Върховният административен съд на Р. Б. - Първо отделение, в съдебно заседание на седми ноември две хиляди двадесет и трета година в състав: Председател: Е. М. Членове: С. А. М. П. при секретар Б. П. и с участието на прокурора Г. К. изслуша докладваното от съдията М. П. по административно дело № 11872/2020 г. Производството е по реда на чл.185 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на А. Е. К., К. С. Т., Д. М. М., С. Ц. Т., А. Ц. Т. и Т. Н. Б. против Единните вътрешни правила за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма (приложими от адвокатите, когато осъществяват дейност по чл. 4, т. 15 от Закона за мерките срещу изпирането на пари), ведно с приложенията към тях, приети от Висшия адвокатски съвет с решение № 2777 по протокол № 69/07.08.2020 г. (Единните вътрешни правила).
С определение № 9117/18.10.2022 г. постановено по адм. дело № 198/2022 г. петчленен състав на Върховния административен съд е отменил определение № 9002/03.08.2021 г. по адм. дело № 11872/2020 г., с което жалбата е оставена без разглеждане и е прекратено производство по настоящото дело и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия, като е прието, че оспорените Единни вътрешни правила са подзаконов нормативен акт.
В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорените Единни вътрешни правила като приети в нарушение на материалния закон, административнопроцедурните правила и в отклонение от целта на закона.
Сочат нарушения на процесуалните правила по приемане на нормативни актове, предвидени в чл. 26 28 ЗНА.
Основните доводи са за противоречие на оспорения акт с чл. 30, ал.5, чл. 32, ал. 2 и чл. 34 от Конституцията на РБ и с чл. 8 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС). В тази връзка са изложени съображения, че не са изпълнени изискванията за легитимна намеса в правото на личен живот да е предвидена в закон, който да е ясен и предвидим и да съответства на принципа за пропорционалност. По отношение на първото изискване се поддържа, че оспорените правила са изключително неясни в описанието на отделните видове действия по събиране на информация, следене, наблюдение, проверки и др., основанията и условията, при които се осъществяват и какви са гаранциите за неприкосновеност на натрупаните бази данни и достъпа до тях.
По отношение на принципа за пропорционалност се твърди, че такива мерки изобщо липсват в оспорените правила. В тази връзка се излагат съображения, че не може да бъде съответна на принципа за пропорционалност система, която предполага записване, запазване на данни или липса на гаранции за съхранението и достъпа до тях. Позовава се на решението по делото Digital Ireland, решение по делото Marper срещу О. К. и решения на ЕСПЧ по делата Екимджиев от 2007 и Асоциация за Европейска интеграция и Екимджиев и други.
Искането е за отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт, освен ако не бъде преценено, че е нищожен.
С жалбата е направено и особено искане за сезиране на Конституционния съд на Р. Б. на основание чл.150, ал. 2 КРБ за противоконституционност на чл. 101, ал. 4 от ЗМИП, поради противоречието му с чл. 30, ал.5, чл. 32, ал.2 и чл. 34 от КРБ.
О. В. адвокатски съвет, чрез адвокат проф. И. Р., д. ю.н. оспорва жалбата като недопустима, поради липса на правен интерес у жалбоподателите, а по същество като неоснователна, по съображения, че съдържанието на правилата е предвидено в закона.
Заключението на прокурора от Върховна административна прокуратура е за основателност на жалбата, поради нарушение на процесуалните правила по чл. 26 и чл. 28 ЗНА при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт и поради противоречието му с чл. 134, ал.1, чл. 30, ал. 5 и чл. 56 от Конституцията на Република България.
Върховният административен съд, състав на първо отделение, за да се произнесе взе предвид следното:
Жалбата е процесуално допустима на основание чл. 185 и чл. 186 АПК като подадена срещу подзаконов нормативен акт, от лица, които в качеството им на адвокати са задължени лица по чл. 4, т. 15 от ЗМИП и са адресати на Единните вътрешни правила за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма (приложими от адвокатите, когато осъществяват дейност по чл. 4, т. 15 от Закона за мерките срещу изпирането на пари).
Въпросът за характера на оспорените Единни вътрешни правила като подзаконов нормативен акт е решен с определение № 9117/18.10.2022 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 198/2022 г., което на основание чл. 224 АПК е задължително при по-нататъшното разглеждане на делото. Със същото определение петчленният състав е приел жалбата за редовна на основанията по чл.150, ал.1 АПК.
Неоснователни са доводите на ответника за недопустимост на оспорването, поради липса на правен интерес у жалбоподателите. Съгласно чл. 186, ал.1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая жалбоподателите в качеството си на адвокати, са лица, които по занятие извършват правни консултации по смисъла на чл. 4, т.15 ЗМИП и като задължени лица по ЗМИП, са адресати на оспорените правила. Съгласно чл. 103, ал. 6 от ЗМИП вътрешните правила по чл. 101, ал. 4 са задължителни за прилагане от членовете на адвокатските колегии след приемането им от Висшия адвокатски съвет.
Разглеждана по същество и след проверка законосъобразността на оспорените Единни вътрешни правила съгласно чл. 192а АПК и чл.146 във връзка с чл. 196 АПК, жалбата е неоснователна, по следните съображения:
Единните вътрешни правила са приети от компетентен орган - Висшият адвокатски съвет, който по силата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП е оправомощен да приема единни вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, които се прилагат от членовете на адвокатските колегии.
О. Е. вътрешни правила са приети с решение № 2777 от 07.08.2020 г. на Висшия адвокатски съвет, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство съгласно чл. 120, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗЗД). Тази норма предвижда, че заседанията са редовни, ако присъстват 2/3 от членовете на Висшия адвокатски съвет, както и че решенията се вземат с обикновено мнозинство на присъстващите членове. От представения по делото стенографски протокол № 69 от заседание на Висшия адвокатски съвет на 07.08.2020 г. се установява, че при приемане на решение № 2777/07.08.2020 г. са присъствали 10 или 2/3 от членовете на Висшия адвокатски съвет, които са приели Единните вътрешни правила с единодушие.
Правилата са приети с писмен акт съгласно чл.102, ал. 3 ЗМИП на компетентния орган по чл. 101, ал. 4 ЗМИП. Не са налице съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането им.
Неоснователни са доводите в жалбата и на прокурора от Върховна административна прокуратура за нарушение на изискванията, предвидени в чл. 26 и чл. 28 ЗНА. По силата на 5 от ПЗР на ЗНА тези правила се прилагат за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени в Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 - 16, 34 - 46 включително и чл. 51. Висшият адвокатски съвет не е орган, предвиден в Конституцията, а е създаден като висш орган на адвокатурата с чл. 117 от Закона за адвокатурата. Поради това за приеманите от него нормативни актове правилата на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА не се прилагат по силата на 5 от ПЗР на ЗНА. В тази връзка следва да се съобрази обстоятелството, че Единните вътрешни правила са определени като подзаконов нормативен акт с определение № 9117/18.10.2022 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. дело № 198/2022 г. Видно от стенографския протокол № 69 от 07.08.2020 г. към момента на приемането им Висшият адвокатски съвет е считал, че не провежда обществено обсъждане т. е не е в процедура по приемане на нормативен акт по смисъла на чл.121, ал.1 ЗЗД във връзка с чл. 75 АПК.
Независимо от това на сайта на Висшия адвокатски съвет е публикувано решение от 24.07.2020 г. относно проекта за Единните вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма и е предоставен срок до 03.08.2020 г. за подаване на становища и мнения на лицата, засегнати от правилата. В с. з. на 07.11.2023 г. на основание чл. 155 ГПК това обстоятелство е обявено за безспорно и ненуждаещо се от доказване и е съобщено на страните.
От представената по делото справка таблица за отразяване на получените становища по проекта на Единните вътрешни правила, се установят множество направени предложения, становища и мнения по проекта, както и мотивите, с които са приети или отхвърлени. От представения стенографски протокол № 69 от заседанието на Висшия адвокатски съвет на 07.08.2020 г. се установява, че предложенията са обсъдени и след дебати по тях, са приети решения от № 2690 до № 2776 от 07.08.2020 г. на Висшия адвокатски съвет преди приемане на Единните вътрешни правила. От стенографския протокол е видно, че е проведено същинско обсъждане на предложенията и становищата на засегнатите лица преди приемане на правилата, което съответства на изискването на чл. 77 АПК, като изложените в протокола съображения представляват и мотиви за приемането им.
От доказателствата, представени с административната преписка се установява, че Единните вътрешни правила са приети, след изготвяне на секторна оценка на риска от изпиране на пари и финансиране на тероризма при дейността на адвокатите в случаите, при които те са задължени да прилагат мерките за превенция срещу изпиране на пари и финансиране на тероризма, приета с решение № 2669/24.07.2020 г. на Висшия адвокатски съвет в съответствие с чл.100, ал.1 ЗМИП и чл. 64, ал.1 ППЗМИП. Правилата са публикувани на сайта на Висшия адвокатски съвет съгласно чл. 64, ал.2 ППЗМИП.
По съответствието на оспорените правила с материалния закон, доводите на жалбоподателите за противоречието им с основните права по чл. 30, ал. 5, чл. 32, ал. 2 и чл. 34 КРБ и чл. 8 от ЕКПЧОС, са неоснователни.
В чл. 30, ал. 5 КРБ е установено правото на всеки да се среща насаме с лицето, което го защитава и неприкосновеността на тайната на техните съобщения. Нормата на чл. 32, ал.2 КРБ предвижда, че никой не може да бъде следен, фотографиран, филмиран, записван или подлаган на други подобни действия без негово знание или въпреки неговото изрично несъгласие, освен в предвидените от закона случаи. В чл. 34 КРБ е установена неприкосновеността на свободата и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения.
Преди всичко следва да се посочи, че мерките за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма имат ограничено приложно поле по отношение на дейностите на адвокатите, членове на адвокатските колегии - само при осъществяване на правни консултации, изрично предвидени в чл. 4, т.15 ЗМИП, когато:
а) подпомагат или участват в планирането или изпълнението на операция, сделка или друго правно или фактическо действие на свой клиент относно: аа) покупко-продажба на недвижим имот или прехвърляне на предприятие на търговец; бб) управление на средства, финансови инструменти или други активи; вв) откриване, управление или разпореждане с банкова сметка, със спестовна сметка или със сметка за финансови инструменти; гг) набавяне на средства за учредяване на юридическо лице или друго правно образувание, увеличаване на капитала на търговско дружество, предоставяне на заем или всяка друга форма на набавяне на средства за осъществяване на дейността на юридическо лице или друго правно образувание; дд) учредяване, регистриране, организиране на дейността или управление на доверителна собственост, търговец или друго юридическо лице, или друго правно образувание; ее) доверително управление на имущество, включително тръстове, попечителски фондове и други подобни чуждестранни правни образувания, учредени и съществуващи съобразно правото на юрисдикциите, допускащи такива форми на доверителна собственост;
б) действат за сметка на и/или от името на свой клиент в каквато и да е финансова операция;
в) действат за сметка на и/или от името на свой клиент в каквато и да е сделка с недвижим имот;
г) предоставят адрес на управление, адрес за кореспонденция, офис и/или други сходни услуги за целите на регистрацията и/или функционирането на юридическо лице или друго правно образувание.
В предмета на оспорените Единни вътрешни правила не са включени дейности, извън тези, определени в закона в съответствие с чл. 8 от ЕКПЧОС.
В чл.2, ал.2 от Единните вътрешни правила изрично е предвидено, че тези правила не се прилагат от адвокатите, когато осъществяват защита или представителство на клиент във или по повод на производство, регламентирано в процесуален закон, което е висящо, предстои да бъде образувано или е приключило, както и когато извършват други адвокатски дейности, различни от посочените в чл. 4, т. 15 от ЗМИП. По този начин от предметния им обхват са изключени всяка защита или представителство, предвидено в процесуален закон, а не само защита и процесуално представителство в съдебно производство.
Следва да се има предвид, че разпоредбите на чл.101, ал. 1 и 4 от ЗМИП въвеждат изискванията на Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 г. за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ, L 141/73 от 5 юни 2015 г.) Директива (ЕС) 2015/849. Задължените лица по чл. 4, т. 15 от ЗМИП съответстват на категорията лица, упражняващи юридическа дейност на свободна практика, посочени в чл. 2, параграф 1, алинея 3), б. б) от Директива (ЕС) 2015/849 и за тях се отнасят изискванията за вътрешни процедури, обучение и обратна връзка, предвидени в раздел I, глава VI на директивата.
Предвидените в чл.2, ал.2 от Единните вътрешни правила изключения съответстват на посочените в съображение (9) от Директива (ЕС) 2015/849 изключения, при които мерките за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма, не се прилагат: не е налице задължение за докладване на информация, получена преди, по време на или след съдебно производство, или в процеса на определяне на правното положение на клиент. С решението по дело С-305/05, Съдът на ЕС е приел, че задълженията за предоставяне на информация и за съдействие на органите, отговарящи срещу изпирането на пари наложени на адвокатите, не нарушават правото на справедлив съдебен процес, гарантирано с чл. 6 от ЕКПЧ и чл. 6, параграф 2 ЕС.
По отношение на правните консултации, извън съдебните производства в съображение (9) от Директива (ЕС) 2015/849 изрично е посочено, че правната консултация следва да остане в обхвата на задължението за спазване на професионална тайна, освен когато упражняващото юридическа дейност лице взема участие в дейностите по изпиране на пари или финансиране на тероризма, правната консултация се дава за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризма или упражняващото юридическа дейност лице знае, че клиентът търси юридически съвет за целите на изпиране на пари или финансиране на тероризма. Адвокатската тайна по чл. 33 от ЗЗД и тънката граница между задължението на адвокатите за опазването й и изпълненията на задълженията им по ЗМИП, е предмет на изследване и в приетата от Висшия адвокатски съвет оценка на риска, въз основа на която са издадени оспорените правила.
Съдържанието на оспорените вътрешни правила, съответства на съдържанието предвидено в чл.101, ал.2 ЗМИП. Правилата съдържат критерии за разпознаване на съмнителни клиенти и съмнителни операции или сделки, свързани с изпиране на пари, наличие на средства с престъпен произход и финансиране на тероризъм съгласно чл.101, ал.2 , т.1 ЗМИП (ред. ДВ, бр. 60 от 2023 г., в сила от 14.07.2023 г.) и съответстват на материалния закон съгласно чл.192а АПК. Прилагането на тези критерии е обвързано с информация от официални и публични източници, което е гаранция за зачитане правата, предвидени в чл. 32, ал. 2 и чл. 34 КРБ. Предвидените в Единните вътрешни правила мерки за идентифициране на клиенти, идентифициране на действителния собственик, изясняване на произхода на средствата, наблюдение, събиране, съхраняване и разкриване на информация съответстват на установените в закона мерки по контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма. Неоснователно е позоваването на практиката на ЕСПЧ, според която съхранението на данни во веки веков не съответства на принципа за пропорционалност. Съхранението на данни във връзка с мерките, предмет на оспорените правила е за определен срок, който съответства на сроковете, предвидени в чл. 67, ал.1 ЗМИП.
В чл. 46, ал. 2 от правилата е предвидено, че личните данни, получени във връзка с изпълнение на дейностите по чл. 4, т.15 от ЗМИП, се обработват от адвоката въз основа на правилата единствено за целите на предотвратяването на изпирането на пари и финансирането на тероризма, без да се подлагат на по-нататъшна обработка, по начин, несъвместим с посочените цели, което е в съответствие със защитата на личните данни, предвидена в чл. 41 от Директива (ЕС) 2015/849 и с изискванията за защита на лицата от злоупотреби, посочени в решението на Съда на ЕС, по съединени дела С-293/12 и С-594/12, Digital Rights Ireland Ltd, т. 54, на което се позовават жалбоподателите.
По тези съображения настоящият състав намира, че оспорените Единни вътрешни правила, са законосъобразни, като приети от компетентен орган по чл.101, ал. 4, изр. 2 ЗМИП, с писмен акт, при спазване на процесуалните правила, предвидени в чл. 77 АПК, в съответствие с изискванията за съдържание по 101, ал. 2 ЗМИП и при засягане на предвидените в чл.30, ал. 5, чл.32, ал.2 и чл. 34 от Конституцията на РБ основни права на гражданите и чл. 8 от ЕКПЧОС, в рамките на необходимото за постигане предвидените в закона цели за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма. Подадената жалба е неоснователна и следва да се отхвърли.
Предвид съображенията, изложени по приложението на материалния закон, следва да се отхвърли като неоснователно и особеното искане на жалбоподателите за сезиране на Конституционния съд на основание чл.150, ал. 2 Конституцията РБ за противоконституционност на разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 от ЗМИП поради противоречието й с чл. 30, ал. 5, чл.32, ал. 2 и чл. 34 от Конституцията на РБ.
В настоящото производство не са направени искания за разноски, поради което такива не следва да се присъждат съгласно чл. 81 ГПК във връзка с чл. 144 АПК.
Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение:
РЕШИ:
ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането за сезиране на Конституционния съд на основание чл.150, ал. 2 КРБ за противоконституционност на разпоредбата на чл. 101, ал. 4, изр. 2 от ЗМИП поради противоречието й с чл. 30, ал. 5, чл. 32, ал. 2 и чл. 34 от Конституцията на РБ.
ОТХВЪРЛЯ жалбата на А. Е. К., К. С. Т., Д. М. М., С. Ц. Т., А. Ц. Т. и Т. Н. Б. против Единните вътрешни правила за контрол и предотвратяване изпирането на пари и финансирането на тероризма (приложими от адвокатите, когато осъществяват дейност по чл. 4, т. 15 от Закона за мерките срещу изпирането на пари), ведно с приложенията към тях, приети от Висшия адвокатски съвет с решение № 2777 по протокол № 69/07.08.2020 г.
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд, в 14 дневен срок от съобщението до страните.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ЕМИЛИЯ МИТКОВА
секретар:
Членове:
/п/ СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
/п/ МАДЛЕН ПЕТРОВА