Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на деветнадесети септември две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: П. Н. Членове: СТАНИМИР Х. Б. при секретар А. И. и с участието на прокурора С. П. изслуша докладваното от съдията С. Х. по административно дело № 4666 / 2023 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба от заместник-министър на енергетиката и Ръководител на Програмния оператор по Програма „Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност“ (Програма „ВЕЕЕЕС“) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 – 2021 год., чрез представител по пълномощие – главен юрисконсулт Б. Ж. против Решение № 43/15.02.2023 год., постановено по административно дело № 316/ 2022 год. по описа на Административен съд - Враца. Заявено е твърдение, че решението е недопустимо и неправилно поради нарушения на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Твърди се, че е спазена процедурата по оценка на проектното предложение на О. К. от оценителната комисия и са посочени причините за присъдените точки, както и че са спазени правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС № 162/2016 год. По мнение на касатора оценителните листове не съставляват административни актове и по отношение на тях административнопроизводствените правила и изисквания са неприложими. Заявено е, че първоинстанционният съд не е извършил контрол за законосъобразност и не е изложил собствени мотиви по отношение на относимия към правния спор въпрос, относно спазване на правилата за извършване на оценъчната дейност. Твърди, че решението е необосновано, тъй като същото не кореспондира на установените по делото обстоятелства и събраните доказателства и не е извършил законосъобразен анализ на доказателствата и доказателствените средства, изясняващи обстоятелствата от предмета на делото. В заключение е заявено твърдението, че решението е недопустимо, тъй като посочените от съда указания са неясни и немогат да бъдат изпълнени, както и че противоречат на процедурните правила установени в Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ - загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 год., в сила от 01.07.2022 год.) и ПМС № 162/2016 год. В съответствие с така развитите мотиви е формулирано искане за отмяна на първоинстанционния съдебен акт и постановяване на решение, с което да се отхвърли жалбата на О. К. или в условията на алтернативност – да се отмени съдебното решение и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Претендира се и присъждане на разноски за двете инстанции.
Ответникът – О. К. чрез представител по пълномощие – адв. К. К. от Софийска адвокатска колегия представя писмен отговор, в който заявява, че депозираната касационна жалба е неоснователна и като такава следва да се остави без уважение. Заявено е, че решението на съда е правилно, законосъобразно и обосновано, както и постановено при спазване на съдопроизводствените правила и принципи, поради което е формулирано искане за оставянето му в сила. Претендира се и присъждане на разноски.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването, доколкото в случая не са налице заявените касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага оспореното съдебно решение да бъде оставено в сила.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения:
С оспореното съдебно решение, състав на Административен съд Враца е отменил Решение № Е-РД-16-235/13.04.2022 год. на Ръководителя на Програмния оператор по Програма „ВЕЕЕЕС“ на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 год., в частта за определените 82.5 т., по определения за резервен проект на кандидата община Козлодуй BGENERDGY-2.002-0028 „Внедряване на мерки за енергийна ефективност в сградата на ОДЗ „Радост“, с. Гложене, О. К. Със съдебният акт, преписката е върната на административния орган – РПО на Програма „ВЕЕЕЕС“ на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. за действия по оценка на проектно предложение № BGENERDGY-2.002-0028 „Внедряване на мерки за енергийна ефективност в сградата на ОДЗ „Радост“, с. Гложене, община Козлодуй при спазване на задължителните указания по прилагането и тълкуването на закона, дадени в мотивите на решението.
При постановяване на този правен резултат, решаващият съд е приел за установено от фактическа страна следното:
С. З. № Е-РД-16-457/10.08.2022 год., министърът на енергетиката е възложил на заместник-министър на енергетиката да изпълнява функциите на ръководител на Програмния оператор по Програмата „Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност“, съгласно Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 год. и останалите актове от правната рамка на Програмата. В изпълнение на възложените му функции, РПО по Програма „ВЕЕЕЕС“ на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е одобрил Насоки за кандидатстване по открита процедура за подбор на проекти по Процедура „Енергийна ефективност на сгради“.
С. З. № Е-РД-16-736/19.11.2021 год., РПО по Програмата „ВЕЕЕЕС“ на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е назначил Оценителна комисия по процедура за подбор на проекта, нейните задачи, както и срока за извършване на оценка на подадените проекти, изменена и допълнена със Заповед № Е-РД-16-80/14.02.2022 год. на РПО по Програмата „ВЕЕЕЕС“ на ФМ на ЕИП 2014-2021 год.
О. К. е подала Формуляр за кандидатстване за безвъзмездна финансова помощ в размер на 1 009 600 лв. по Програма „Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност (Програма ВЕЕЕЕС) на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021 г., с проект BG ENERGY-2.002.0028 „Внедряване на мерки за енергийна ефективност в сградата на ОДЗ „Радост“, с. Гложене, О. К. О. В.
Въз основа на извършена проверка на етап „Административно съответствие и допустимост“ на Оценителната комисия, с Доклад № Е-93-00-732/23.06.2020 год., председателят на оценителната комисия е предоставил протокол за приключилата проверка, ведно със списък на проектни предложения, които преминават на етап „Техническа и финансова оценка“ (в който списък е включено и проектното предложение на О. К. , както и списък на проектни предложения, които не са допуснати до етап „Техническа и финансова оценка“, както и причините и мотивите за това.
Въз основа на посочените критерии, проектното предложение на община Козлодуй е било разпределено за оценка от оценители И. П.-Белчева и А. М.. Резултатите от дейността на двамата оценители са обективирани в оценителни листи, от които се установява, че процесното проектно предложение е получило 82.50 точки, което е средно аритметичното от двете оценки на оценителите, съответно 83 т. и 82 т., при максимален брой точки 100, присъдени от двамата оценители по критериите за техническа и финансова оценка.
След завършване на техническата и финансова оценка на проектните предложения по процедурата, председателят на Оценителната комисия е изготвил доклад по проведената процедура за подбор № Е-93-00-425/11.04.2022 год.
Въз основа на така представените резултати, РПО по Програма „ВЕЕЕЕС“ на ФМ на ЕИП 2014-2021 год. е постановил Решение № Е-РД-16-235/13.04.2022 год., с което е разпоредил: 1. Да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ на одобрените за финансиране по Процедурата проекти – общо 16 проектни предложения; 2. Определил е резервни проектни предложения, предложени за финансиране по Програмата със съответно присъдените им точки при техническа и финансова оценка – общо 21 проектни предложения, като по т. 7 е проектно предложение BGENERDGY-2.002-0028 „Внедряване на мерки за енергийна ефективност в сградата на ОДЗ „Радост“, с. Гложене“ на О. К. – 82,5 точки.
При така установените фактически обстоятелства, от правна страна първоинстанционният съд е приел, че решението е издадено от материално компетентен административен орган, в изискуемата писмена форма, с посочване на фактически и правни основания. Като мотивите на акта се съдържат в оценителен доклад и Протокола с резултати от оценката на Комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, както и в оценителните листа на двамата оценители. Формиран е извод, че оценяването на проектните предложения чрез подбор се извършва в специално административно производство, при строго регламентирана процедура, разписана в глава трета от ЗУСЕФСУ, в раздел втори. С оглед равнопоставеността на кандидатите, проектните предложения се оценяват съобразно единни одобрени условия за кандидатстване и приети критерии и методология за оценка - чл. 26, ал. 1 и ал. 4 от ЗУСЕФСУ във връзка с ПМС №162/2016 год. Административните актове по глава трета ЗУСЕФСУ се оспорват по реда на АПК /арг. от чл.27, ал.1 от ЗУСЕФСУ/. Съдът изрично е посочил, че в това производство е длъжен да извърши проверка за спазване на правилата за формиране на оценителната комисия - спазени ли са изискванията на чл. 33 от ЗУСЕФСУ във връзка с чл. 12, 13, 15 и 16 от ПМС № 162/2016 год., правилата за извършване на оценъчната дейност - изискванията на чл. 17, 18 и 19 от ПМС № 162/2016 год. и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията - изискванията на чл. 20 от ПМС № 162/2016 год. В мотивите си, първоинстанционният съд е посочил, че са спазени правилата за оценка на проектното предложение на етап административно съответствие и допустимост, както и че са спазени правилата за организиране работата на оценителната комисия, включително за документиране и отчет на дейността й. Приел е, че е недопустимо да извършва преценка на оценъчната дейност на оценителите, но изводите на двамата оценители са немотивирани и необосновани, дотолкова, доколкото липсват уточнения и забележки от тяхна страна за определяне на по-малко точки от допустимите за съответния критерии 6, както и по критерии 11 „Капацитет на Кандидата за изпълнение и управление на проекта“. При поставяне на оценките не е направен коментар и не е посочено условията, на които проектното предложение на жалбоподателя отговаря или не отговаря, но едновременно с това са отнемани от общо предвидения брой точки по критерии, без да се обосноват и да изложат ясни и конкретни мотиви. Обосновава извод, че с оглед на обстоятелството, че оценките им са послужили за формиране на общата оценка на проектното предложение и същите са възприети без забележки в оценителния доклад на комисията, и впоследствие и в оспорения акт, оценката е извършена при допуснати съществени нарушения на правилата за оценяване, регламентирани в цитираните текстове на ЗУСЕФСУ и ПМС № 162/2016 год. и са довели и до незаконосъобразност на оспорения акт, тъй като оценителния доклад е мотив на оспорения индивидуален административен акт, в който липсват мотиви в оспорената част, поради което, актът следва да бъде отменен и преписката следва да се върне за продължаване на административното производство, по оценка на етап техническа и финансова оценка на проектното предложение на О. К. при спазване на правилата за оценка на проектното предложение, съгласно насоките за кандидатстване и ПМС № 162/2016 год. Посочено е, че следва да се изложат ясни и конкретни мотиви от оценителите по критериите по т. 6 „Ефективност на инвестицията“ и критерии по т. 11 „Капацитет на Кандидата за изпълнение и управление на проекта“. В частта по т. 6 да се посочи формулата и изчисленията, с което е получен съответния резултат, както и откъде са взети съответните компоненти, а в частта по т. 11 да посочат ясно защо техническия и финансовия експерт не отговарят на условията, като в този случай могат да приложат и чл. 19 ал. 5 от ПМС № 162/2016 год., а именно да изискат допълнителна пояснителна информация.
Решението на съда е валидно и допустимо, но неправилно.
Касационният състав споделя мотивите на първоинстанционния административен съд относно компетентността на административния орган, постановил оспореният административен акт, спазването на законоустановената форма и производствените правила.
Независимо от горното, настоящата касационна инстанция приема, че оспореното съдебно решение е постановено при неправилно приложение на материалния закон.
Съдът е извършил контрол за законосъобразност на административния акт с разпоредбите на ЗУСЕФСУ и ПМС № 162/2016 год.
Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, предмет на закона е определяне на националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските фондове при споделено управление. В съответствие с чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, средствата от Европейските фондове при споделено управление са средствата от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив подход, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, Фонд „Убежище, миграция и интеграция“, Фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика, предоставени по програми на Р. Б. Между включените в чл. 1, ал. 2 от ЗУСФСУ фондове не са средствата, предоставяни от Исландия, К. Л. и К. Н. в изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП.
Р. Б. е член на Европейското икономическо пространство съгласно Споразумение за участието на Р. Б. и Румъния в Европейското икономическо пространство, ратифицирано със закон, обнародван в Държавен вестник, бр. 13 от 2008 год., като самото споразумение е обнародвано в ДВ, бр. 19/2012 год., в сила за Р. Б. от 09.11.2011 год. В чл. 6 от Протокол 38б от Споразумението между Европейския съюз и Исландия, К. Л. и К. Н. Р. Б. е посочена като бенефициер наред с други страни - членки на ЕС. М. Р. Б. Исландия, К. Л. и К. Н. е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021 год., ратифициран със закон, обнародван в ДВ. Правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 год.-2021 год. е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38В към Споразумението за ЕИП относно Финансов механизъм на ЕИП 2014 г.-2021 год., Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2014 год. - 2021 год., одобрен от държавите-донори в съответствие с член 10.5 от Протокол 38с, Програмните споразумения, които се сключват за всяка програма, и Насоки за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм, в съответствие с Регламента.
По програма „Възобновяема енергия, енергийна ефективност, енергийна сигурност“ безвъзмездна финансова помощ се предоставя чрез Финансовия механизъм на ЕИП за програмен период 2014-2021. Министерство на енергетиката е оператор на програмата, чрез определен от министъра ръководител на Програмния оператор.
Всички актове, формиращи правния обхват на регулация относно средствата, за които е спорът, регламентират спорните отношения и това изключва приложимост на процедурите по ЗУСЕФСУ. Съдебен контрол върху оспорения административен акт е допустим на основание правилата на Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2014-2021, приет от Комитета за ФМ на ЕИП, съгласно чл. 8 от Протокол 38В на Споразумението за ЕИП и предвид чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България.
В съответствие с горното изводът на съда, че законосъобразността на акта следва да се проверява по правилата на ЗУСЕФСУ и ПМС № 162/2016 год. е неправилен.
Като е отменил оспорения акт за допуснати нарушения на ЗУСЕФСУ, без този закон да намира приложение в конкретната процедура, първоинстанционният съд е постановил неправилен съдебен акт. Пререшаването на спора по същество от касационната инстанция би лишило страните от една инстанция по фактите във връзка с приложимото право. В съответствие с така развитите мотиви, оспореното решение следва да бъде отменено, а делото да са върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да съобрази фактите във връзка с относимата правна рамка. Неправилното определяне на приложимия закон и формалната отмяна на обжалвания акт за нарушение на ЗУСЕФСУ, който не намира приложение в случая, препятства възможността касационната инстанция да установи правилността на фактическата обстановка и едва след това да установи правилното приложение на правото. Нарушава се правото на жалбоподателя да се защитава срещу фактите по спора, като същите не са отнесени и към съответната им законова уредба.
По делото е направено искане за присъждане на разноски и от двете страни в процеса. С оглед изхода на спора и на основание чл. 226, ал. 3 от АПК, произнасяне по исканията за разноски дължи първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото.
Мотивиран от горното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение № 43/15.02.2023 год., постановено по адм. дело № 316/2022 год. по описа на Административен съд - Враца.
ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.
Решението e окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
секретар:
Членове:
/п/ С. Х. п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА