателство по делото е прието писмо, съдържащо справка от дирекция „Административно-информационно обслужване и човешки ресурси“ на ММС, от която се установява, че К. Н. (заемаща длъжност инспектор в инспектората по чл. 64а от ЗФВС) ползва отпуск за бременност и раждане за периода 04.08.2017 г. – 19.09.2017 г., а на 05.01.2018 г. е назначен държавен служител по заместване на отсъстващата.

От диплома за завършено висше образование № 914403/1988 г. (л. 184) и заповед за назначаване № ЧР-02/454/21.06.201 г. на ръководителя на Държавната агенция за младежта и спорта се установява, че Г. С. има висше образование с образователна степен магистър и е започнал работа в администрацията, праводател на ММС през 2001 г.

При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи:

Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.

Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА) (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството.

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма.

При издаване на оспорената заповед не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователно е възражението в жалбата, че в липсата на предхождащ изричен акт за съкращаване на една щатна бройка за държавен инспектор представлява нарушение при издаването на оспорената заповед. Основание за издаване на оспорената заповед е изменението на Устройствения правилник на ММС от 11.08.2017 г. и утвърждаването от същата дата на ново длъжностно разписание на администрацията на ММС. На практика това са двата „изрични“ акта, които са мотивирали органът по назначаването за приложи разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Въпрос относно съответствието на материалния закон и целта на закона е доколко тези основания покриват напълно хипотезата на приложената правна норма и са в синхрон с преследваната от законодателя цел, но не обуславят извод за допуснато процесуално нарушение или изискване към формата на акта.

При проверката относно спазването на материалния закон, настоящият съдебен състав констатира следното:

При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на младежта и спорта като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в чл. 15, ал. 2 от Устройствения правилник на ММС и на приложението към чл. 15, ал. 2 от същия.

Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни.

В случая е установено, че е запазена общата численост на персонала на министерството и след измененията в устройствения му правилник от 11.08.2017 г. Намаляването на броя на служителите в Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС е в резултат от намаляване на броя на длъжностите „държавен инспектор“, една от които е заемана пред 11.08.2017 г. от Г. С.. В този смисъл броят на лицата, които са заемали нормативно определената позиция, заемана и от Г. С., е намален т. е. може да се обоснове, че е „престанала да съществува една от позициите „държавен инспектор“ в Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, но не е установено, че е намален обема на функции и задължения за тази длъжност, които са продължили да се изпълняват вместо от двама от един държавен служител. Липсват промени след 11.08.2017 г. в отговорностите на Инспектората, но те фактически са продължили да бъдат изпълнявани от двама служители по-малко поради излизането на 04.08.2017 г. в отпуск по майчинство на един от двамата инспектори и отпадането от длъжностното разписание на една позиция за държавен инспектор, заемана от Г. С.. Една от формите на съкращаване на щата се изразява в намаляване на длъжностите, които продължават за изпълняват запазените като цяло функции и задачи на администрацията. В случая е извършено намаляване на броя на държавните инспектори и е издадена заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Г. С. поради съкращаване на щата т. е. на една от двете длъжности държавен инспектор, която той е заемал, но не е съобразено, че едновременно с това дейността на звеното “инспекторат“ по чл. 64а от ЗФВС ще се наложи да продължи да се изпълнява не от един, а от двама служители по-малко (макар и за определен период от време). При издаване на оспорената заповед на 11.08.2017 г. не е съобразена именно настъпилата на 04.08.2017 г. промяна в персонала на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС в резултат от излизането в продължителен отпуск на друг служител, заемащ длъжност инспектор.

Действително по делото няма преки доказателства относно възможностите на Г. С. да изпълнява изцяло всички отговорности на инспектор в Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, но косвено данни за притежаваните способности се съдържат както в длъжностните характеристики за заеманите до този момент от него длъжности (разделите за образование, образователна степен, минимален професионален опит, допълнителна квалификация) така и в обстоятелството, че Г. С. е изпълнявал длъжността ръководител на целия Инспекторат по чл. 64а от ЗФВС (единия път за не малък период от време) и е бил ръководител на Инспектората на Министерството на физическото възпитание и спорта. Липсват доказателства и дали той би се съгласил да заема по-ниска от неговата длъжност и то по заместване на отсъстващ служител. Въпреки липсата на тези доказателства от наведените от процесуалния представител на Г. С. доводи се обосновава извод, че е съществувала възможност той да приеме подобно преназначаване на позицията, която е заета по заместване на отсъстващ служител чак на 05.01.2018 г. от друго лице.

Съгласно чл. 142 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, но е допустимо и установяване на нови факти от значение за делото след издаване на акта до момента на приключване на устните състезания. В случая фактите, които са осъществени след прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя, но във връзка с изпълняваните от него функции и задачи като държавен служител са от правно значение за преценката относно законосъобразността на акта, с който това правоотношение е прекратено поради съкращаване на длъжността му.

По делото са събрани достатъчно доказателства, за да се формира непротиворечив извод, че функциите и задачите на длъжността „държавен инспектор“, заемана от Г. С. не са престанали да съществуват след 11.08.2017 г., а са продължили да се изпълняват само от един, вместо от двама служители. Едновременно с това в същото звено на ММС е запазен броя на длъжностите за инспектор (2 щатни бройки), но фактически дейността им е започнала да се изпълнява само от един инспектор поради продължителното отсъствие на другия. Едновременно с това е създадена нова дирекция с частично съвпадащи отговорности като Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, в която са налице две напълно свободни (вакантни) позиции за държавни служители, към които се изисква образователна степен и квалификация, притежавани от Г. С.. Когато към тези факти се прибави и обстоятелството, че Г. С. е дългогодишен служител на ММС, включително и на ръководни позиции, а през целия период, в който е бил на държавна служба и е извършвана оценка на дейността му като държавен служител е получавал най-високите оценки, се налага извод, че оспорената заповед за прекратяване на служебното му правоотношение поради съкращение именно на неговата щатна бройка, дори при наличие формално на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, противоречи на основни правни принципи и на целта на закона.

Действително намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда установената непротиворечива съдебна практика приема, че ЗДСл не предвижда задължителен подбор, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви правила.

Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5).

Каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед не е възможно да се установи по категоричен начин при липса на специални мотиви за нейното издаване освен изменението в Устройствения правилник на ММС и утвърждаването новите (в сила от 11.08.2017 г.) длъжностно и поименно разписания точно в този им вид. При анализ на измененията на Устройствения правилник на ММС в сила от 11.08.2017 г. се установява запазване на общата численост на персонала и наличието на 25 незаети и свободни щатни бройки, включително и тези които вече подробно са коментирани в настоящото решение и са подходящи да бъдат заети от Г. С. с оглед неговата квалификация и опит. От направения анализ нееднозначно следва извод, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на функциите и числеността на отделите и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба и използване в максимална степен на опита и знанията на вече работещите държавни служители. На практика използвания подход при управлението на човешките ресурси на ММС отрича изцяло смисъла от системата за оценяване на дейността на държавните служители и техните постижения и качества, констатирани по време на атестирането им. Не е възможно да се пренебрегне обстоятелството, че няколко дни преди издаване на оспорената заповед оценяващият ръководител е посочил за Г. С., че изпълнява поставените му задачи и не се налага промяна на целите. Последващото прекратяване на служебното правоотношение е израз на непоследователност и непредвидимост в работата на органа по назначаването.

При издаване на оспорената заповед административният орган дори не се установява да е постигнато оптимизиране на разходите за осъществяване на функциите на административната структура, защото е разпоредено заплащане на обезщетение на съкратения държавен служител за неспазване на предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл в размер на основната заплата за един месец, а в същото време функции и задачи в Инспектората по чл. 64а от ЗФВС са престанали да бъдат изпълнявани поради оставане на временно свободна по-ниска позиция, която Г. С. спокойно е могъл да изпълнява. Необходимостта от фактическо изпълнение на тази дейност се потвърждава и от последващото назначаването на служител по заместване. Логично е да се приеме, че опитен човек, работил като държавен инспектор и ръководител на същото звено, има възможност да се справи с отговорността на инспектор по-добре и по-лесно (без необходимост от обучение) в сравнение с всеки друг новоназначен. Ако преследваната цел е била единствено икономисване на разходи за възнаграждение на персонала, то тя не е постигната по на съразмерния начин в съответствие с изискването на чл. 6 от АПК като не е предложено на Г. С. да заеме друга длъжност, за която неговата квалификация и опит очевидно са подходящи. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или при условията на оперативна самостоятелност.

При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение именно с Г. С. са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията.

Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, защото са налице хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената Заповед № ЧР-17-622/11.08.2017 г., издадена от министъра на младежта и спорта, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Г. Н. С. следва да бъде отменена.

По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 1200 лв., които с оглед изхода на спора, направеното искане и с оглед фактическата и правна сложност на делото, независимо от направеното възражение за прекомерност, ответната страна му дължи на основание чл. 143, ал. 1 от АПК.

По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Заповед № ЧР-17-622/11.08.2017 г., издадена от министъра на младежта и спорта.

ОСЪЖДА Министерство на младежта и спорта, [населено място], [улица] да заплати на Г. Н. С., [населено място], [улица], вх. А, ет. 5 сумата 1200 лв. (хиляда и двеста лева). разноски.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението до страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.