Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014- 2020 г.“ в Министерство на труда и социалната политика, срещу решение № 2597/20.05.2020 г., постановено по административно дело № 14251 по описа за 2019 г. на Административен съд София - град, с което е отменено решение BG05M9OP001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г., на заместник министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, с което е прекратен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ с № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г. с предмет изпълнение на проект: „Високо качество на обслужване, чрез обучение на персонала на „Ивент про“ ООД“; не са верифицирани разходи, включени в искане за плащане № 3 по административен договор № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г., и е изменено решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане с рег. № BG05М90Р001-1.021-0209/5 от 02.05.2019 г.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.

Твърди се, че съдът е допуснал редица съществени процесуални нарушения, като не е изяснил спора от фактическа страна и е обсъдил тенденциозно събраните доказателства в полза на другата страна.

В обжалвания акт са изложени фактическите обстоятелства и са релевирани материалноправните разпоредби на закона, изложени са ясни и точни мотиви. Правилно в обжалвания акт и във връзка с практиката на ВАС са направени няколко властнически волеизявления, като неверифицирането на разходите е вследствие на прекратяването на административния договор поради неизпълнение на поетите с него задължения на бенефициера. Изменението на предходното решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане е извършено на основание чл. 99, т. 2 от АПК, за което са налице предвидените от закона основания и са приведени в акта мотиви в тази насока.

Сочи се, че са били извършени три проверки на място, установяващи неспазване на клаузите на сключения административен договор - не е констатирано провеждане на обучения. В акта са посочени конкретните правни основания – чл. 19д, ал. 2 от АПК, чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ и чл. 3.56.1, бук. „а“ и чл. 3.56.2, бук. „в“ от сключения договор, които са обвързани с установените факти.

Иска се отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на жалбата на дружеството, в алтернативност отмяна на съдебния акт и връщане на делото за ново разглеждане. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът – „И. П“ ЕООД, чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, участник в първоинстанционното производство, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна.

С процесното решение, съставът на Административен съд София - град е отменил решение BG05М90Р001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г. на ръководителя на Управителния орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014- 2020 г.“, с което е прекратен административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ с № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г. с предмет изпълнение на проект: „Високо качество на обслужване, чрез обучение на персонала на „Инвент про“ ООД“; не са верифицирани разходи, включени в искане за плащане № 3 по административен договор № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г., и е изменено решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане с рег. № BG05М90Р001-1.021-0209/5 от 02.05.2019 г.

За да постанови решението си, съдът е приел от фактическа страна, че жалбоподателят е бенефициер по договора с № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г., като предоставената безвъзмездна финансова помощ, в размер до 200 750 лева, е по Оперативна програма „развитие на човешките ресурси“ 2014 – 2020 г., Приоритетна ос 1 „Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места“ по процедура BG05М90Р001-1.021 „Обучения за заети лица“ Компонент II за изпълнение на проект BG05М90Р001-1.021-0209 Високо качество на обслужване, чрез обучение на персонала на „Ивент про“ ООД.

От управляващия орган са извършени три проверки на място. Първата е извършена на 27.08.2019 г. в хотел „Перла“ к. к. „Слънчев бряг“, като не е установено реално провеждане на обучение, нито налична документация. Във връзка с проверката от дружеството са представили писмено становище, което не е прието за задоволително.

Втората проверка е извършена на 11.09.2019 г. е установено само присъствието на преподавател, налични са учебен график и присъствена форма за 09.2019 г. и учебни материали. Бенефициерът е изразил възражение, че участниците са си тръгнали и, че те минават обучение в часове според това кога имат възможност да присъстват.

Извършена е и трета проверка, като е установено, че не се провежда заключителен изпит, както е посочено в учебния график и не са налични документи. Бенефициерът е посочил, че заключителният изпит по теория на 28.09.2019 г. е бил с променен начален час от 12.30 ч., вместо от 18.00 ч.

Въз основа на така установеното, управляващият орган приема, че бенефициерът не изпълнява стриктно задълженията си по договора, поради което и на основание чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ и чл. 3.56.1, буква „а“ и чл. 3.56.2. бук. „в“ прекратява договора.

Със същия акт та основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗУСЕСИФ, вр. чл. 62, ал. 3 от с. з. и чл. 19, ал. 4, т. 2 от Наредба № Н-3/22.05.2018 г. органът не верифицира разходи, включени в искане за плащане № 3 по процесния административен договор и на основание чл. 99, ал. 2 от АПК изменя решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане с рег. № BG05М90Р001-1.021-0209/5 от 02.05.2019 г.

При така установената фактическа обстановка, от правна страна съставът на Административен съд София - град е посочил, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при нарушение на процесуалните правила и в противоречие с материалноправните норми.

На първо място съдът е посочил, че в оспорения акт се съдържат властнически волеизявления, които касаят факти и обстоятелства извън процедурата по чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, т. е. прието е, че незаконосъобразно в акта са кумулирани няколко властнически волеизявления, които следва да приключват различни административни процедури – такива по чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕСИФ и по чл. 99, т. 2 от АПК и по чл. 73 от ЗУСЕСИФ.

На второ място съдът е посочил, че в оспорения акт органът не е изложил конкретни факти, които да водят до извод за неизпълнение на договора от страна на бенефициера и респек. не е посочил конкретното правно основание, което счита, че установените от органа факти осъществяват. Незаконосъобразни са изводите на органа в т. 4 от обстоятелствената част на акта, че предвидените в рамките на изпълнение на сключения административен договор обучения не са реално извършени, тъй като констатацията не е подкрепена с доказателства.

На трето място съдът е приел, че в оспорения акт касаещ прекратяването на договора УО не е изложил конкретни фактически и правни основания за издаването му. Посочването на чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ без конкретизиране на точно какви тежки последици за обществения интерес се предотвратяват с оспорения административен акт води до неговата незаконосъобразност. Посочените други две основания – чл. 3.56.1 бук. „а“ и чл. 3.56.2 бук. „в“ от договора не намират опора в събраните доказателства. Липсата на правно основание, в конкретния случай, макар и да е посочена правна норма, води до незаконосъобразност на акта, тъй като съдът не може да извърши контрол за правилност на решението на органа, тъй като по този начин би заместил волята на издателя му.

Предвид на посоченото по-горе първоинстанционния съд е отменил оспорения пред него акт издаден от УО на ОПРЧР. Решението е частично правилно.

В конкретната хипотеза УО на ОП РЧР е обективирал три волеизявления обединени в един акт.

1. Първото властническо волеизявления на административния орган е за прекратяване на сключения между него и „Ивент про“ ООД административен договор, като са посочени три основания: разпоредбата на чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ; разпоредбата на чл. 3.56.1, бук. „а“ от договора и чл. 3.56.2, бук. „в“ от договора и е направена привръзка към чл. 19д, ал. 2 от АПК.

Според специалната разпоредба на § 1, т. 1 от ДР на ЗУСЕСИФ, "административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента /назован така, въпреки дадената легална дефиниция за понятието „бенефициер“ в чл. 2, т. 10 на Регламент № 1303/2013 г./, се създават за последния права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на административен акт.

В съответствие с чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административните актове по глава трета, в която попада и процесната хипотеза на прекратяване на административен договор, се оспорват пред съда по реда на АПК, като административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт, респек. и прекратяването на административния договор следва да подлежи на оспорване по този ред. Последното следва и от нормата на чл. 128, ал.1, т. 1 АПК, според която на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за издаване, изменение, отмяна или обявяване на нищожност на административни актове и административни договори.

Съгласно чл. 39, ал. 5 ЗУСЕСИФ, ръководителят на управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор и за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес.

В чл. 3.56.1, б. "а" от сключения административен договор е посочено, че управляващият орган има право да прекрати договора в случай, че бенефициентът неоснователно не изпълни някое от задълженията си и продължава да не го прави или не представя задоволително обяснение в срок от 5 работни дни след изпращането на писмено уведомление, включително при констатирана нередност от страна на Управляващия орган.

По силата на чл. 3.56.2, бук. „в“ от АДБФП при установяване, че бенефициерът декларира неверни или непълни данни с цел да получи безвъзмездна финансова помощ, предмет на договора или представи доклади, които не отразяват действителното положение, УО има също право да прекрати договора без предизвестие.

Ръководителят на управляващия орган е обективирал своето волеизявление в решението си от 25.11.2019 г. и е подвел фактите към съответната правна норма, което е елемент на властническото му волеизявление. Видно от изложеното в обстоятелствената част на решението за прекратяване на административен договор, органът е посочил конкретното правно основание, което счита, че установените от него факти осъществяват. Тогава, когато правната норма съдържа различни хипотези, органът е длъжен да посочи коя счита за приложима към установените от него факти, защото именно посочването на конкретното правно основание разкрива целта на органа. Ако фактите, установени по делото, не съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на съответната правна норма, органът не може да постигне целта си.

В конкретния случай УО е посочил хипотезата на чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 3.56.1, б. "а" и чл. 3.56.2, бук. „в“ от АДБФП. Изводите на първоинстанционния съд, че в оспорения акт, в частта за прекратяване на договора, не са посочени от органа фактически и правни основания за издаването му са частично правилни. Вярно е, че в решението на УО липсват посочени факти, установяващи състава на чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, т. е. не е изяснено какви точно тежки последици за обществения интерес ще се предотвратят с прекратяване на договора. Липсват и факти, касаещи наличието на декларирани неверни или непълни данни от страна на дружеството-бенефициер, които данни да преследват специфичната цел, посочена в чл. 3.56.2, бук. „в“ от АДБФП, а именно получаване на безвъзмездна финансова помощ, предмет на процесния договор.

Следва да се има в предвид обаче, че органът е изложил както фактически основания, така и правни, свързани с нарушение на 3.56.1, б. "а" от договора, което е достатъчно да се приеме, че издаденият акт е мотивиран в тази насока. Предвид заложеното в чл. 39, ал. 5 от ЗУСЕСИФ правило, че ръководителят на управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор и за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес, настоящия съд приема, че административният договор може да бъде прекратен едностранно не само по силата на правната норма, но и на други основания, каквито са предвидените в договора клаузи, касаещи прекратяването му с оглед използването на съюза „и“ от законодателя в посочената по-горе правна норма. Изрично страните в сключения АДБФП са се договорили, че УО, освен при условията на ЗУСЕСИФ, има право да прекрати договора без предизвестие и без да изплаща каквито и да е обезщетения, при наличие на хипотезите на чл. 3.56.1, чл. 3.56.2 и чл. 3.57.

Неправилно първоинстанционният съд е приел, че липсват фактически установявания, касаещи нарушение на сключения договор и водещо до неговото прекратяване. В обстоятелствената част на административния акт са посочени установените факти – извършени три проверки от страна на УО за констатиране изпълнението на договора и установяване, че залегналите в него клаузи не се осъществяват. При първите две проверки е констатирано, че не се извършват обучения, а при третата проверка, че не се провежда изпит, въпреки представеният учебен график. Дадените от бенефициера обяснения не са задоволили органа и последният е пристъпил към прекратяване на договора на посоченото правно основание – чл.3.56.1, бук. „а“. Получателят на безвъзмездната финансова помощ не е оспорил по съответния ред представените писмени доказателства от органа, имащи отношение към извършените проверки и установяващи нарушения при изпълнение на договора. Видно от Ръководството за бенефициенти по схема „Обучение за заети лица“, служители на УО извършват пълна документална проверка и проверки на „място“ за потвърждаване допустимостта на разходите, извършени от бенефициерите по смисъла на чл. 125, § 4, § 5 и § 6 и проверки за наблюдаване спазването на принципа за дълготрайност, съгласно чл. 71 от Регламент /ЕС/ № 1303/2013 г. Издадените контролни листове за извършени проверки на място са официални документи по смисъла на чл. 179, ал. 1 от ГПК и имат формална материална доказателствена сила, като до опровергаването им по съответния ред, обстоятелствата, които са отразени в тях се считат за установени, предвид нормата на чл. 193, ал. 3 от ГПК. В конкретния случай, както се посочи по-горе, тези официални писмени доказателства не са оспорени и установяват неспазване на договореностите по сключения договор за безвъзмездна финансова помощ, а от там и правото на УО да прекрати договора на посоченото правно основание.

Като е приел, че прекратяването на договора е незаконосъобразно, АССГ е постановил неправилен съдебен акт, който следва да се отмени и да се отхвърли жалбата на дружеството в частта, в която с решение рег. № № BG05M90P001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г. е прекратен административен договор № № BG05M90P001-1.021-0209.

2. В т. 2 от оспорения административен акт издателят му е отказал верификация на разходи, включени в искане за плащане № 3 по процесния договор на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗУСЕСИФ, а в т. 3 от акта органа е изменил решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане на основание чл. 99, ал. 2 от АПК. В тази част АССГ е отменил акта, като е приел, че при постановяването му са смесени недопустимо процедури, стоящи вън от тази, касаеща прекратяване на договора, а така също и поради липса на изложени мотиви.

В тази си част съдебния акт е правилен, що се касае до липсата на изложени от органа мотиви.

Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК всеки индивидуален административен акт следва да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Това е изрично изискване към формата на акта, с което се цели да се установи връзката между фактическо или юридическо положение, наложило издаването на акта и волеизявлението на органа - издател. Фактическите основания са тези, които дават възможност административният орган да упражни властта си. При липсата на описание на фактите в акта, съдът не може да извърши проверка налице ли са условията за законосъобразно упражняване на компетентността от органа, т. е. налице ли са визираните в хипотезата на правната норма юридически факти. Правните основания са тези, посредством които органът упражнява компетентността си. Те сочат какво органът е искал да постигне с издаването на административния акт, тъй като законодателят е обвързал определените в хипотезата на правната норма юридически факти с конкретна цел. Така, ако описаните в акта факти, не съответстват на установените в посочената от органа правна норма, то той не може да постигне целта си. При разминаване между действителните и юридическите факти, органът би могъл да постигне друга цел, такава от определена от друга правна норма, но не и тази, на която се е позовал. Съдът не може да изменя целта, с която органът упражнява властта си, затова е обвързан от посоченото от органа правно основание.

Изложеното обуславя значимостта на фактическите и правни основания като задължителен реквизит от формата и съдържанието на всеки един индивидуален административен акт. Наличието им е гаранция за законосъобразното упражняване на държавната власт, но и предпоставка за ефективното упражняване на правото на защита на лицата – чл. 56 от Конституцията, и за ефективното изпълнение на конституционното задължение на съда да извърши контрол за законосъобразност на административния акт – чл. 120, ал. 1 от Конституцията.

Няма спор, че мотивите на един административен акт могат да бъдат изложени и в друг, предхождащ издаването на акта документ, стига този предхождащ документ надлежно да е инкорпориран в мотивите на индивидуалния административен акт, с оглед на съдебната практика и на Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд, както правилно е посочил и АССГ.

В конкретния случай УО се е задоволил в оспорения акт само да посочи правни основания без да ги подведе под съответните фактически установявания. На практика в акта липсват въобще изложени фактически основания, които да установят правилността на правните норми за наличието на предпоставки, както за отказа за верификация, така и за изменение на решение за верификация на постъпило междинно плащане, чрез възобновяване на това производство. Липсват мотиви защо УО е приел, че следва разходите, които са включени в искането за плащане № 3 да не бъдат верифицирани. Липсват и мотиви кое налага прилагане на разпоредбата на чл. 99 от АПК довело до постановяване на изменение на стабилен административен акт – решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане с рег. № BG05М90Р001-1.021-0209/5 от 02.05.2019 г.

Допуснато е и съществено нарушение на административнопроизводствените правила в частта по т. 3 от оспорения административен акт, тъй като липсва законосъобразно изпълнена процедура по чл. 99 и сл. от АПК, а именно такава по възобновяване на производството по издаване на административни актове. Съгласно разпоредбата на чл. 99, т. 2 АПК, влязъл в сила индивидуален или общ административен акт, който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред - от органа, който го е издал, когато: т. 2. се открият нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. Поради липса на мотиви в тази част на оспорения акт не се установява дали е спазена процедурата по чл. 100 и следв. АПК, нито дали са налице предпоставките за осъществяване на такава процедура предвид характера на същата на извънреден способ за контрол върху влезли в сила и неоспорени по съдебен ред административни актове, който може да се осъществи само в сроковете по чл. 102 АПК и при предпоставките по чл. 99 от същия нормативен акт, при строго спазване на регламентираната в кодекса процедура. В тежест на органа в хода на процедурата по верификация е да докаже спазване на процедурата по чл. 99 и следв. АПК при изменение на акта за верификация, материалноправните предпоставки за изменение на акта за верификация, спазване на сроковете за упражняване на това право, които са преклузивни. Спазването на сочените правила се явява гаранция за законосъобразното изменение на влязъл в сила административен акт. В конкретната хипотеза органът не доказва нито, че актът с който са верифицирани разходи по междинно искане за плащане № BG05М90Р001-1.021-0209/5 от 02.05.2019 г., който се изменя в процедурата по чл. 99 АПК е влязъл в сила без да е оспорен по съдебен ред, нито да е спазил процедурата по чл. 100 и следв. АПК, нито да е упражнил правата си в сроковете по чл. 102 АПК.

Като е достигнал до правни изводи за незаконосъобразност на решение рег. № BG05М90Р001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г. в т. 2 и т. 3 АССГ е постановил правилен съдебен акт, който следва да се потвърди.

За пълнота ВАС счита, че следва да изясни, че липсва формална пречка в един административен акт да се съдържат няколко волеизявления на административния орган, касаещ различни по вид процедури, както е в конкретния случай – прекратяване на административен договор, отказ за верификация на претендирани разходи по договора и изменение на решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане, но при ясно разграничаване на волите на органа в рамките на всяка от процедурите, както и след спазване на правилата за законосъобразното им реализиране.

С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от страна на касатора искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, следва да се осъди ответната страна да му заплати сума в размер на 200лв. /по 100 лв. за всяка една от съдебните инстанции/ на основание чл. чл. 143, ал. 1 АПК, вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ.

Воден от горното, Върховният административен съд, в състав на седмо отделение,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 2597/20.05.2020 г., постановено по административно дело № 14251 по описа за 2019 г. на Административен съд София - град в частта, в която е отменено решение BG05M9OP001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г., на заместник министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, в частта с което е прекратен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ с № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г. с предмет изпълнение на проект: „Високо качество на обслужване, чрез обучение на персонала на „Ивент про“ ООД“, и вместо него постановява:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на „Ивент про“ ЕООД София, срещу решение BG05M9OP001-1.021-0209/10 от 25.11.2019 г., на заместник министъра на труда и социалната политика и ръководител на управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, в частта с което е прекратен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ с № BG05М90Р001-1.021-0209/22.03.2018 г. с предмет изпълнение на проект: „Високо качество на обслужване, чрез обучение на персонала на „Ивент про“ ООД“.

ОСТАВЯ В СИЛА решението в останалата обжалвана част.

ОСЪЖДА „Ивент про“ ЕООД София, със седалище и адрес на управление гр. С., 1680, ул. „Борово“ № 52, вх. Г, ет. 4 да заплати на Министерството на труда и социалната политика, гр. С., ул. "Триадица" № 2, сума в размер на 200 лв. /двеста/, разноски за юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции.

Решението е окончателно.