Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба, подадена от З.К от [населено място], чрез пълномощника й адв. Я.А против заповед № РД-15-708 от 25.07.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (ЗАКОН ЗА ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) (ЗДСл.)
В жалбата и допълнението на същата, подадено на 07.09.2017 г., са развити доводи за незаконосъобразност на оспорения акт като постановен в противоречие с материалия закон - липса на мотиви, както и липса на основанията по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., тъй като не е налице реално съкращение на длъжността и несъответствие с целта на закона отм. енителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК. Иска се отмяна на оспорената заповед и присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалните си представители - юрисконсулт Трифонова и юрисконсулт Иванов, оспорва жалбата и поддържа становище за законосъобразност на оспорената заповед. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на заплатения адвокатски хонорар.
Върховния административен съд, като взе предвид представените по делото писмени доказателства и становищата на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
От представените по делото доказателства от фактическа страна се установява следното:
Не се спори между страните, а и от представената служебна книжка, длъжностна характеристика, предизвестие и оспорената заповед, се установява, че жалбоподателката е била назначена на длъжност "главен експерт" в Сектор "Европейски проекти и програми", отдел "Международни дейности и европейски проекти и програми" на дирекция "Международни дейности, програми и проекти" в Министерство на здравеопазването, с присъден ранг ІІ младши.
С оспорената заповед министърът на здравеопазването е прекратил служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 148 от 24.07.2017 г., за приемане на Устройствен правилник на Министерство на здравеопазването (МЗ) и утвърдено Длъжностно разписание на МЗ, в сила от 25.07.2017 г., поради съкращаване на длъжността.
От представените по делото предходно длъжностно разписание на Министерството на здравеопазването и поименно длъжностно разписание, в сила от 17.07.2017 г., се установява, че общата численост на Дирекция "Международни дейности, проекти и програми" е 30 щатни бройки, разпределени в два отдела - "Международни дейности и европейски проекти и програми" с 23 щатни бройки и отдел "Специализирани донорски програми" с 6 щатни бройки.
В отдел "Международни дейности и европейски проекти и програми" са структурирани два сектора - сектор "Международни дейности" с 10 щатни бройки, от които 3 за "държавен експерт", 2 за "старши експерт", от които един постоянен представител на МЗ в постоянното представителство на България в ЕС в Брюксел и 1 щатна бройка за "младши експерт". В сектор "Европейски проекти и програми" с щатна численост 12 щатни бройки, длъжностите са: една щатна бройка за "държавен експерт", 7 щатни бройки за "главен експерт", едната от които е заемана от жалбоподателката и 2 щатни бройки за "младши експерт".
С издаването на ПМС № 148 от 24.07.2017 г. и приемането на новия Устройствен правилник на МЗ (УПМЗ) е променена структурата на министерството, при запазена обща численост от 279 щатни бройки. Съгласно чл. 19 от УПМЗ, МЗ е структурирано в 13, дирекции, звено "Вътрешен одит" и звено "Сигурност на информацията" и Инспекторат. Съгласно чл. 19, ал. 3 от УПМЗ, числеността на персонала е посочена в приложението, а съгласно чл. 20, ал. 1, министърът на здравеопазването определя със своя заповед наименованията, функциите и числеността на отделите и секторите в дирекциите на министерството. Съгласно ал. 2 на същия текст утвърждава длъжностното разписание. В чл. 31 от УПМЗ са посочени дирекциите на специализираната администрация, като вместо предходната Дирекция "Международни дейности, проекти и програми" са създадени две дирекции - Дирекция "Международни дейности" и Дирекция "Международни проекти и електронно здравеопазване". Функциите на Дирекция "Международни дейности", са посочени в чл. 37 от УПМЗ, като същите са сходни с функциите, изпълнявани от сектор "Международни дейности" на отдел "Международни дейности, и европейски програми и проекти" на предходната Дирекция "Международни дейности, проекти и програми". Същата е с 11 щатни бройки, от които 4 за "държавен експерт" 2 бройки "главен експерт", по една бройка за старши юрисконсулт и за старши експерт - постоянен представител на МЗ в постоянното представителство на България в ЕС и 2 бройки за "младши експерт".
Дирекция "Международни проекти и електронно здравеопазване" е с обща численост от 29 бройки. Дирекцията е структурирана в три отдела - отдел "Електронно здравеопазване" с 6 щатни бройки, отдел "Проекти, финансирани от Европейски фондове" с 13 щатни бройки и отдел "Програми и проекти с външно финансиране" с 9 щатни бройки. В отдел "Проекти, финансирани от Европейски фондове" експертните длъжности са 3 бройки за "държавен експерт", 5 бройки за "главен експерт", 1 бройка за "старши експерт" и 2 бройки за "младши експерт".
По делото е изслушано заключение на назначената съдебно-икономическа експертиза, от което се установява, че при сравнение между длъжностната характеристика за длъжността главен експерт в сектор "Европейски проекти и програми", в отдел "Международни дейности, европейски проекти и програми" на дирекция "Международни дейности, проекти и програми", която е заемана от жалбоподателката до приемане на новото длъжностно разписание от 25.07.2017 г., с длъжностната характеристика на длъжността главен експерт в отдел "Проекти, финансирани от европейски фондове" на дирекция "Международни проекти и електронно здравеопазване", се установяват съществени разлики във възложените функции и задължения. При сравнение между разписаните преки задължения, съдържащи между 11 и 13 такива се установява съвпадение само в първите три, които касаят общото задължение за идентифициране, събиране, анализ и обобщение на релевантната информация относно европейски проекти и програми, в които задължения е логично да има идентитет, с оглед самото длъжностно ниво. Останалите задължения обаче са различни и касаят отговорности относно конкретно посочени проекти и програми, включително и повече от една програма. Налице е съвпадение по отношение разписаните допълнителни задължения, които касаят възлагането на работата, планиране, организиране, отчитане и контакти, които с оглед конкретните връзки на субординация, както и длъжностно ниво по Класификатора на длъжностите в администрацията също е логично да са сходни или еднакви. Като цяло е налице съществена разлика между задълженията и функциите по длъжностните характеристики.
При така установеното от фактическа страна, настоящият състав счита, че оспорената заповед е издадена от компетентния, съгласно чл. 108 от ЗДСл орган, в предвидената от закона форма, при спазване на материалния закон. При постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и същата е в съответствие с целта на закона, съответно не са налице сочените в жалбата или други пороци по чл. 146 от АПК, които да налагат отмяната й.
Заповедта е издадена от компетентен орган, което не се оспорва и с жалбата. В компетентността на министъра на здравеопазването е правото да извършва промени и реорганизации в управляваната от него администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на служителите. В случая на основание на УПМЗ - чл. 20, ал. 1 и 2 и съобразно предоставените му правомощия с разпоредбата на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, органът по назначаването е внесъл промяна в структурата на отделните звена и съответно във вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при което разполага с компетентността да бъдат съкратени и открити едни или други длъжности. Съответно след приемане на новата структура и утвърждаване на новото щатно разписание, като орган по назначаването - аргумент от чл. 42, ал. 4 от ЗАдм (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАЦИЯТА), министърът на здравеопазването е издал оспорената заповед на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
При осъществяване на промени в структурата и в организацията на работа в администрацията, административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на съдебен контрол, в който смисъл тълкува законовите изисквания и трайната практика на административните съдилища и ВАС. Обективирането на това волеизявление, в случая е в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 25.07.2017 г., въз основа на което е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката.
Оспорената заповед е издадена в изискуемата форма, като е неоснователно възражението в жалбата, че в същата липсват мотиви, което е основание за нейната отмяна. В случая е спазена писмената форма, като заповедта съдържа и предвидените в чл. 108 от ЗДСл. реквизити. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, чл. 108 от ЗДСл установява посочване само на правните такива. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. В този смисъл е и трайната съдебна практика.
Осъществени са и материалноправните предпоставки, предвидени в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, за постановяване на оспорената заповед - съкращаване на длъжността.
Съгласно легалната дефиниция, дадена в чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: нормативно определена позиция и система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика.
За да е налице "съкращаване на длъжността" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е необходимо кумулативно да са налице двете предпоставки: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция и да са премахнати функциите, задачите и задълженията й или същите да са значително изменени, до степен, че да обективират качествено нова длъжност. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът й, което да се изрази чрез намаляване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двата случая е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
В случая, с приемането на новото длъжностно разписание в сила от 25.07.2017 г. е извършена структурна промяна в дирекция "Международни дейности, проекти и програми", като след отделяне на дейността "Международни дейности" в отделна дирекция, дейностите, свързани с управлението на международни проекти и програми са предоставени на Дирекция "Международни проекти и електронно здравеопазване" и по-специално на отдел "Проекти, финансирани от Европейски фондове" в, който длъжностите за главен експерт са намалени на 5 (пет) щатни бройки, в сравнение с предишния сектор "Европейски проекти и програми", в който длъжностите за главен експерт са 7 (седем) щатни бройки. Предходната структура е била с обща численост от 12 щатни бройки, а процесната, определена с щатното разписание от 25.07.2017 г. е с общ брой от 13 щатни бройки, но увеличението е за сметка на увеличението на длъжностите за държавен експерт - от 1 на 3 щатни бройки, за които се изисква длъжностно ниво 5, експертно ниво 1Б, магистърска степен на образование и минимум пет години професионален опит. За заемане на длъжността главен експерт, изискванията са за длъжностно ниво 6, експертно ниво 2, бакалавърска степен на образование и 4 години професионален опит.
Следва изводът, че длъжността, заемана от жалбоподателката действително е съкратена, тъй като в състава на новата структура същата не фигурира и макар длъжността "главен експерт" да продължава да съществува като нормативно определена позиция и система от функции е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение, което е една от формите на реално съкращаване на длъжността. В този случай фактът, че длъжността продължава да съществува като система от функции, задължения и изисквания, не води до извода, че конкретната длъжност не е съкратена. Именно намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител, като в случая е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като тази преценка е по целесъобразност, при условията на оперативна самостоятелност.
В министерството на здравеопазването липсват вътрешни правила или друг регламент, задължаващи органа по назначаване на извърши подбор, ЗДСл. също не предвижда подобно задължение за административния орган, поради което възраженията в жалбата относно дадената добра оценка на служителката са неоснователни.
По аналогичен начин, при съпоставяне на длъжностните характеристики за длъжностите - "държавен експерт", "главен експерт" и "младши експерт" в предходно съществуващото и създаденото с длъжностното разписание от 25.07.2017 г. звено, а и със звеното - отдел "Проекти и програми с външно финансиране" се установява, че независимо от обстоятелството, че касаят упражняването на дейност в една област, същите имат различни функции, задължения и изисквания. Израз на дискреционната власт на органа по назначаване е реоргазиране на структурните звена, с цел оптимизиране на администрацията и дейността на последната, като преразпределението на функциите и задълженията е извършено в рамките на общата численост. В този смисъл възражението, че не е налице реално съкращение, тъй като общата численост на администрацията е запазена е неоснователно.
Ирелевантно е обстоятелството, че в рамките на министерството на здравеопазването, към момента на съкращението е имало вакантни длъжности за главен експерт в различни отдели. За част от тези длъжности, в заключението на вещото лице е посочено, че се изискват специфични знания и умения - счетоводни, медицински, по информатика, каквито жалбоподателката не притежава, с оглед икономическото й образование, но това е неотносимо най-вече поради това, че става дума за различни структурни единици, за преназначаване в които органът по назначаване няма задължение.
Налице са всички елементи от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. за прекратяване на служебното правоотношение със З.К - поради съкращаване на длъжността, с оглед което оспорената заповед е законосъобразна и съответна и на целта на закона.
Предвид изложеното, жалбата срещу нея следва да бъде отхвърлена като неоснователна.
С оглед изхода на делото е основателна претенцията на ответника за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, които следва да бъдат определени в размер на 100 ( сто) лева, на основание чл. 143 от АПК, във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК, както и на основание чл. 37 от ЗПрП (ЗАКОН ЗА ПРАВНАТА ПОМОЩ) и чл. 24 от Наредба за заплащане на правната помощ, като се осъди жалбоподателката да заплати сумата.
По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на З.К от [населено място], против заповед № РД-15-708 от 25.07.2017 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
ОСЪЖДА З.К, [ЕГН], от [населено място], [населено място] да заплати на Министерство на здравеопазването сумата от 100 (сто) лева разноски за юрисконсултско възнаграждение за тази инстанция.
Решението може да се обжалва с касационна жалба, пред петчленен състав на Върховния административен съд, в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.