Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) – гр. Л., непрецизно подадена от неговия процесуален представител по пълномощно ст. юрисконсулт М. В. Н. като касационна жалба на Дирекция "Социално подпомагане" (която дирекция няма административна правосубектност, а е администрация на органа с административна правосубектност – директора на ДСП) срещу решение № 19 от 05.03.2010 г. по адм. дело № 370/2009 г. на Административен съд – гр. Л..

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е основателна.

Спорът между страните е правен. За неговото разрешаване следва да бъде даден отговор на въпросите: а) каква е правната същност на заповедта по чл. 10, ал. 4 от Закона за семейни помощи за деца (ЗСПД); б) допустимо ли е да бъдат изплащани такива помощи и за минало време, когато са поискани с молба-декларация по чл. 10, ал. 1 ЗСПД.

Касационният жалбоподател на първия въпрос не е дал отговор, а по вторият е изразил становище, че не е допустимо семейни помощи за деца да бъдат изплащани за минало време, което становище е аргументирано така:

а) вземането (за семейни помощи) е недопустимо да възникне ex lege преди прецизиране на правото на подпомагане на молителя; в такъв случай издаване на заповед за отпускане на месечна помощ би било излишно (т. 1 от стр. 2 на касационната жалба);

б) вземане по смисъла на закона възниква едва когато има издадена заповед на директора на ДСП за отпускане на месечна помощ (последния абзац на писмо № 94РР-0001 от 12.03.2009 г. на касационния жалбоподател – на л. 26 от делото на ЛАС) и поради това

в) чл. 19, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за семейни помощи за деца (ППЗСПД) гласи, че месечните помощи за деца до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст се отпускат от началото на месеца, през който е подадена молба-декларация (абзац втори на цитираното в по-горе в предходната б."б" писмо).

Въз основа на това свое становище касационният жалбоподател - директорът на ДСП, Ловеч - със заповед № 3757 от 29.10.2009 г. е отказал да отпусне семейни помощи на деца за месеците ноември и декември 2008 г. и януари 2009 г. (т. е. за минало време), поискани от Р. Р. Л. от гр. Л. със заявление вх. № 94 РР-0001 от 25.02.2009 г.

Ответникът по касационната жалба - Р. Р. Л. - е изразила противоположно на това становище, аргументирано така:

а) Чл. 7 ЗСПД урежда правото на вземане на семейни помощи за деца, което възниква ex lege, т. е. за възникването на това право не е необходимо никакво действие от страна на правоимащото лице или на административния орган;

б) заповедта по чл. 10, ал. 4 ЗСПД няма конститутивен ефект, защото правото на вземане (тук трябва да се посочи, че самото вземане е субективно притезателно право) вече е възникнало по силата на закона, а не възниква от заповедта и поради това не възниква от момента на издаването на заповедта;

в) административнопроцесуалните норми на чл. 9 и чл. 10 от ЗСПД регулират реда и начина за отпускане на семейни помощи за деца, но не въвеждат преклузивен срок за упражняване на правото по чл. 7 от ЗСПД; такъв срок не е предвиден и в чл. 10, ал. 3 от ЗСПД, съгласно която помощите се отпускат за срок от 12 месеца.

Въз основа на това свое становище Р. Р. Л. е оспорила заповед № 3757 от 29.10.2009 г. пред директора на Регионална дирекция за социално подпомагане - гр. Л., а след това пред Ловешкия административен съд.

Ловешкият административен съд не е изразил категорично становище по обсъжданите въпроси, въпреки че по този спора между страните е постановил две решения.

С първото от тях - решение № 78 от 31.07.2009 г. по адм. дело № 124/2009 г. - той е отменил мълчалив отказ на директора на ДСП и му е изпратил делото като преписка за решаване на въпроса по същество като съобрази и указанията, че е длъжен да съобрази правилото на чл. 12, т. 2 ЗСПД, защото "в случая правото да се ползват семейните помощи за деца до завършване на средно образование се погасява в 3-месечен срок, считано от края на месеца, за който се отнасят." Тези указания са индиция, че с посоченото решение Ловешкият административен съд е възприел становището, изложено от Върховния административен съд в реш. № 11607 от 22.11.2006 г. по адм. д. № 6022/2006 г. и реш. № 3232 от 21.03.2008 г. по адм. д. № 11553/2007 г. (и двете на VІ отделение).

С второт - сега оспореното от касационния жалбоподател решение № 19 от 05.03.2010 г. по адм. дело № 370/2009 г. - Ловешкият административен съд е обявил нищожност на издадения от директора на ДСП изричен отказ – заповед № 3757 от 29.10.2009 г., като се е позовал на правилото по чл. 177, ал. 2 АПК и по този начин имплицитно е указал, че според него месечни помощи за деца следва да бъдат отпускани и за минало време, но само за месеците, които не са обхванати от срока по чл. 12, т. 2 ЗСПД.

Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, не споделя изразеното от Ловешкия административен съд становище поради следните съображения:

Съгласно чл. 47, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. жената майка се ползва от особената закрила на държавата, която й осигурява платен отпуск преди и след раждане, безплатна акушерска помощ, облекчаване на труда и други социални помощи. Тази разпоредба съдържа две основни цели - осигуряване на социална закрила на майчинството от страна на държавата и оказване на финансова подкрепа при отглеждането и възпитанието на децата (сравни т. 4 от мотивите на реш. № 2 от 04.04.2006 г. по конст. д. № 9 от 2005 г.). Семейните помощи за деца са вид "социални помощи" по смисъла на чл. 47, ал. 2 от Конституцията и са една от проявните форми на дължимата грижа от страна на държавата към жената майка, но за разлика от социалните помощи в системата на социалното подпомагане, семейните помощи за деца не съдържат елемента благотворителност, а са израз на подкрепата и признанието към родителите от страна на обществото (т. 14 от мотивите на същото реш. № 2 от 04.04.2006 г. по конст. д. № 9 от 2005 г.).

Признанието на обществото е към всички родители. Подкрепата му обаче - изразена чрез парични помощи - е само за тези от тях, които се нуждаят от нея – арг. чл. 4 ЗСПД.

Месечните помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст са вид семейни помощи за деца – чл. 2, ал. 1, т. 6 ЗСПД. Право на такива помощи имат семействата с минимални доходи, определени в чл. 4 ЗСПД. Следователно месечните помощи по чл. 2, ал. 1, т. 6 ЗСПД следва да бъдат определени като финансова подкрепа от държавата (държавна помощ – арг. чл. 5 ЗСПД) на семейства с ниски доходи. Правото на такава помощ несъмнено е вид субективно право, но от категорията на публичните, защото задължен субект по него е държавата като върховна власт (imperium). А всички публични права (и корелативните на тях задължения) възникват по силата на закона, т. е. пораждащият ги юридически факт е правна норма. Затова и моментът, от който възниква съответното публично право, респ. моментът, от който възниква корелативното нему задължение, се определя от закона.

Законът за семейни помощи за деца не определя началният момент, от който възниква задължението на държавата да плаща месечни помощи по чл. 2, ал. 1, т. 6 ЗСПД (месечни помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст). Този момент е определен от Министерския съвет с правилото на чл. 19, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за семейни помощи за деца (ППЗСПД), според което месечни помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, се отпускат от началото на месеца, през който е подадена молба-декларацията с необходимите документи и са налице условията по чл. 7 ЗСПД. Законосъобразността на правилото по чл. 19, ал. 1 ППЗСПД не може да бъде инцидентно проверена в настоящето касационно производство. Още по-малко законосъобразността на чл. 19, ал. 1 ППЗСПД може да бъде предмет на инцидентен съдебен контрол от регионален административен съд, защото такъв контрол не му е подведомствен (чл. 132, ал. 2, т. 1 АПК). Поради това правилото на чл. 19, ал. 1 ППЗСПД може да бъде отречено само в два случая: а) изрично – с решение на Върховния административен съд по чл. 193, ал. 1 АПК и б) инцидентно – на основание чл. 15, ал. 2 и 3 от Закона за нормативните актове. В последния случай обаче предпоставка за игнориране на чл. 19, ал. 1 ППЗСПД е направен от съда извод, че то противоречи на регламент на Европейския съюз или на (национален) нормативен акт от по-висока степен. В нито едно от посочените по-горе две решения Ловешкият административен съд не е направил такъв извод. Нещо повече - настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че при данните по това дело такъв извод не може да бъде направен.

ППЗСПД е приет от Министерския съвет на основание § 8 от преходните и заключителни разпоредби на ЗСПД (т. нар. законова делегация), т. е. ППЗСПД е административен акт, издаден от орган, изрично овластен със закон по смисъла на чл. 76, ал. 1 АПК и според чл. 75, ал. 2 АПК, чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове, както и според цитирания вече § 8 ПЗР на ЗСПД, той е нормативен акт, който се издава за прилагане на ЗСПД в неговата цялост. Поради тази му същност ППЗСПД и в частност правилото на неговия чл. 19, ал. 1 са задължителни за съдилищата, докато не бъде изрично отменен - било от Министерския съвет, било от Върховния административен съд в производство по раздел ІІІ на глава Х от АПК - освен в хипотезите на чл. 15, ал. 2 и 3 от Закона за нормативните актове, които в случая не са налице.

По изложените съображения Върховният административен съд, шесто отделение, счита, че следва да бъде изоставено разрешението, дадено с цитираните по-горе реш. № 11607 от 22.11.2006 г. по адм. д. № 6022/2006 г. и реш. № 3232 от 21.03.2008 г. по адм. д. № 11553/2007 г., двете на ВАС - VІ отд., и да се постанови задължителност на правилото по чл. 19, ал. 1 ППЗСД до отмяната му по съответния ред. По същите съображения касационната жалба е основателна, а оспореното с нея съдебно решение е неправилно поради необоснованост и противоречие с материалния закон, поради което следва да бъде отменено, а вместо него на основание чл. 222, ал. 1 АПК следва да бъде постановено друго, с което жалбата на Р. Р. Л. срещу заповед № 3757 от 29.10.2009 г. на касационния жалбоподател се отхвърли като неоснователна.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение, РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 19 от 05.03.2010 г. по адм. дело № 370/2009 г. на Административен съд – гр. Л. и вместо него постановява:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Р. Р. Л. срещу заповед № 3757 от 29.10.2009 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" – гр. Л..

РЕШЕНИЕТО не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ А. Е.

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ Т. Т./п/ Д. М.

А.Е.