Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационната жалба на Общински съвет – Смолян, подадена чрез пълномощника му старши юрисконсулт Карамучев, против решение № 422 от 30.10.2019 г. на Административен съд - Смолян, постановено по административно дело № 367/2019 г., с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Смолян е отменена изцяло Наредба за управление на отпадъците в О. С, приета с решение № 711 на Общински съвет – Смолян по протокол № 38 от заседанието му, проведено на 27.06.2014 г.
С доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и твърдения за необоснованост, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения първо и трето АПК, касаторът претендира отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде отхвърлен като неоснователен протестът на Окръжна прокуратура – Смолян, алтернативно – делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг съдебен състав на същия първоинстанционен съд.
Ответникът по касация – Окръжна прокуратура – Смолян, не изразява становище.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд (ВАС), шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежно легитимирана страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, а разгледана по същество, за неоснователна, поради следните съображения:
За да отмени изцяло Наредба за управление на отпадъците в О. С, първостепенният съд е приел протестът за допустим и основателен. Установил е от представените по делото доказателства, че наредбата е приета от Общински съвет – Смолян с необходимия кворум – 19 гласа „за“, трима „против“ и трима „въздържали се“. На интернет страницата на О. С е публикувано обявление на 25.04.2014 г., с което са уведомени гражданите за публикуването на проекта на наредбата и е отправена покана до неограничен кръг субекти да присъстват на общественото обсъждане на проекта на 16.05.2014 г. след изтичането на 14-дневен срок. Публикуван е и проектът на наредбата. Между страните не е налице спор за това, че към проекта не са били публикувани мотиви. Спорът е за това, дали непубликуването на мотивите съставлява съществено процесуално нарушение, влияещо на законосъобразността на приетата наредба.
Съдът е обосновал извод, че при приемането на Наредба за управление на отпадъците в О. С е допуснато съществено процесуално нарушение, налагащо отмяната й като незаконосъобразна, тъй като е нарушено императивното правило на чл. 26, ал. 3 (преди ал. 2) от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА), изискващо публикуването задно с проекта и на приложени към него ясни мотиви. Неспазването на това изискване според него е съществено, тъй като ограничава в недопустимо висока степен възможността за пълноценно участие на заинтересованите лица и организации в производството по приемането на подзаконовия нормативен акт и принципите, регламентирани в чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно.
Правилно е приел административният съд, че протестът на прокурора от Окръжна прокуратура – Смолян срещу подзаконовия нормативен акт е допустим съгласно чл. 186, ал. 2 АПК, а оспорването му според чл. 187, ал. 1 АПК не е ограничено със срок.
Наредба за управление на отпадъците в О. С е приета от компетентен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА), като по аргумент на ал. 2 от чл. 21 Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения. Съгласно чл. 76, ал. 3 АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. В случая наредбата е приета от Общински съвет – Смолян в съответствие с чл. 76, ал. 3 АПК и делегираната му от чл. 22, ал. 1 от ЗУО (ЗАКОН ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ОТПАДЪЦИТЕ) (ЗУО) компетентност да приеме наредба, с която да определи условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на отпадъци на своята територия.
Решението за приемането й е взето в съответствие с чл. 27, ал. 2 и 3 ЗМСМА при явно гласуване с мнозинство от повече от половината от присъстващите съветници.
Правилен е и изводът на съда за неспазването на административнопроизводствените правила по приемането на наредбата, което съставлява съществено нарушение по смисъла на чл. 146, т. 3 вр. чл. 196 АПК.
Чл. 77 АПК изисква спазването на определена процедура при издаването на всеки нормативен административен акт. Тя задължава компетентния орган да издаде нормативния административен акт след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Независимо от това, че чл. 77 АПК е озаглавен „Ред за издаване“, той не регламентира конкретни процедурни правила. Приложими са правилата на чл. 26 – чл. 28 ЗНА с оглед препращането към тях в чл. 80.
Чл. 26, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г. в сила от 01.01.2008 г.) изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Както е посочено в мотивите на оспореното първоинстанционно решение, не е спорно между страните по делото, че са спазени част от тези изисквания, а именно – публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на общината на 25.04.2014 г. и предоставянето на 14-дсневен срок за предложения и становища по същия, в т. ч. посочване на конкретна дата, на която да се проведе общественото обсъждане. Не е спорно също така, че докладът, изготвен от кмета на О. С, съдържащ мотивите за приемането на наредбата, не е публикуван на интернет страницата на О. С заедно с проекта. Основният спор между страните е за това съставлява ли непубликуването на доклада съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Даденото от съда разрешение на този спорен въпрос е правилно и то съответства на императивния характер на чл. 26, ал. 2 (сега ал. 3) ЗНА, тъй като регламентираните с него правила целят да гарантират спазването на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (чл. 26, ал. 1 ЗНА). Изискването за публикуване на доклада заедно с проекта за подзаконовия нормативен акт цели да обоснове взетите от вносителя на проекта правни решения, което е важно в процеса на тяхното обсъждане. Неспазването му представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите граждани, органи и организации (чл. 186, ал. 1 АПК) да формират становище относно мотивите на органа, съответно да участват ефективно в производството по приемането на акта, а това от своя страна води до нарушаване на изброените принципи, при спазването на които следва да се приемат нормативните актове. В този смисъл е не само решението на ВАС, трето отделение, на което първостепенният съд се е позовал (решение № 1278/30.11.2019 г. по административно дело 7825/2017 г.), но и много други решения като: решение № 14741/29.11.2018 г. по административно дело № 12735/18 г. по описа на ВАС, петчленен състав; решение № 35 от 03.01.2019 г. по административно дело № 11676/2018 г. на ВАС, петчленен състав; решение № 2620 от 19.02.2020 г. по административно дело № 12899/2019 г. на ВАС, петчленен състав.
Непрецизното позоваване от административния съд на разпоредбата на чл. 26, ал. 3 ЗНА (предишна ал. 2, изм. и доп. ДВ, бр. 34 от 2016 г. в сила от 04.11.2016 г.), неприложима към момента на приемане на Наредба за управление на отпадъците на 27.06.2014 г., не прави неговото решение материално незаконосъобразно и не налага отмяната му като такова.
Разпоредбата на чл. 22, ал. 3 ЗУО, която задължава общинския съвет да публикува на своята интернет страница и да подложи на обществено обсъждане проекта за наредба по ал. 1, не изключва приложението на чл. 26, ал. 2 ЗНА (ДВ бр. 46/2007 г.), макар да не възпроизвежда неговото изискване за публикуване на проекта заедно с доклада/мотивите към него.
Конкретни доводи за необоснованост на оспореното съдебно решение в касационната жалба не са изложени, а съгласно чл. 218, ал. 1 АПК касационната инстанция обсъжда само посочените в жалбата негови пороци.
По изложените съображения настоящият съдебен състав преценява оспореното първоинстанционно решение като валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 422 от 30.10.2019 г. на Административен съд - Смолян, постановено по административно дело № 367/2019 г., с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Смолян е отменена изцяло Наредба за управление на отпадъците в О. С, приета с решение № 711 на Общински съвет – Смолян по протокол № 38 от заседанието му, проведено на 27.06.2014 г.
Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.