Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на община А. срещу Решение № 1987 от 23.10.2018 г. на Административен съд – Варна по адм. д. № 2431/2018 г., с което е отхвърлена жалбата на общината срещу Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“, с което са определени неверифицирани разходи в размер на 138 699, 37 лева (сто тридесет и осем хиляди шестстотин деветдесет и девет лева тридесет и седем стотинки).

В касационната жалба са изложени оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател счита за неправилен извода на съда, че отказът за верификация съдържа фактически и правни основания за издаването му. Излага подробни съображения за допустимост на процесните разходи. Твърди, че на едно и също основание е извършена финансова корекция на разходите, а след това и отказ за верификация, като са смесени елементите от двата института. Иска решението да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за отмяна на административния акт. Претендира присъждане на разноските по водене на делото за двете инстанции.

Ответникът по касационната жалба – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“, чрез процесуалния си представител оспорва същата като неоснователна. В представения по делото писмен отговор излага подробни съображения за правилност на първоинстанционното съдебно решение. Моли да бъде оставено в сила и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от ответната страна.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

По същество касационната жалба е частично основателна.

Съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК за валидността, допустимостта и съответствието на съдебния акт с материалния закон съдът следи и служебно. В случая обжалваното решение е валидно, но частично недопустимо по следните съображения:

Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на община А. срещу Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 в частта, с която е постановен отказ за верификация за следните разходи:

– Раздел І „Разходи за персонал“, т. 1 „Разходи за възнаграждения на лица, пряко ангажирани с подготовката и осъществяване на финансираните дейности, включително осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя съгласно националното законодателство“, подточка 1.2 „Разходи за възнаграждения на експерти и/или външни консултанти, включително осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя съгласно националното законодателство, чиято дейност е пряко свързана с целевата група“ (констатация по т. 2 от обстоятелствената част на решението);

- Раздел ІІІ „Разходи за услуги“, т. 7 „Разходи за експертизи, проучвания, изследвания и програми“, подточка 7.1 „Разходи за проучвания и експертизи“ (констатация по т. 3 от обстоятелствената част на решението).

Относно неверифицираните разходи по т. 4 и 5 от обстоятелствената част на акта няма оплаквания в жалбата, нито искане за неговата отмяна, поради което в тази част актът е влязъл в сила. Допълнително изложените оплаквания и искане за отмяна на акта в тази част, направени в първото по делото заседание, по своето същество съставляват нова жалба, която на първо място е била нередовна, тъй като не е спазена формата и изискванията за съдържанието й по чл. 150 от АПК, а на второ място – и недопустима, тъй като е подадена след изтичане на срока за оспорване.

Относно констатацията по т. 1 не е обективирана воля за обжалване нито в първоначалната жалба, нито в съдебно заседание.

Въпреки това, видно от мотивите и диспозитива на обжалваното решение съдът е приел, че предмет на оспорване е отказът за верификация за цялата сума неверифицирани разходи от 138 699, 37 лева. Отхвърляйки оспорването срещу акта в частта му по т. 1, съдът се е произнесъл свръхпетитум, а като е отхвърлил оспорването срещу акта в частта му по т. 4 и 5, съдът се е произнесъл по нередовна жалба, при това оспорването е предявено след изтичане на срока за това, което е самостоятелно основание за процесуална недопустимост и прекратяване на производството по чл. 159, т. 5 от АПК. По изложените съображения съдебното решение е недопустимо в частта, с която е отхвърлена жалбата на община А. срещу отказа за верификация за разходите в размера, посочен в т. 1, 4 и 5 от обстоятелствената част на Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020. В тази част решението следва да бъде обезсилено и производството по делото да бъде прекратено. В останалата част решението е допустимо.

При проверка на неговата правилност Върховният административен съд установи следното:

Административният акт е постановен по искане на община А. за окончателно плащане на стойност 316 141, 34 лв. по проект № BG05M20P001-3.001-0027 „Заедно растем“ по Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ (ОП НОИР).

В т. 2 от акта като неверифицирани са определени разходи по Раздел I „Разходи за персонал“, т. 1 „Разходи за възнаграждение на лица, пряко ангажирани с подготовка и осъществяване на финансираните дейности, включително осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя съгласно националното законодателство“, подточка 1.2 „Разходи за възнаграждения на експерти и/или външни консултанти, вкл. осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя съгласно националното законодателство, чиято дейност е пряко свързана с целевата група“. Неверифицираните разходи са за възнаграждение на медиатори по Д5 и са посочени в общ размер по месеци - м. 01/2017 г. м. 02/2017 г., м. 03/2017 г., м. 04/2017 г., м. 05/2017 г. м. 06/2017 г. м. 07/2017 г. м. 08/2017 г. м. 09/2017 г. Констатирано е, че часовата ставка с включени осигуровки за сметка на работодателя надвишава фиксираната в Стандартна таблица за допустимия размер на почасовото възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проектите по процедура „Подкрепа за предучилищно възпитание и подготовка на деца в неравностойно положение“ за позиция „социален работник“ със специфичен опит в дадената сфера над 7 г. За последната позиция е предвидена часова ставка до 5 лв.

В т. 3 от акта като неверифицирани са определени разходи по Раздел ІІІ „Разходи за услуги“, т. 7 „Разходи за експертизи, проучвания, изследвания и програми“ подточка 7. 1 „Разходи за проучвания и експертизи“. Отказана е верификация на сумата от 18 960 лв. по договор № 1/20.12.2016 г., сключен с „Диверсо С“ ЕООД, фактура № 0000000040/21.12.2016 г.; сумата от 38 160 лв. - по договор № 2/20.12.2016 г., сключен с „Диверсо С“ ЕООД, фактура № 0000000041/21.12.2016 г.; сумата в размер на 33 480 лв. - по договор № 3/20.12.2016 г., сключен с „Диверсо С“ ЕООД, фактура № 0000000042/21.12.2016 г. Административният орган е установил, че представените програми по четирите вида направления и учебната програма за деца, за които българският език не е майчин, съвпадат като текст и съдържание с тематични разпределения, до които има свободен достъп в Интернет на издателства „Слово“ и „Изкуства“. Посочените ромски приказки и стихотворения се откриват в „Приказки, песни, митове и легенди, разказани от родители, роднини, учители, ученици и интернет“ от сайта на ОУ „Гр. Цамблак“ гр. С.. Голяма част от приложените дидактични материали за подпомагане на учебния процес по български език са достъпни на сайта zverushka. Net. За част от материалите има също така констатация, че касаят развитие на вниманието и фината моторика, а не усвояване на български език. В текстовата част на представената програма на места фигурира думата „ученици“, въпреки че целевата група на проекта са деца от детските градини.

В тази връзка бенефициерът е уточнил, че в детските градини и училищата в община А. се използват тематичните разпределения на издателства „Просвета“ и „Булвест“, поради което в рамките на проекта като разработени програми и помощ за интегриране на децата се представят тематични разпределения на други издателства. Ръководителят на УО е приел възражението за неоснователно, тъй като така не се постига основната цел, за която е одобрено финансирането – първо, представят се материали, чието съдържание се покрива със съдържанието на източници, до които има свободен достъп в Интернет, като тези източници са останали неназовани; второ, същите материали нямат за предназначение да бъдат в помощ на интеграцията или да подпомагат децата, чийто майчин език не е български, т. е. при изготвянето им не е съобразена целевата група. Следователно като краен резултат не се постига основната цел, за която е одобрено финансирането – в хода на учебния процес да се улесни интеграцията на деца, за които българският език не е майчин, като се подпомогне работата на учителите.

Относно предложената Методика за работа с родители е установено, че тя се припокрива като съдържание със следните източници със свободен достъп в Интернет - Ръководство за работа със семейства от ромски произход за постигане на успех на децата в училище, Стратегия за образователна интеграция на деца и ученици от етническите малцинства (2015-2020) и Наръчник „Изкуството да бъдеш консултант-коуч“, като от тях са взаимствани таблици, графики и изображения, без да се упоменават източници. Наръчникът „Изкуството да бъдеш консултант-коуч“ е изработен по проект на програма Еразъм +. В предложената Методика думата „коуч“ е съчетана с „медиатор“ механично, така че да отговаря на предвидените в проектното предложение дейности с участието на медиатори. При така установените факти и обстоятелства административният орган е направил извод, че представената Методика за работа с родители не е специално разработена за специфичните нужди на целевата група по проекта.

След направено проучване върху достъпни източници в Интернет административният орган е приел, че програмите за обучение на деца, за които българският език не е майчин, и Методиката за работа с родители са сглобени от вече налични разработки, без да се споменават източници и без да е ясно кои са конкретните експерти, които застават с професионалната си експертиза зад тях. Установено е, че Фондация „Научноизследователска организация за интеграция и сътрудничество“ – партньор, е възложила изпълнението на поръчката на друг изпълнител, който от своя страна е използвал подизпълнител, а при оценката на офертите е пренебрегнат фактът, че един от кандидатите предвижда пътуване в община А., т. е. работа на терен. В допълнение - оценките на офертите по обособените позиции са формирани от ценови показател и срок за изпълнение в съотношение 30:70, без да се взема под внимание експертизата и посещенията на място при целевата група в община А.. При избора на изпълнител решаващ се оказва срокът, а не качеството на изпълнението.

Констатирано е, че проучване на потребностите и идентифициране на проблемите на целевата група в рамките на изпълнението на проектните дейности относно Методиката за работа с родители и програмите за четирите вида извънкласни направления не е правено; не е посочено като предварително изискване към кандидатите и не е залегнало в заданието. Констатирано е също така значително забавяне в стартирането на дейностите с участието на децата спрямо утвърдения план за изпълнение.

Въз основа на гореизложеното разходите по представените програми в четири вида извънкласни направления, програмата за деца, за които българският език не е майчин и Методиката за работа с родители не са верифицирани на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ - разходите не отговарят на условието да са извършени за реално предоставена услуга. Разработване на програми и Методика за специфичните нужди на целевата група не е осъществено. „Разработването“ предполага творческа и научна дейност, основана върху професионална експертиза, а не сглобяването на информация от достъпни в интернет източници, предназначението на някои от които дори не е свързано с интеграцията на деца от малцинствените групи.

При извършената проверка на законосъобразността на акта в посочената част съдът е преценил, че не са налице основанията по чл. 146 от АПК, и е отхвърлил жалбата като неоснователна.

Основателно е оплакването на касационния жалбоподател, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон в частта, с която е отхвърлено оспорването срещу отказа за верификация на разходите, описани по период и стойност в т. 2 от обстоятелствената част на административния акт. Административният акт в тази част не съдържа ясно и точно описание на фактическото основание за издаването му. За разлика от т. 1 на акта, която не е предмет на обжалване и в която органът е посочил поименно за кои лица и в какъв размер са заплатени разходи, които обаче не са верифицирани поради недопустимост, в т. 2 от акта са посочени суми в общ размер по месеци. В административния акт, както и в преписката по издаването му няма данни коя част от разходите за възнагражденията на кои точно експерти и/или външни консултанти са включени при калкулацията на крайната сума неверифицирани разходи по т. 2 от обстоятелствената част на акта. Не са изложени също така и мотиви защо тази част от разходите не следва да бъде верифицирана. Аргументи в тази насока за първи път са изложени в писмените бележки на процесуалния представител на ответника, представени в първоинстанционното съдебно производство. Правно основание за издаване на акта в тази част въобще липсва. Условията за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 от ЗУСЕСИФ, като законодателят изрично е посочил, че всички условия следва да са налице едновременно. Относно разходите по т. 2 обаче органът не е посочил кое от изискуемите условия по чл. 57 от ЗУСЕСИФ не е налице. Следователно актът в тази част е издаден, без да е посочено правно основание за отказа. Неправилно съдът приема, че правното основание за издаване на акта са разпоредбите на чл. 60, ал. 1 и чл. 62 от ЗУСЕСИФ. Тези разпоредби касаят видовете плащания (авансови, междинни и окончателни плащания), условията и срока за извършването им, поради което посочването им в акта не е достатъчно. Всеки индивидуален административен акт трябва да съдържа ясни и точни правни основания (чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК). Посочването на правните основания за издаване на акта е важно както за ефективността на защитата на адресата му, така и за контрола за законосъобразност, който съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът следва да извърши на всички основания по чл. 146 от АПК. Не съдът трябва да подведе установените факти към релевантната правна норма, а да провери сторил ли е това законосъобразно административният орган. В случая поради липса на правни основания за отказа за верификация в тази част, за първи път тези основания са посочени от жалбоподателя – същият в жалбата си е предположил, че отказът е издаден на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗУСЕСИФ, като е изложил аргументи, че не са налице предпоставките за приложението на тези разпоредби. А в съдебното решение съдът е извършил правна квалификация на отказа на трето основание - чл. 57, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ, такова основание обаче не фигурира в т. 2 от обстоятелствената част на отказа, а в т. 3, която също е обжалвана. По горните съображения касационната инстанция приема, че административният орган не е посочил и установил материалноправните предпоставки, обосноваващи неговия отказ. Отказът в тази част е постановен в нарушение на материалния закон, а изводът на съда за неговата законосъобразност е неправилен. В тази част решението следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за отмяна на акта в тази част и изпращане на преписката на ръководителя на УО за ново произнасяне.

В останалата част решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Съдът е извършил правилна преценка за неоснователност на оспорването срещу отказа в частта му на неверифицираните разходи, описани по вид, период и стойност в т. 3 от обстоятелствената част на административния акт. Посочените в акта фактически основания отговарят на събраните по делото доказателства, а правното основание за отказа - чл. 57, т. 3 от ЗУСЕСИФ, е изведено при правилно приложение на материалния закон. В административния акт подробно са описани източниците, откъдето е взаимствано съдържанието на представените като разработени програми и методика за нуждите на целева група по проекта. Процесните програми и методика по своето съдържание съставляват съвкупност от дословно възпроизведени текстове, таблици, графики и изображения от източници, до които има свободен достъп в Интернет. Бенефициерът не оспорва идентичността на съдържанието на процесните програми и методика със съдържанието на посочените в административния акт източници. Защитата му е концентрирана в обосноваване на становището, че всъщност в насоките за кандидатстване няма конкретни указания за начина на разработване на съответния продукт. Съдът правилно е преценил, че подобни аргументи не могат да бъдат приети за основателни. Разработването на програми и методики за обучение на съответната целева група, одобрено за финансиране със средства на ЕСИФ, изисква продуктът да е изготвен за целите на конкретния проект, което в случая не е доказано от бенефициера. Неоснователно е също така неговото оплакване, че на едно и също основание му е определена финансова корекция и е постановен отказ за верификация. Действително част от мотивите от обстоятелствената част на административния акт касаят процедурата по определяне на изпълнител на поръчката, но тази част от мотивите нямат характер на решаващи за отказа за верификация. По делото не се спори, че с влязло в сила Решение № 80-408/03.05.2017 г. на ръководителя на ОП НОИР и заместник-министър на образованието е определена финансова корекция на община А. в размер на 100 лв. върху разходите по договор № 1/20.12.2016 г., сключен с „Диверсо С“ ЕООД по обособена позиция № 1 от процесната обществена поръчка. Корекцията е наложена за допусната нередност, като при описанието на нейния състав ръководителят на УО е посочил, че е осъществена чрез незаконосъобразно отстраняване на участник по обособена позиция 1. Следователно не се покриват нито фактическите, нито правните основания, при които е наложена финансовата корекция и при които е постановен процесният отказ за верификация в частта по т. 3.

На следващо място, констатацията за липса на нередност, обективирана в първа писмена оценка № 80811-278/28.09.2017 г., подписана от ръководителя на ОП НОИР, не е достатъчна, за да бъде признат като допустим определен разход, ако той не отговаря на всички условия, посочени в чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Посоченият документ касае резултатите от проверка по сигнал за нарушение на авторски права и няма отношение при преценка на реалността на услугата, във връзка с която се претендира верификация на разходите по извършването й.

С оглед изхода на спора в полза на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени следните разноски – 591, 57 лв. за първата инстанция и 81, 79 лв. за касационната инстанция или в общ размер за двете инстанции – 673, 36 лв. (шестстотин седемдесет и три лева и 36 ст.). Неоснователно е възражението на ответника за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение. Неговият размер от 3 613, 20 лв. за първата инстанция е съобразен с чл. 8, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, а за касационната инстанция размерът от 500 лв. дори е под посочения в същата разпоредба минимум. В полза на ИА „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лв. (сто лева) за касационната инстанция.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА Решение № 1987 от 23.10.2018 г. на Административен съд – Варна по адм. д. № 2431/2018 г. в частта, с която е отхвърлена жалбата на община А. срещу Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и изпълнителен директор на ИА „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ в частта му на неверифицираните разходи по т. 1, 4 и 5 от обстоятелствената част и ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази част.

ОТМЕНЯ Решение № 1987 от 23.10.2018 г. на Административен съд – Варна по адм. д. № 2431/2018 г. в частта, с която е отхвърлена жалбата на община А. срещу Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и изпълнителен директор на ИА „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ в частта му на неверифицираните разходи по т. 2 от обстоятелствената част и вместо него ПОСТАНОВЯВА:

ОТМЕНЯ Решение № 80811-518/02.08.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014-2020 и изпълнителен директор на ИА „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ в частта му на неверифицираните разходи по т. 2 от обстоятелствената част и ИЗПРАЩА преписката за ново произнасяне в същата част.

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1987 от 23.10.2018 г. на Административен съд – Варна по адм. д. № 2431/2018 г. в останалата част.

ОСЪЖДА Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ да заплати в полза на община А. разноските по водене на делото за двете инстанции в размер на 673, 36 лв. (шестстотин седемдесет и три лева и 36 ст.) платено адвокатско възнаграждение.

ОСЪЖДА община А. да заплати в полза на Изпълнителна агенция „Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ разноските по водене на делото за касационната инстанция в размер на 100 лв. (сто лева) юрисконсултско възнаграждение.

Решението е окончателно.