Върховният административен съд на Р. Б. - Първо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми септември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: С. А. Членове: МАДЛЕН П. П. при секретар Б. П. и с участието на прокурора Ц. Б. изслуша докладваното от съдията В. П. по административно дело № 10136 / 2021 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във вр. с чл. 166 от Данъчо-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/.
Образувано е по касационна жалба от „Бианка ММ“ ЕООД, чрез адв. М. И. срещу решение № 183 от 15.06.2021 г. по адм. дело № 677/2020 г. по описа на Административен съд – В. Т. с което е отхвърлена жалбата на дружеството против Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № 61/3/3120858/3/01/04/01 с изх.№ 01-2600/6604#2 от 04.08.2020 г. издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ за сумата в размер на 20 132, 71 лева.
В касационната жалба са посочени касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК – съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Конкретните оплаквания на касатора са свързани с неправилния извод на съда относно наличието на фактическите основания, послужили за издаване на процесния АУПДВ. По подробно изложени в касационната жалба доводи се иска отмяна на обжалваното решение и на оспорения акт. Претендират се разноски за касационното производство.
Ответната страна – изпълнителният директор на Държавен фонд /ДФ/ "Земеделие", чрез процесуалния си представител адв. К. А., в подаден писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. В о. с.з. ответникът се представлява от адв. М. – Кастрева, която поддържа писмения отговор. Претендира присъждане на разноски. В условия на евентуалност прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от касатора.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба поради приложимост на реда по ЗУСЕСИФ, сега Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление /заглавие изм. – ДВ. бр. 51 от 2022г., в сила от 01.07.2022г./.
Върховният административен съд, състав на първо отделение, като прецени събраните по делото доказателства и доводите на страните по чл. 218 АПК, намира, че касационната жалба е процесуално допустима, като разгледана по същество е и основателна.
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред АС – В. Т. е бил АУПДВ № 61/3/3120858/3/01/04/01 с изх.№ 01-2600/6604#2 от 04.08.2020 г., издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“, с който на „Бианка ММ“ ЕООД е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 20 132,71 лева, на основание чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г., чл. 59, ал.1 и ал. 2 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г., т. 8.1. от Договор № 61/3/3120858 от 15.10.2014 г. във връзка с неизпълнение на чл. 2, т. 1, във връзка с чл. 16, ал. 2 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и неизпълнение на т. 4.25.3, т. 4.25, б. „а" от Договор № 61/3/3120858 от 15.10.2014 г., респективно чл. 43, ал.1, т.1 от Наредба № 29 от 11.08.2008г., както и т. 11 от Приложение № 2 към Договор № 61/3/3120858 от 15.10.2014 г., както и на основание чл. 59, ал. 1 и 2 АПК във връзка с чл. 165 и чл. 166 ДОПК и чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП.
За да отхвърли жалбата срещу оспорения индивидуален административен акт, първоинстанционният съд е приел следното от фактическа и правна страна:
Между „Бианка ММ“ ЕООД и ДФ „Земеделие“ е сключен договор № 61/3/3120858 от 15.10.2014 г. по мярка 41 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г., финансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони с предмет „Къща за гости в кв.9 по ЗРП на [населено място], община Брезово, обл. Пловдивска“, по който е изплатена субсидия в размер на 201 327,10 лева на дата 14.12.2015 г. след одобрение на подадено от кандидата заявление за подпомагане.
С писмо изх. № 01-2600/6604 от 30.10.2019 г., ДФ „Земеделие" - РА е открил производство по издаване на АУПДВ на основание чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 34, ал. 3 АПК, с което е предоставена възможност на дружеството в 14-дневен срок от датата на връчване на писмото да представи писмени възражения по основателността и размера на предявеното публичното вземане.
В оспорения АУПДВ е посочено, че при извършени извънредни проверки на място в периода 21.06.2019 г. - 25.06.2019 г., съгласно Заповед № 374053/20.06.2019г. след плащане по проекта, както и след извършени допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на задължения, съгласно одобрения бизнес план с договор № 61/3/3120858/15.10.20214 г. Установено е неизпълнение на следните задължения по одобрения бизнес план:
1. Несъответствия в количествата на финансираните активи. В акта в табличен вид е изразено несъответствието между платените позиции и установените при проверката неточности от 1-15 позиции, индивидуализирани, представляващи заложени в бизнес плана активи, които не са налични за изплатена от фонда стойност от 13 908, 86 лева. Прието е, че тези несъответствия представляват нарушение на т. 11 от Приложение № 2 към договора и т. 4.25.3 от същия, както и чл. 43, ал.1, т.1 от Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Съгласно т. 2 от Приложение към раздел I "Общи положения” от приетите Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г. за посоченото нарушение е определена санкция в размер на 13 908,86 лв.- размера на изплатената от фонда помощ за придобиване на посочените 15 броя индивидуализирани активи.
2. Неспазване на посоченото в бизнес плана разкриване на две работни места – 1 работно място – за управленски персонал и 1 работно място – за производствен персонал. При проверката на място е установено, че за периода от изплащане на субсидията по окончателното плащане 14.12.2015 г. до 25.06.2019 г. не са спазени параметрите, заложени в одобрения бизнес план по отношение на устойчива заетост - неизпълнението е равно на 50% спрямо заложените в одобрения бизнес план параметри за три пълни финансови години 2016 г., 2017 г., 2018 г. Прието е, че посоченото неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост за период от 3 пълни финансови години представлява нарушение на задължението по т. 4.25.3 от сключения договор, във връзка с дадените определения в раздел IX „Други, условия", т.9.1, буква „г" от същия договор и 1, т. 19 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 29 от 11.08.2008 г.
3. Неизпълнение на заложените годишни приходи от подпомаганата дейност, отнасящо се до три пълни финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г. При проверката е установено, че средно аритметично изпълнението на бизнес плана за тези три финансови години е в размер на 31,93% от заложените приходи.
По делото е допуснато изслушването на съдебно-счетоводна експертиза /ССчЕ/, заключението по която е прието без оспорване от страните и кредитирано от съда, като компетентно и безпристрастно изготвено. Констатациите на вещото лице са подробно обсъдени в съдебния акт.
Относно спазването на административнопроизводствените правила съдът е счел, че настоящият случай попада извън приложното поле на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП с оглед нормата на 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП /обн. ДВ, бр. 2 от 2018 г. /. Посочил е, че производството е започнало по смисъла на 12, ал. 1 от ПЗР към ЗИД на ЗПЗП /обн. ДВ, бр. 2 от 2018 г. / при действието на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. Според съда ЗУСЕФСУ не е приложим, както и 4, ал. 3 от ДР от същия, тъй като в ЗПЗП и Наредба № 29 от 11.08.2008 г. е предвиден специален ред – Глава четвърта, раздел ІІ от Наредбата. Според съда производството по издаване на акта е започнало след 07.01.2018 г. с изпращането до бенефициера на уведомителното писмо за извършване на извънредна проверка на място на 21.06.2019 г. Прието, че не е изтекъл и срокът на мониторинг по сключения договор, който е 5 години от датата на сключване на договора – 15.10.2014 г., т. е. в случая е неприложим редът по ЗУСЕФСУ.
Първоинстанционният съд е изложил мотиви, че подкрепя практиката на Върховния административен съд, съгласно която смесването на реда по ДОПК и ЗУСЕФСУ, както и вида на акта /АУПДВ или решение за финансова корекция/ не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, доколкото и двата акта се издават въз основа на материалноправни разпоредби, посочени в Регламент на Съвета № 1698/2005 от 20.09.2005 г. за подкрепа на развитието на селските райони чрез Европейския селскостопански фонд за развитие на селските райони и разпоредбите на Наредба № 29 от 11.08.2008 г. и Наредба № 23 от 18.12.2009 г., като вземането има характер на публично такова по смисъла на чл. 162, ал. 1, т. 8 ДОПК.
Като неоснователни са отхвърлени оплакванията на жалбоподателя относно приложението на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 ЗПЗП по перките от ПРСР 2007 – 2013 г.
Направен е извод, че АУПДВ е издаден от материално и териториалнокомпетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Първоинстанционният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден и в съответствие с приложимите материалноправни норми и целта на закона. Съдът е анализирал подробно всяко едно от установените три нарушения по приложимата Наредба, както и клаузите по сключения договор. Приел е за верни констатациите на административния орган за неизпълнение от страна на „Бианка ММ“ ЕООД на заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на установените несъответствия между наличните при проверката на място активи, неспазване на поетите задължения за наемане на посочения в бизнес плана персонал, прогнозните приходи от дейността. Направен е краен извод, че ползвателят не е изпълнил поети договорни и нормативни ангажименти към ДФ „Земеделие“, с оглед на което административния орган правилно е приел, че са налице предпоставките за ангажиране на отговорността на ползвателя за възстановяване на вече изплатени суми.
Съдът е изложил мотиви, че правилно и законосъобразно съгласно разпоредбите на чл. 3, ал. 1 от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007–2013 г./ е определен размера на дължимото публично държавно вземане от 20 132,71 лева.
Така постановеното решение е валидно и допустимо, но неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон.
При постановяване на обжалвания съдебен акт административният съд не е съобразил обстоятелството, че процесният АУПДВ е издаден след изменението на ЗПЗП, ДВ, бр. 51/2019г., в сила от 28.06.2019 г. и по-конкретно при действието на чл. 27, ал. 6, който препраща към прилагане на правилата и предвидения правен ред в ЗУСЕСИФ /сега ЗУСЕФСУ/. Самото производство по издаването му аналогично е започнало след влизане в сила на това изменение на ЗПЗП. Като допълнение следва да се изложи, че периодът на мониторинг също е бил изтекъл към датата на издаване на АУПДВ.
В тази връзка неправилно в първоинстанционното решение е прието, че при издаването на акта не е налице допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Съгласно чл. 27, ал. 6 ЗПЗП /нова - ДВ, бр. 51 от 2019 г. в сила от 28.06.2019 г./ дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 ЗУСЕФСУ /загл. изм./, се установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от същия закон. Според ал. 7 на чл. 27 ЗПЗП / също в сила от 28.06.2019 г. /дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, се установява с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/.
Константна е практиката на Върховния административен съд, че непостигането на заложените финансови показатели в бизнес плана представлява неизпълнение на одобрените индикатори и е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ за извършване на финансова корекция. В този смисъл са налице множество, постановени от Върховния административен съд, четвърто отделение съдебни решения: решение № 5872/21.05.2020 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 11774/2019 г., решение № 2709/19.02.2020 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 9703/2018 г.; решение № 3184/28.02.2020 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 7468/2018 г.; решение № 5040/04.04.2019 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 4307/2018 г.; решение № 5317/24.04.2018 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 1945/2018 г.; решение № 4933/03.04.2019 г. на ВАС, четвърто отделение, по адм. д. № 4912/2018 г. и др. Във всички тях е прието, че в този случай е налице е материалноправната хипотеза на чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ, която представлява основание за налагане на финансова корекция с издаването на решение по реда на чл. 73 от същия закон.
Безспорно показателите на бизнес-плана са индикатори. В този смисъл са и мотивите на решение № 13796/6.11.2020 г. по адм. д. № 12488/2019 г. на седмо отделение, според които индикаторът е нещо, което или чрез което се измерва осъществяването на одобрения проект.
В случая административният орган се позовава на неспазване от страна на ползвателя на ангажимент, поет със сключения с ДФ „Земеделие“ договор за финансова помощ от 15.10.2014 г. В този случай съгласно чл. 27, ал. 7 ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ се установява с издаването на АУПДВ по реда на ДОПК, но само ако не е налице основание по ал. 6 за издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕФСУ. Въз основа на тази нормативна уредба следва, че законодателят не е регламентирал в условията на алтернативност хипотезите, при които компетентният орган издава решение по чл. 73 ЗУСЕФСУ и АУПДВ по ДОПК, като не му е предоставил възможност да си избере кой акт да издаде, ако прецени, че фактите по спора могат да бъдат подведени както под материалноправното основание на чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ, така и под материалноправното основание в съответната наредба, по реда на която се сключва договорът, регламентираща връщане на предоставената финансова помощ при неизпълнение на договора. Хипотезите на издаване на два различни акта са регламентирани в условията на евентуалност и само когато липсват основанията за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 ЗУСЕФСУ се издава АУПДВ.
Следователно, дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е следвало да се установи с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕФСУ, тъй като е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 и/или т. 3 от същия закон. Изричната и ясна регламентация в специалния закон на вида на акта, реда за издаването му и материалноправните основания в различните хипотези не допуска нарушаването на тези разпоредби да бъде възприемано от съда като несъществено и невлияещо на законосъобразността на оспорения акт.
За яснота на изложеното следва да се посочи, че в случая е приложима именно новата разпоредба на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП /ДВ, бр. 51 от 2019 г. в сила от 28.06.2019 г./, тъй като това е действаща норма в специалния закон ЗПЗП, вкл. по аргумент на 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕФСУ. Разпоредбата на чл. 75, ал. 2 ЗУСЕФСУ, изм. ДВ, бр. 85/2017 г., според която след окончателното плащане по проект неизвършените финансови корекции са публично вземане съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 от ДОПК, не изключва приложимостта на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП /ДВ, бр. 51/2019 г./. Тълкуването й съобразно чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове във връзка с другите алинеи на същия законов текст сочи, че под "извършване" на финансова корекция се разбира "изпълнение" в смисъла на възстановяване на средствата от съответния бенефициент, а не "установяване" по смисъла на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП.
По тези съображения касационната жалба на „Бианка ММ“ ЕООД се явява основателна и обжалваният съдебен акт следва да се отмени като неправилен, като се постанови друг, с който да се отмени процесният АУПДВ № 61/3/3120858/3/01/04/01 с изх. № 01-2600/6604#2/04.08.2020 г., издаден от изпълнителния директор на ДФ "Земеделие".
С оглед изхода на спора, в полза на касатора следва да бъдат присъдени разноски в общ размер на 1411, 06 лева за цялото съдебно производство.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222 АПК, Върховният административен съд, състав на първо отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 183 от 15.06.2021 г. по адм. дело № 677/2020 г. по описа на Административен съд – В. Т. осми състав, като вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТМЕНЯ Акт за установяване на публично държавно вземане № 61/3/3120858/3/01/04/01 с изх.№ 01-2600/6604#2 от 04.08.2020 г. на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“.
ОСЪЖДА Държавен фонд "Земеделие" да заплати в полза на „Бианка ММ“ ЕООД, [ЕИК] разноски по делото в размер на 1411,06 лева.
Решението не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
секретар:
Членове:
/п/ М. П. п/ ВЕСЕЛА ПАВЛОВА