Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби на Областния управител на област Б.д, на община Б.д и на Общински съвет – Благоевград срещу решение №998 от 04.06.2013 г. на Административен съд, гр. Б.д, постановено по административно дело №50/2013 г.

С обжалваното решение съдът отменил т. ІІ.6 и т. ІІ.11 от точка 2 на Решение №493 от 30.11.2012 г. на Общински съвет – Благоевград, взето по протокол №17, с което са утвърдени критерии и начин на оценка и класиране на кандидатите за възлагане на превоз чрез конкурс по утвърдени транспортни схеми по автобусни линии и отхвърлил жабата на областния управител в останалата част.

Касационният жалбоподател – Областният управител на област Б.д, счита обжалваното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата му за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел за законосъобразно оспореното решение на общинския съвет в частта по точка 1 от Решение №493. Не отчел, че същото е нищожно, тъй като от компетентността на Общински съвет – Кочериново е да възлага превози на процесните маршрутни разписания №10101, 10102, 10103, 10104, 101051 10106, 10107, 10108 за автобусна линия Благоевград – Кочериново. Маршрутните разписания са от квотата на община К., а не от тази на община Б.д. Позовава се на Заповед №РД-08-999 от 28.12.2000 г. на министъра на транспорта и съобщенията, с която е утвърдена републиканската транспортна схема, както и на съгласуваните маршрутни разписания. За неверен счита извода на съда, че се касае за реципрочни маршрутни разписания.

Счита, че съдът неправилно приложил чл. 17, ал. 1, т. 2 от Наредба №2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (Наредба №2). Текстът не следва да се прилага изолирано от останалите разпоредби на наредбата, а в контекста на чл. 14 и 12. Съвместното им тълкуване сочи, че двата общински съвета – на общините Благоевград и Кочериново, са компетентни да вземат решение всяка за собствената си квота. Всяка община самостоятелно преценява кога за нея е възникнала необходимост от провеждане на конкурс и взема решение. Сочи, че съгласно чл. 17, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 14, ал. 2 Наредба №2 всяка община, на чиято територия са разположени крайните пунктове на съответната линия, може да възлага превози от нейната квота. Неправилен е изводът на съда, че съвместното участие на двете общини се изразява в състава на комисията, което е в нарушение на чл. 17, ал. 2 Наредба №2. Моли съда да отмени съдебното решение в обжалваната част и постанови друго, с което да обяви нищожността на точка 1 от решение №493 по Протокол №17 от 30.11.2012 г. на Общински съвет – Благоевград, ведно с потвърдително Решение №545 от Протокол №19 от 21.12.2012 г. на общинския съвет. Касаторът се представлява от юрисконсулт И. Ц..

Касационният жалбоподател – Общински съвет – Благоевград, счита обжалваното решение в частта, с която е отменено негово решение №493 по Протокол №17 от 30.11.2012 г., съответно потвърдително Решение №545 по Протокол №19 от 21.12.2012 г. – т. ІІ. 6 и т. ІІ.11 от утвърдените с точка 2 Критерии и начин на оценка и класиране на кандидатите за възлагане на обществен превоз чрез конкурс по утвърдени транспортни схеми по автобусни линии гр. К. – гр. Б.д – гр. К. и гр. К. – с. Ф. – гр. К., за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, с оглед на чл. 2 Наредбата и спецификата на превоза, че не е в разрез с нормативната уредба, ако възложителят има специфични изисквания към участниците в конкурса. Критерият по т. ІІ.6 – собственост на автобусите, цели да осигури качество на услугата при минимален риск от неизпълнение и не ограничава конкуренцията по смисъла на чл. 19, ал. 3 Наредба №2. Изискването е с правно основание чл. 19, ал. 5 Наредба №2 и е съобразено със спецификата на местно ниво. Критерият по т.ІІ.11 цели да стимулира средата и да осигури висококачествена услуга и също не ограничава конкурентната среда. Моли съда да отмени решението в обжалваната част и постанови друго, с което да отхвърли оспорването на областния управител на Решение №493 и потвърдилото го Решение №545. Касаторът се представлява от адв. Т. Т., Адвокатска колегия, гр. Б.д.

Касационният жалбоподател – О. Б., счита съдебното решение в частта, с която е отменена точка 2 досежно утвърдени критерии по т. ІІ.6 и т. ІІ.11, за неправилно, постановено в нарушение на съществени съдопроизводствени правила – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че въведените критерии не ограничават конкуренцията, а са с цел завишаване на изискванията към изпълнителите и са съобразени с населените места, на чиято територия са крайните пунктове на автобусната линия. Критериите са и в съответствие с чл. 19, ал. 1, т. 5 Наредба №2. Моли съда да отмени решението в обжалваната част. Касаторът се представлява от юрисконсулт А. Р..

Ответниците по касационната жалба на Областния управител на област Б.д – Общински съвет - Благоевград и О. Б., считат същата за неоснователна. Не сочат конкретни доводи в подкрепа на твърдението си.

Ответникът по касационните жалби на Общински съвет - Благоевград и О. Б. - Областният управител на област Б.д, счита касационната жалба на общината за недопустима, алтернативно – за неоснователна, а тази на общинския съвет – за неоснователна. О. Б. неправилно е конституирана като страна в съдебното производство. Производството по приемане на решенията на общинския съвет е започнало по докладна записка на кмета, но не на О. Б., а на О. К.. Делегирането на права на кмета на общината по възлагане на превози е част от процедурата по възлагане, която е уредена в чл. 17 Наредба №2, но това обстоятелство не легитимира правен интерес на общината в съдебното производство. Досежно неоснователността на жалбите сочи, че съдът правилно установил незаконосъобразността на утвърдените от общинския съвет критерии по т. ІІ.6 и т. ІІ.11. Сочи, че чл. 2 и 9, т. 2 Наредба №2 не въвеждат като изискване собственост на автобусите, с които превозвачите участват в конкурса, а това изискване по никакъв начин не гарантира качество на услугата и не е съобразено с каквито и да било конкретни нужди – общинският съвет дори не е посочил такива, а ограничава конкуренцията и поставя в неравностойно положение участниците. Досежно критерият по т. ІІ.11 сочи, че с него се ограничава конкуренцията като се създават условия за парцелиране на пазара на транспортни услуги в страната и за затваряне на регионалния пазар. Излага подробно последиците от парцелирането и затварянето на пазара. Моли съда да остави в сила решението в обжалваната част.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Съдът е изяснил релевантните за спора факти, обсъдил е доказателствата, възраженията и относимата правна уредба и направил правилен извод за законосъобразност на решението на общинския съвет по точка 1 и незаконосъобразност по точка 2, в частта досежно критериите по т. ІІ.6 и т. ІІ.11.

Върховният административен съд счита касационните жалби на областния управител и на общинския съвет за допустими – подадени са от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Върховният административен съд счита касационната жалба на О. Б. за недопустима – подадена е от ненадлежна страна. Вярно е, че О. Б. е била конституирана като заинтересована страна в първоинстанционното съдебно производство. За да стори това съдът приел за основателен мотива на общината, че са налице нейни засегнати права, тъй като решението на общинския съвет е взето въз основа на докладна записка на кмета.

Първо, видно от доказателствата по делото кмета на О. Б. сезирал с предложение общинския съвет за приемане на решение по повод постъпило Решение №10-00-58 от 29.09.2012 г. на Общински съвет – Кочериново. Видно от приложеното по делото писмо на кмета на О. К., с което се иска съвместно действие на двата общински съвета на основание чл. 17, ал. 1, т. 2 Наредба №2, то е адресирано до общинския съвет и само копие от него е адресирано до кмета на общината. Следователно фактически решаващият орган е бил сезиран от кмета на О. К., а не на община Б.д.

Второ, независимо от кого е сезиран общинският съвет – от кмета на община Б.д или на община К., това обстоятелство само по себе си не може да обоснове a priopi засягане на интересите на О. Б.. Сезирането не е поради защитено от правото субективно право или интерес на общината като юридическо лице. Сезирането от кмета е в изпълнение на правомощията му по чл. 95, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация да внася в общинския съвет проекти на решения.

Трето, О. Б. няма собствени права, които да са удовлетворени с решението на общинския съвет, за да може при оспорването на акта по съдебен ред тя да има качеството на заинтересована страна. Въпросът с реализирането на обществения превоз на пътници по процесните две линии не е право или интерес на общината като юридическо лице. Той безспорно е интерес на жителите на общината, а съгласно чл. 17, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) политиката по комунални услуги, в т. ч. и обществен превоз на пътници на територията на общината, се осъществява от органа на местното самоуправление, но това не обосновава правен интерес на общината. Възлагането на кмета на общината на определени задължения по изпълнение на взетото от общинския съвет решение също не прави общината носител на субективни права и интереси във връзка с провеждането на конкурс за обществен превоз.

Видно от изложеното О. Б. няма права и законни интереси, които да бъдат засегнати от решението на общинския съвет за възлагане на превоз чрез конкурс и за одобряване на критериите за класиране, поради което първоинстанционният съд неправилно я конституирал като заинтересована страна. Участието на ненадлежна страна в съдебното производство не може да породи право на касационна жалба, тъй като освен формалното качество страна, не е налице изискването на чл. 210, ал. 1 АПК – съдебното решение да е неблагоприятно за нея. Поради липсата на качеството на заинтересована страна съдебното решение не може да бъде неблагоприятно за общината. За нея то не поражда каквито и да било правни последици. С оглед на изложеното касационната жалба на О. Б. е недопустима и на основание чл. 215, т. 1 АПК производството по отношение на нея следва да бъде прекратено.

Разгледани по същество касационната жалба на областния управител е основателна, а на общинския съвет - неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. С. З. №РД-08-999 от 28.12.2000 г. на министъра на транспорта и съобщенията е утвърдена републиканската транспортна схема за обществен превоз на пътници в страната. За област Б.д е утвърдена автобусна линия Благоевград – Кочериново с шест маршрутни разписания. Маршрутни разписания №1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106, утвърдени от Министерството на транспорта и съобщенията, са предоставени за възлагане на О. Б.. За област К. е утвърдена автобусна линия Благоевград – Кочериново с осем маршрутни разписания. Маршрутни разписания №10101, 10102, 10103, 10104, 10105, 10106, 10107, 10108, утвърдени от Министерството на транспорта и съобщенията, са предоставени за възлагане на О. К..

2. С Решение №188 по Протокол №12 от 10.09.2012 г. Общински съвет – Кочериново: а) утвърдил общинската транспортна схема;

б) утвърдил маршрутно разписание №01 на автобусна линия гр. К. – с. Ф. – гр. К.;

в) взел решение за възлагане на превоз чрез конкурс по утвърдени транспортни схеми по автобусни линии гр. К. – гр. Б.д – гр. К. (маршрутни разписания с №10101, 10102, 10103, 10104, 10105, 10106, 10107, 10108) и гр. К. – с. Ф. – гр. К. (маршрутно разписание №01), съгласно приложени разписания като двете линии са групирани в един пакет;

г) утвърдил критерии и начин за оценка и класиране на кандидатите за възлагане на превоз чрез конкурс за двете линии; д) определил изискванията по чл. 18 Наредба №2;

е) определил състава на комисията за провеждане на конкурса и оценка на предложенията като включил в нея и представител на О. Б.;

ж) делегирал на кмета на общината функциите си по провеждане на конкурса.

С писмо, изх. № 10-00-158 от 29.09.2012 г. кмета на О. К. сезирал Общински съвет – Благоевград с искане на основание чл. 17, ал. 1, т. 2 Наредба №2 Общински съвет – Благоевград, да вземе решение за възлагане на превоз чрез конкурс за автобусни линии гр. Б.д – гр. К. – гр. Б.д. Копие от писмото било изпратено и на кмета на О. Б..

3. На 29.10.2012 г. кметът на О. Б. изготвил предложение до общинския съвет във връзка с писмото на кмета на О. К..

4. На 30.11.2012 г. с Решение №493 Общински съвет – Благоевград:

а) по точка 1 взел решение за възлагане на превоз чрез конкурс по утвърдени транспортни схеми по автобусни линии гр. К. – гр. Б.д – гр. К. (маршрутни разписания с №10101, 10102, 10103, 10104, 10105, 10106, 10107, 10108) и гр. К. – с. Ф. – гр. К. (маршрутно разписание №01), съгласно приложени разписания като двете линии са групирани в един пакет;

б) по точка 2 утвърдил Критерии и начин за оценка и класиране на кандидатите за възлагане на превоз чрез конкурс по утвърдени транспортни схеми по автобусни линии гр. К. – гр. Б.д – гр. К. и гр. К. – с. Ф. – гр. К.. В т. І. Критерии и тежестта им в оценката приел т. 6 – собственост на автобусите 10% и т. 11 – седалище на превозвача – 5%. В т. ІІ.6 Методика за оценка по критерий 6 приел 10 точки за собствен автобус, 5 точки за лизингов, 3 точки за нает автобус по договор със срок не по-малък от пет години. В т. ІІ.11 Методика на оценката по критерий 11 приел 5 точки за седалище на територията на община К. и 0 точки за седалище на друго място.

в) определил състав на комисията за провеждане на конкурса и оценка на предложенията като включил в нея и представител на О. К.;

г) делегирал на кмета на общината функциите си по провеждане на конкурса.

5. Със заповед №ОА-АК-597 от 14.12.2012 г. областният управител на О. Б. върнал за ново разглеждане Решение №493.

6. На 21.12.2012 г., с Решение №545 по протокол №21, Общински съвет – Благоевград потвърдил свое Решение №493.

7. Областният управител оспорил Решение №545 и потвърденото с него Решение №493 пред съда.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че решението по точка 1 на Решение №493 касае републиканска транспортна схема, съгласно която маршрутите с №10101, 10102, 10103, 10104, 10105, 10106, 10107, 10108 са предоставени на О. К., но в случая става въпрос за реципрочни маршрути и разписания от Кочериново до Благоевград. Приел, че съгласно чл. 17, ал. 2 Наредба №2 двете общини са взели решение за възлагане на превоза. Съвместното участие на двата общински съвета се изразява в състава на комисията, който включва членове на двете общини. Въз основа на това съдът направил извод, че оспореното решение по точка 1 не е нищожно.

По отношение на точка 2 от Решение №493 съдът приел, че приетият критерий – собственост на автобусите, е в нарушение на чл. 2 Наредба №2. Наредбата изрично предвижда, че дейността по обществен превоз с автобуси може да се извършва от търговци, които притежават лиценз за извършване на превоз на пътници, а Наредба №33 от 03.11.1999 г. за обществен превоз на пътници и товари на територията на Р. Б. (Наредба №33) изисква като условие за издаване на лиценз превозното средство да е годно за транспорт, без да поставя изисквания за собствеността. Приел, че решението е в нарушение и на чл. 19, ал. 3 Наредба №2. По отношение на приетият критерий – седалище на превозвача, приел, че е решението дава недопустимо предимство на превозвачи със седалище гр. К., поради което нарушава правилата на свободната конкуренция. Въз основа на това съдът направил извод, че решението по точка 2 в частта, с която са утвърдени критерии и начин на оценка по т. ІІ.6 и ІІ.11 е незаконосъобразно и следва да бъде отменено.

Съдът приел, че по отношение на останалите точки от решението в заповедта за оспорване няма изложени мотиви, но същите са законосъобразни.

Изводът на съда досежно точка 1 от Решение №493, потвърдено с Решение №545, е неправилен, а изводът му досежно точка 2 – правилен.

При така установените по делото факти и с оглед на доводите на касационните жалбоподатели спорът по делото е за компетентността на Общински съвет – Благоевград да приеме решение за възлагане на превоз чрез конкурс за процесните линии и маршрути и за законосъобразността на приетите два критерия за оценка.

Съгласно чл. 5 Наредба №2 транспортните схеми са общински, областни и републикански. Съгласно чл. 12, ал. 1 Наредба №2 републиканската транспортна схема включва всички автобусни линии, свързващи пунктовете от териториите на две или повече области – междуобластни линии. По делото е безспорно, че автобусната линия гр. Б.д – гр. К. – гр. Б.д е междуобластна линия – свързва пунктове от териториите на областите Благоевград и Кюстендил. Съгласно чл. 14, ал. 2 Наредба №2 с утвърждаването на републиканската транспортна схема за всяка община се определят линиите и курсовете, които тя може да възлага на превозвачите.

В случая от доказателствата по делото – утвърдени от министъра на транспорта и съобщенията автобусни линии и маршрутни разписания, е видно, че на община К. са предоставени за възлагане осем маршрутни разписания по автобусната линия гр. Б.д – гр. К. – гр. Б.д, а на община Б.д – шест. Съгласно чл. 17, ал. 1, т. 2 Наредба №2 превозите по линиите от републиканската транспортна схема се възлагат от общинските съвети на двете общини, на чиято територия са разположени крайните пунктове на съответната линия. Това обаче не означава, че двата общински съвета трябва по някакъв начин да вземат общо решение за възлагане на превоз чрез конкурс.

Общината е териториално обособена административна единица. Нейният орган на местно самоуправление – общинският съвет, има компетентност само и единствено за дейности, които се осъществяват на нейна територия или които макар и извършвани и на друга територия са предоставени изрично в негова компетентност. С извършеното, на основание чл. 14, ал. 2 Наредба №2, разпределение на курсовете (маршрутните разписания) всеки от общинските съвети, на територията на който са разположени крайните пунктове на автобусната линия, придобива компетентност да възлага обществен превоз именно и само в рамките на отредените му разписания. Линията е една, но маршрутните разписания са различни. Поради това и чл. 17, ал. 1, т. 2 Наредба №2 сочи, че общинските съвети на двете общини, на чиято територия са разположени крайните пунктове на линията, вземат решение за възлагане. Но те вземат решение за линията в рамките на определените им маршрутни разписания. За да се гарантира интереса на общините законодателят изрично е посочил в чл. 14, ал. 1 Наредбата, че разработването на републиканската транспортна схема се извършва при спазване на принципа на равнопоставеност, освен ако едната от насрещните общини се отказва от това право. Но дори когато насрещната община се отказва от правото си това не води автоматично до пораждане на компетентност на другата община. Това води до промяна на разпределението извършено на основание чл. 14, ал. 2 Наредба №2 и с оглед на него до компетентност на другата община поради включването на маршрутните разписания в обхвата на компетентност на общината, в чиято полза е направен отказа от право на равнопоставеност.

В случая общински съвет – Благоевград взел решение за възлагане на превози чрез конкурс за маршрутните разписания, предоставени за възлагане на община К.. Маршрутни разписания с №10101, 10102, 10103, 10104, 10105, 10106, 10107, 10108 от автобусна линия гр. К. – гр. Б.д – гр. К. са в компетентността на общински съвет – Кочериново. Общински съвет – Благоевград е компетентен да възложи превоз по тази автобусна линия за маршрутни разписания №1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106. Но за тези маршрутни разписания общинският съвет не е взел решение с оспорения негов акт.

С решението си по точка 1 общинският съвет – Благоевград не само взел решение за маршрутни разписания за автобусна линия от републиканската транспортна схема, които са в компетентността на общински съвет – Кочериново, но взел решение и за автобусна линия, която е от общинската транспортна схема на община К. – линията гр. К. – с. Ф. – гр. К.. Общинският съвет – Благоевград няма компетентност по автобусна линия от общинската транспортна схема на друга община. Такава, съгласно чл. 17, ал. 1, т. 1 Наредба №2 има само общинският съвет, на чиято територия е линията.

Видно от изложеното общинският съвет – Благоевград не е имал компетентност да вземе решение за възлагане на превоз чрез конкурс за процесните маршрутни разписания на републиканската автобусна линия и за автобусна линия от общинската транспортна схема на друга община. Неправилно съдът приел, че процесните маршрутни разписания са реципрочни и за това са в компетентността на общинския съвет. Нито законодателят борави с понятието реципрочини маршрутни разписания, нито нормативната уредба може да се тълкува по начин, който да изключва компетентността на общинския съвет, който чрез разпределението по чл. 14, ал. 2 Наредба №2 е оправомощен да възложи превоз чрез конкурс. С оглед на това съдебното решение в частта, с която е отхвърлена жалбата на областния управител срещу точка 1 от Решение №493 следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила и не се налага установяването на факти, поради което и с оглед на гореизложеното точка 1 от Решение №493 по Протокол №17 от 30.11.2012 г. съдът следва да обяви нищожността му. Следва да се посочи, че Решение №545 е само повторителен акт, който е относим към правото на областния управител да върне съответното решение на общинския съвет за ново обсъждане, но не то поражда материалноправните последици, а първото решение на общинския съвет, поради което именно първото решение следва да бъде отменено.

Тъй като решението на общинския съвет за възлагане на превоз чрез конкурс е нищожно, то решението му по точка 2, с което се определят критериите за оценка на участниците в този конкурс е лишено от правно основание и не може да породи правни последици. Касационният съд обаче не може по касационна жалба срещу съдебното решение, с което акта на общинския съвет е отменен като незаконосъобразен да постанови, че същият е нищожен, тъй като това би довело до влошаване на положението на касатора, поради което следва да го остави в сила. С оглед на порока нищожност на решението за възлагане на превоз чрез конкурс съдът не следва да обсъжда и доводите на касатора – общински съвет – Благоевград, за неправилност на съдебното решение. Само за пълнота на изложението следва да се посочи, че въведените от общинския съвет критерии са в драстично нарушение на чл. 19, ал. 3 Наредба №2. Изложените от съда и от областния управител в отговора на касационната жалба доводи за неговата незаконосъобразност са обосновани и правилни и точно отразяват въздействието, което приетите критерии биха имали върху конкуренцията и пазара на процесните транспортни услуги.

Следва да се посочи, че в мотивите си съдът взел становище и по останалата част от решение №493, но същата не е била предмет на оспорване от областния управител. Видно от първоначалната му жалба той ясно е посочил, че оспорва решението по точка 1 и по точка 2 в частта досежно приетите критерии по т. І.6 и 11, съответно методиката за оценка на критериите по т. ІІ.6 и ІІ.11.

Водим от горното и на основание чл. 215, т. 1 и чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ПРЕКРАТЯВА

съдебното производство в частта досежно касационната жалба на О. Б..

ОТМЕНЯ

решение №998 от 04.06.2013 г. на Административен съд, гр. Б.д, постановено по административно дело №50/2013 г., в частта, с която е отхвърлена жалбата на областния управител на област Б.д и вместо него

ПОСТАНОВЯВА

:

ОБЯВЯВА

нищожността на точка 1 от решение №493 по Протокол №17 от 30.11.2012 г. на Общински съвет – Благоевград.

ОСТАВЯ В СИЛА

решението в останалата част.

РЕШЕНИЕТО

в частта, с която съдебното производство е прекратено, подлежи на обжалване с частна жалба пред петчленен съставна Върховния административен съд в седемдневен срок от съобщаването, а в останалата част не подлежи на обжалване.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ Т. В.

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ И. Р./п/ С. Я.

С.Я.