Образувано е по касационната жалба на министъра на правосъдието против решение № 2351/24.02.2017 г. по адм. дело № 11784/2016 г. по описа на Върховния административен съд, с което е отменено негово предложение по чл. 34 от ЗБГ (ЗАКОН ЗЗД БЪЛГАРСКОТО ГРАЖДАНСТВО) (ЗБГ) по преписка № 4100/2015 г. на Министерството на правосъдието и преписката е върната за ново произнасяне съобразно указанията на съда.
В касационната жалба се поддържа, че решението е недопустимо, алтернативно – неправилно.Относно недопустимостта на съдебния акт се поддържа, че съдът е допуснал контрол за законосъобразност върху акт, постановен в производство по отношение на което е изключен съдебен контрол на основание член Единствен, т. 2 от Закон за ратифициране на Европейската конвенция за гражданството (ЗРЕКГ) във вр. с чл. 12 от Европейската конвенция за гражданството (ЕКГ), както и по отношение на акт, който по своя характер не е индивидуален административен акт, тъй като сам по себе си не засяга пряко и непосредствено права, свободи и законни интереси на страната в производството или има правнообвързващо действия спрямо президента като издател на крайния акт по чл. 26 от ЗБГ.По отношение на неправилността на акта, се поддържа, че съдът необосновано и в противоречие с чл.33, ал3 от ЗБГ е приел, че министъра на правосъдието е компетентен по отношение молбата за българско гражданство на Д. К., както и че е налице нарушение на чл. 12а във вр. с чл.12 от ЗБГ с оглед установения по делото факт че след 26.12.2015 г. процесната инвестиция по чл.25, ал.1, т 7 от ЗЧРБ не е поддържана.
При тези съображения, се иска обезсилване на първоинстанционното решение или алтернативно неговото отмята като неправилно.
Ответната страна – Д. Е. К., гражданин на Л., представляван от адв. Н.В.,оспорва касационната жалба по подробно изложени съображения в отговор по жалбата от 05.04.2017 г.
Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, петчленен състав, като съобрази, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211 от АПК и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна.
Първоинстанционното производство е образувано по жалба на ливанския гражданин Д. Е. К. против предложение на министъра на правосъдието, постановено на основание чл. 34 от ЗГР, да не се издава указ за придобиване на българско гражданство от молителя (предложението).
С обжалваното решение, съдът е отменил предложението и е върнал преписката на министъра на правосъдието за ново произнасяне, съобразно указанията на съда за прилагането на закона.
По допустимостта на производството съдът е развил две групи съображения.
Първата е относно характера на предложението.Съдът е приел, че предложението има характеристиките на индивидуален административен акт по см. на чл.21,ал.1 от АПК, постановено в производство от две фази – административна фаза, развиваща се пред органите към Министерство на правосъдието, и фаза на производство пред президента на Р. Б, която няма административен характер. Позовавайки се на разпоредбите на чл. 29, чл. 30, чл. 31, ал. 1 и чл. 34 от ЗБГ,съдът е приел, че предложението е годен за оспорване административен акт, тъй като е завършващ, краен акт на административната фаза от производството във връзка с българското гражданство.Съдът е отхвърлил възражението на ответната страна относно определянето на предложението като акт по чл. 21, ал. 5 от АПК с аргумента, че указът по чл. 36 от ЗБГ е неадминистративен акт, с който се завършва цялостното производство във връзка с българското гражданство, което от своя страна автоматично изключва възможността за прилагане на чл. 21, ал. 5 от АПК.
Втората група съображения са свързани с наличието на забрана (ограничение) за съдебен контрол върху предложението като индивидуален административен акт. Тук съдът е приел, че не е налице изключение от общата клауза по чл. 120, ал. 2 от КРБ за обжалваемост пред съд на предложението. Съдът е отхвърли възражението, че такова изключение е налице по силата на член Единствен, т. 2 от ЗРЕКГ, с което е ратифицирана ЕКГ с резерва по отношение изискването на чл. 12 от ЕКГ: Всяка държава - страна по конвенцията, трябва да осигури условия, при които решенията за придобиване, запазване, загубване и възстановяване на гражданството или издаването на удостоверения за гражданство да подлежат на административно или съдебно обжалване в съответствие с нейното вътрешно законодателство.
Прието е, че целта на приетата резерва по чл. 12 е - без да се нарушава Конвенцията, държавата, съобразно уредбата на вътрешото си право, да не предвиди способи за обжалване на административните актове по предоставяне или лишаване от гражданство. От тук е направен извод, че така приетата резерва в ратификационния закон, сама по себе си и без наличието на изрична законова разпоредба за забрана за обжалване на административните актове в производството във връзка с българското гражданство, няма за правен резултат лишаването на засегнатите от акта лицата от право на оспорване пред съд. С други думи, съдът е приел, че резервата освобождава държавата от задължение да предвиди условия за обжалване на решенията във връзка с гражданството, но не ограничава обжалването съгласно общо приложимо вътрешно право.Посочено е, че ограничение за обжалваемост може да следва само от изричен законов текст в ЗБГ и спрямо конкретен административен акт, приет в процедурите по ЗБГ. В заключение е посочено, че видно от съдържанието на ЗБГ, същият не предвижда изрична необжалваемост на административните актове по ЗБГ. След като не е предвидена такава изрично в ЗБГ, то и резервата по чл. 12, като разпоредба от ЗРЕКГ, е непротивопоставима на правото по чл. 120, ал.2 от Конституцията, от което следвало, че при настоящата конституционна уредба на правото на обжалване, законодателят на практика е оставил приетата от него резерва без правно значение. Съдът се е позовал и на определение № 14132/21.12.2016 г. по адм. дело № 12452/2016 г. на ВАС. Решението е недопустимо.
Изводите на тричленния състав на ВАС за допустимост на съдебния контрол за законосъобразност на предложението са необосновани и в противоречие с чл. 21 от АПК и чл. 12 от ЕКГ.
Следва да бъде подкрепен извода на съда, че актът на министъра на правосъдието по чл. 34 от ЗБГ подготвя издаването на указа на президента и е необходим етап от цялостната процедура в производството във връзка с българското гражданство.Не може обаче да се сподели извода, че предложението има характер на индивидуален административен акт по см. на чл. 21, ал. 1 от АПК. За да бъде такъв акт, предложението трябва само по себе си да има правоустановяващо, правосъздаващо, правопроменящо или правопрекратяващо действие спрямо конкретен адресат, което действие е противопоставимо от и спрямо адресата и трети лица чрез предявяване на акта или чрез способ за принуда. Няма никакъв спор, че целта на призводството по придобиване на българско гражданство по натурализация е именно придобиването на гражданството.Няма и спор, че гражданството по натурализация се придобива единствено по силата на правен (неадминистративен) акт – указ на президента, издаван на основание чл.98,т. 9 от КРБ и чл. 36 от ЗБГ. Съгласно разпоредбата на чл. 33, ал. 3 от ЗБГ съветът по гражданство дава мнение по молбите и предложенията, свързани с българското гражданство след писмени становища на МВР и на ДАНС, а по силата на чл. 34 от същия закон министърът на правосъдието въз основа на мнението на Съвета по гражданство прави предложение до Президента на РБ за издаване на указ или за отказ.
За да бъде проверен характера на предложението като индивидуален административен акт следва да се отговори на въпроса какво е неговото отношение спрямо правомощието на президента да даде българско гражданство – ако е индивидуален административен акт, неиздаването му следва да е пречка за произнасянето на президента, а ако е издаден – разпоредителната част на предложението по см. на чл. 59, ал. 2, т. 5 от АПК следва да „определя“ права по отношение придобиването на българско гражданство по натурализация или мотиви относно отказът да се „определят“ правата. Конституционна или законодателна уредба в този смисъл няма.
Правомощието на президента по предоставяне на българско гражданство е конституционно установено в чл. 98, т. 9 от КРБ, което е и изключително по своя характер.С оглед на това, да се приеме, че предложението на министъра на правосъдието е индивидуален административен акт означава президента не да бъде подпомогнат при упражняване на конституционните си правомощия, а да бъде ангажиран и правно обвързан от акт на орган на изпълнителната власт относно възникването или не на правото на придобиване на българско гражданство по натурализация. Спазването на правния порядък в държавата чрез зачитане стабилитета, предвидимостта и изпълнението на актовете на органите на държавната власт от страна на президента, в този случай биха довели като краен резултат до зависимост, макар и не абсолютна, между произнасянето на министъра на правосъдието и това на президента.
Нещо повече, допустимостта на съдебен контрол за законосъобразност върху предложените по чл. 34 от ЗБГ, като резултат ще доведе до формиране сила на пресъдено нещо, по отношение на акт, прехождащ указа на президента, който от своя страна е необхванат от съдебен контрол. Безпредметно е да се разрешава спор за приложението на закон от страна на министъра на правосъдието, ако разрешаването му не ще може по пътя на принудата или възражението да се противопостави на президента, който по Конституция е съдебно независим.
Предвид горните съображения, че правомощието на президента за даване на българско гражданство е изключително и независещо от санкцията на орган или органи на изпълнителната власт, както и че единствено индивидуалния правен акт (указ) на президента за даване на българско гражданство има правопораждащо действие спрямо искането на лицето, претендиращо право на придобиване на гражданството, и от този акт следват, както публичноправни последици за органите на изпълнителната власт, така и индивидуални правни последици за придобилия гражданството, настоящия петчленен състав на ВАС намира, че предложението по чл. 34 от ЗБГ няма характер на индивидуален административен акт, макар да е крайният акт на административната фаза от производството за придобиване на гражданство по натурализация.Този акт има подпомагащо значение спрямо формирането на волята на президента и изразява мнението, становището на министъра на правосъдието.
По отношение приложението на резервата на чл. 12 от ЕКГ, приета с член Единствен, т. 2 от ЗРЕКГ, настоящия петчленен състав на ВАС намира, че изводите на съда за приложимост на резервата в съотношение към общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от КРБ са необосновани. Съгласно чл. 12 от ЕКГ, Всяка държава - страна по конвенцията, трябва да осигури условия, при които решенията за придобиване, запазване, загубване и възстановяване на гражданството или издаването на удостоверения за гражданство да подлежат на административно или съдебно обжалване в съответствие с нейното вътрешно законодателство. Вече бе разгледано, а и няма спор, че Предложението не е акт по силата на който се придобива гражданството. В този смисъл, чл. 12 от ЕКГ и резервата към същата приета с член Единствен, т. 2 от ЗРЕКГ са относими единствено към обжалваемостта на указа на президента. При положение, че тричленният състав е определил указа на президента като неадминистративен акт, обсъждането на чл. 120, ал. 2 от КРБ е излишно, тъй нормата е ограничена до обжалваемостта на „всички административни актове“.
Позоваването от страна на тричленния състав на определение № 14132/21.12.2016 г. по адм. дело № 12452/2016 г. на ВАС, също следва да бъде разгледано от гледна точка на изчерпателното разглеждане на въпроса за допустимостта на производството и от гледна точка на факта, цитираното определение и сега разглежданото решение на ВАС са съдебни актове, които са в противоречие с постоянната към този момент практика на ВАС относно недопустимостта на оспорването на административните актове, предхождащи произнасянето на президента. На практика и определение № 14132/21.12.2016 г. на ВАС и решение №2351/24.02.2017 г. на ВАС са основани на част от мотивите към конституционно решение № Решение № 1 от 12 март 2013 г. по Конституционно дело № 5 от 2012 г., в които се приема, че: „В други случаи действията на длъжностни лица от органи на изпълнителната власт са необходима и задължителна предпоставка за валидност на крайния юридически акт на президента и без тях той не може да издаде указ. В производствата по издаването на укази, свързани с българско гражданство, Съветът по гражданството при Министерството на правосъдието дава мнение по молбите и предложенията, свързани с българското гражданство, след писмени становища от Министерството на вътрешните работи и на Държавна агенция "Национална сигурност" (чл. 33, ал. 3 ЗБГ), а въз основа на мнението на съвета министърът на правосъдието прави предложение до президента за издаване на указ за придобиване, възстановяване, освобождаване или лишаване от българско гражданство, както и за отмяна на натурализация (чл. 34 ЗБГ).“ От тук се извежда и извода, че предложението на министъра на правосъдието до президента като административно властническо волеизявление, подлежи на съдебен контрол, тъй като засяга пряко и непосредствено правата и интересите на молителите в производството по придобиване на българско гражданство.
Настоящият съдебен състав като цяло намира, че не следва да бъде продължена и подкрепена практиката, създадена с цитираното по-горе опредление на ВАС, петчленен състав.
На първо място, следва да се посочи, че по арг. от чл. 16, ал. 6 от Закон за Конституционен съд, решенията на съда са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, но не и мотивите към решението. В тази връзка, ВАС независимо от състава си може да ползва като споделено правно съображение извод, определение или заключени, ползвано от Конституционния съд, но не е задължен в тази посока.
На второ място – коментираните мотиви имат косвено значение спрямо крайното произнасяне на Конституционния съд, тъй като предмет на решението е искане за установяване на противоконституционност на Решение за създаване на Временна парламентарна комисия за проучване на фактите и обстоятелствата, свързани с действия и инициативи на длъжностни лица от органи на изпълнителната власт, при и по повод помилване, опрощаване на несъбираеми държавни вземания, и даване и възстановяване на българско гражданство и освобождаване и лишаване от него през периода януари 2002 - януари 2012 г., прието на 16 май 2012 г. от 41-вото Народно събрание (ДВ, бр. 39 от 22.05.2012 г.).
На трето и от най-важно значение за съществото на настоящия спор е обстоятелството, че мотивите към конституционното решение, според настоящия петчленен състав, са използвани и тълкувани неправилно. Конституционния съд ясно посочва, че: „Съдът отчита, че независимо от упражняване на правомощията по чл. 98, т. 9, 11 и 12 от Конституцията само от държавния глава или вицепрезидента и длъжностни лица от органи на изпълнителната власт, в рамките на правомощията си, извършват определени законово регламентирани дейности и издават актове, свързани с изброените правомощия. В тези случаи дейността на органите на изпълнителната власт не съвпада с основната им правоприлагаща дейност, при която те чрез издаване на индивидуални административни актове пряко създават права или задължения или непосредствено засягат права, свободи или законни интереси на граждани ил организации.“
С други думи, когато Конституционният съд говори, че „В други случаи действията на длъжностни лица от органи на изпълнителната власт са необходима и задължителна предпоставка за валидност на крайния юридически акт на президента и без тях той не може да издаде указ“ това е направено в контекста на разбирането, че тези „действия“ не са част от „основната им правоприлагаща дейност“.
Конституционният съд изрично определя действията на длъжностните лица от органите на изпълнителната власт като законово регламентирана дейност, но не правоприлагаща, а отсъствието на такава при и по повод издаването на актовете, предхождащи „крайния юридически акт на президента“, от само себе си отхвърля идеята, че тези актове (действия) са индивидуални административни актове по чл. 21 от АПК.