Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Фондация „Български адвокати за правата на човека”, представлявана от адв. Й. Р. Б–Димитрова, срещу решение № 12180/17.11.2015 г., постановено по адм. д. № 5391/2015 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение. В касационната жалба се твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон – касационно основание по чл. 209, т. 3, пр. първо АПК. Възразява се, че съдът неправилно е преценил като неоснователни изложените доводи от жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорената разпоредба на чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни (Правилника) поради противоречие с нормата на чл. 5, § 4 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (Конвенцията). Основното възражение се изразява в това, че посочената разпоредба на Правилника изключва възможността решението на прокурора да се обжалва пред съд, поради липсата на изискване за форма на заповедта и непосочването на орган, пред който тази заповед може да се обжалва. Касаторът извежда доводи от решение на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) - делото А. и други срещу България /решение от 29.11.2011 г., в частта отнсно жалбоподателката Б./ По изложените доводи иска да бъде отменено обжалваното решение.

Ответникът по касационната жалба - министърът на вътрешните работи, редовно призован, се представлява от юрисконсулт Стоев. Моли да бъде отхвърлена жалбата като неоснователна. В представени по делото писмени бележки твърди, че първичното уреждане на спорния въпрос се съдържа в разпоредбата на чл. 37 от Закон за борба с противообщесвените прояви на малолетни и непълнолетни /ЗБППМН/ и ако има нарушения в начина на настаняване на тези лица, то се съдържа в разпоредбата на закона, а не в идентичната разпоредба в Правилника. ЗБППМН и ЗЗДет (ЗАКОН ЗА ЗАКРИЛА НА ДЕТЕТО) уреждат различни обществени отношения, свързани с малолетни и непълнолетни деца и съпоставката между двата закона е неправилна. Разпоредбата на чл. 37 от ЗБППМН е израз на вмененото на Прокуратурата задължение да следи за законността на извършените актове и действия. Това е една временна и спешна мярка, приложима в изрично уредени в ЗБППМН и Правилника случаи, което е ограничено и в кратък период от време.

Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Не са налице нарушения на материалния закон и процесуално-правните правила. При тълкуване на правните норми ВАС е обосновал правилно решение. При констатиране на възпроизвеждане или на дублиране между разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Правилника и чл. 37 от ЗБППМН, не е налице противоречие по реда на чл. 15, ал. 1 от ЗНА. От съпоставката на текстовете на оспорената разпоредба от Правилника и чл. 39 от Закон за закрила на детото е видно, че се касае до различен вид мярка за настаняване на лицата и до различен вид обществени отношения. Мерките, приложими по ЗЗДет (ЗАКОН ЗА ЗАКРИЛА НА ДЕТЕТО) са различни от тези, уредени в разпоредбата на чл. 37 ЗБППМН. Последната се отнася до непълнолетни, които имат склонност към криминални прояви и нежелание да посещават училище. Основно задължение на прокуратурата е да следи за законността на всички актове и действия на съответните организации и преценката относно престоя в домовете е лимитирана до два месеца. В случаите, когато прокурорът реши да не се образува досъдебно поризводство или то да се прекрати, той изпраща преписката на Комисия за противообществени прояви, която съгласно чл. 13 от ЗБППМН налага възпитателна мярка. Следователно ролята на прокурора е нормативно и законодателно установена и тя е форма на контрол как се прилагат възпитателните мерки спрямо малолетни и непълнолетни, а не е форма на ограничаване на тяхната свобода или право на обжалване. Решението на ВАС следва да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, петчленен състав, І колегия намира, че касационна жалба че касационната жалба е подадена от надлежна страни в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима.

В обжалваното решение, тричленен състав на ВАС, четвърто отделение е приел, че оспорената разпоредба на чл. 14, ал. 1 от Правилника напълно възпроизвежда нормата на чл. 37 от ЗБСППМН (ЗАКОН ЗА Б. С. П.СТВЕНИТЕ ПРОЯВИ НА МАЛОЛЕТНИТЕ И НЕПЪЛНОЛЕТНИТЕ). С оглед на това тя не противоречи на закона, а детайлизира уредените със ЗБППМН обществени отношения. По отношение на преценката за съответствието на оспорената норма с текстовете на чл. 26, ал. 1 от ЗЗДет (ЗАКОН ЗА ЗАКРИЛА НА ДЕТЕТО) /ЗЗакр.Д/, съдът приема, че разпоредбата на чл. 26 от ЗЗДет (ЗАКОН ЗА ЗАКРИЛА НА ДЕТЕТО) има предвид различна от категорията деца, настанявани по реда чл. 35 ЗБППМН, посочени изрично в чл. 1 от правилника, и затова по различен начин е решен въпросът кой орган е оправомощен да осъществи настаняването - в единия случай детето се настанява в специализирано заведение заради собственото му поведение, а във втория случай то се извежда от семейството поради поведението на лицата, които полагат грижи за него-родители, настойници или попечители. В случая двете разпоредби уреждат различни обществени отношения, затова оспорената разпоредба на чл. 14 от Правилника, в частта на субекта и обекта на настаняване, не противоречи на чл. 26, ал. 1 от ЗЗДет (ЗАКОН ЗА ЗАКРИЛА НА ДЕТЕТО). Поради това съдът приема, че е налице материална законосъобразност на оспорената разпоредба, както и съответствие ра разпоредбата с целта на закона. Съдът намира за неоснователни доводите в жалбата за незаконосъобразност на оспорената разпоредба поради противоречие с нормата на член 5, § 4 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, която с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Р. Б, е международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Р. Б /от 7.09.1992 г.), поради което и част от вътрешното право на страната, с предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които й противоречат. В мотивите си съдът приема, че посочената норма, регламентираща основното право на свобода и сигурност, касае правоотношения, напълно различни от уреждащите спорния въпрос за субекта на настаняване в процесните домове. В изводите си съдът се позовава на член 5, § 1.d на КЗПЧОС, че всеки има право на свобода и сигурност, никой не може да бъде лишен от свобода, освен в няколко изброени по надолу хипотези и само в съответствие с процедури, предвидени от закона, една от които - лишаване от свобода на непълнолетно лице на основата на законно решение, за да се осигури надзор с възпитателна цел, или законно лишаване от свобода на такова лице с цел да се осигури неговото явяване пред предвидената в закона институция. Изтъква съображение, че в случая ЕСПЧ изрично е посочил, че настаняването е станало на основание на ЗБСППМН (ЗАКОН ЗА Б. С. П.СТВЕНИТЕ ПРОЯВИ НА МАЛОЛЕТНИТЕ И НЕПЪЛНОЛЕТНИТЕ) /видно от § 13 от мотивите/, а не на основание оспорената разпоредба, и най-вече защото съдът е присъдил обезщетение за понесените от ищцата морални щети поради «липсата на средство за обжалване, което би й дало възможност да оспори законосъобразността на настаняването си в дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни», а не защото настаняването там е станало с прокурорско нареждане.

Като краен извод съдът е извел, че подзаконовият нормативен акт в оспорената част не противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. постановен е без нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ нормативния акт да съответства на Конституцията на Р. Б и на другите нормативни актове от по-висока степен, нито на чл. 5, ал. 4 от основния закон досежно международните договори, станали част от вътрешното право на страната.

Решението е правилно. То е съобразено с приложимия материален закон и събраните по делото доказателства.

Предмет на оспорване по делото е законосъобразността на разпоредбата на чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни /Правилника/ поради противоречие с нормата на чл. 5, § 4 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи /Конвенцията/. Съгласно тази разпоредба престоят в домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни не може да бъде повече от 15 дни. Престоят над 24 часа се разрешава от прокурора. В изключителни случаи, когато интересите на детето налагат това, с разрешение на съответния прокурор срокът на престоя в дома може да бъде продължен до 2 месеца.

Обосновани са изводите на тричленния състав на ВАС, че не е налице противоречие с разпоредбата на чл. 26 от ЗЗакр.Д, доколкото тази разпоредба урежда съвсем различен по вид обществени отношения. Поради това в чл. 26, ал. 1 ЗЗакр.Д законодателят изрично е уредил, че искането за настаняването на дете в семейство на роднини или близки се разглежда от съда, а настаняването в дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни се разрешава от прокурора по реда на чл. 37 от ЗБППМН. Законодателното уреждане на различен ред за настаняване в двата случая произтича от различните хипотези, но от това не следва, че двете разпоредби следва да се противопоставят една на друга.

Действително в оспорената разпоредба липсва изрично вписване пред кой съд и по какъв ред издадения от прокурора акт може да бъде оспорен. Липсата на законова уредба в този смисъл не води до незаконосъобразност на цялата разпоредба. Съществуващата законова празнота се преодолява чрез прилагане по аналогия на други разпоредби, уреждащи правото на съдебна защита, а не чрез отмяна на разпоредбата като незаконосъобразна поради липса на изрично волеизявление в нея.

Идентична по съдържание на оспорената разпоредба се съдържа в чл. 37 от Закон за борба с противообществените прояви на малолетни и непълнолетни. В този смисъл не е налице противоречие между закона и правилника, който съгласно чл. 7, ал. 1 ЗНА се издава за прилагане на закона в неговата цялост. Но с цел установяване противоконституционността на разпоредбата на чл. 37 от Закон за борба с противообществените прояви на малолетни и непълнолетни, с определение от 06.04.2016 г. Петчленният състав на ВАС, Първа колегия внесе в Конституционния съд на Р. Б искане за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 37 от Закон за борба с противообщесвените прояви на малолетни и непълнолетни с разпоредбата на чл. 31, ал. 4 от Конституцията и на чл. 5, § 4 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

С решение № 11 от 04.10.2016 г. по к. д. № 7/2016 г. КС отхвърли искането на Петчленния състав за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 37 от ЗБППМН. В мотивите на решението си КС е посочил, че процедурата за временно настаняване на малолетни и непълнолетни в съответните домове, установена в чл. 37 ЗБППМН, не изключва ефективния достъп на засегнатите лица до съдебен контрол. В този случай прокурорът не изпълнява, нито осигурява изпълнението на конституционните функции на прокуратурата, а действа като административен орган. В тази особена хипотеза даденото от него разрешение следва да се третира като управленско /административно/.Прокурорското разрешение съдържа всички признаци на легалното определение за индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК. Законът не е предвидил специално производство, но въпреки това пътят към съда е открит по общите правила на раздел І "Оспорване на индивидуални административни актове" на глава десета на АПК. Конституцията възприема като принципно положение, че на обжалване пред съдилищата подлежат всички административни актове, освен ако обжалваемостта изрично е изключена със закон (чл. 120, ал. 2 от Конституцията). В случая обаче законът не предвижда изключение от общото правило, поради което не се налага да се преценяват границите на допустимостта на законодателните решения с такъв характер, очертани с Тълкувателно решение № 14/2014 г. на КС. Достъпът до съда е осигурен за всички засегнати лица (чл. 147, ал. 1 АПК), а предмет на съдебната проверка е законосъобразността както в процедурен, така и в материалноправен аспект (чл. 145, ал. 1 и чл. 146 АПК).

Въз основа на изложените мотиви в решението на КС, настоящият състав приема, че не е налице противоречие на разпоредбата от чл. 14 от Правилника и чл. 5, § 4 от Конвенцията, което е основния довод за незаконосъобразност на разпоредбата от Правилника, изложен в жалбата до съда.

По изложените съображения, Върховният административен съд, петчленен състав, І колегия, РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 12180/17.11.2015 г., постановено по адм. д. № 5391/2015 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение. Решението не подлежи на обжалване. Особено мнение на съдиите В. П и Ж. П:

Не сме съгласни с мнението на мнозинството на съдебния състав, че решението от 17.11.2015 г. по адм. дело № 5391/2015 г. по описа на Върховния административен съд, с което е отхвърлена жалбата на Фондация "Български адвокати за правата на човека" със седалище С. срещу разпоредбата на чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни, издаден от министъра на вътрешните работа, е правилно.

В нарушение на материалния закон тричленният състав на Върховния административен съд не е констатирал противоречието между оспорената разпоредба на чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и чл. 5, §4 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Възпроизвеждането на текста на чл. 37 от ЗБСППМН (ЗАКОН ЗА Б. С. П.СТВЕНИТЕ ПРОЯВИ НА МАЛОЛЕТНИТЕ И НЕПЪЛНОЛЕТНИТЕ) в текста на чл. 14 от правилника не е основание за отхвърлянето на жалбата, при положение, че съдът е длъжен да провери съответствието на оспорената пред него подзаконова норма с всички свързани норми от по-висок ранг. В този случай следва да се приеме, че уредбата, възприета в чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни, не съблюдава правото на свобода и сигурност, прогласено с чл. 5 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Съгласно чл. 5, §1 от конвенцията никой не може да бъде лишен от свобода освен в следните случаи и само в съответствие с процедури, предвидени от закона:

а) законно лишаване от свобода на лице по силата на постановена от компетентен съд присъда;

b) законен арест или лишаване от свобода на лице за неизпълнение на законно съдебно решение или с цел осигуряване на изпълнението на задължение, предписано от закона;

с) законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се осигури явяването му пред предвидената в закона институция при обосновано подозрение за извършване на престъпление или когато обосновано е призната необходимостта да се предотврати извършване на престъпление или укриване след извършване на престъпление;

d) лишаване от свобода на непълнолетно лице на основата на законно решение, за да се осигури надзор с възпитателна цел, или законно лишаване от свобода на такова лице с цел да се осигури неговото явяване пред предвидената в закона институция;

е) законно лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати разпространението на инфекциозни болести, както и на душевноболни лица, алкохолици, наркомани или скитници;

f) законен арест или лишаване от свобода на лице с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната или на лице, против което се предприемат действия за неговото депортиране или екстрадиция.

Принудителното настаняване на малолетни и непълнолетни лица по чл. 14 от Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни в специализирана институция, което по същество представлява задържане, изцяло покрива фактическия състав на чл. 5 §1, б. "d" от конвенцията. В Правилник за организацията и работата на домовете за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и в Закон за борба с противообществените прояви на малолетни и непълнолетни обаче, както и в други закони, липсва нарочна процедура, в рамките на която съдът да упражни контрол върху решението на прокурора, както изисква чл. 5, §4 от конвенцията.