Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Я. Г. Ш., чрез пълномощника адвокат Д., против Постановление № 291 от 07.11.2016 г. на Министерски съвет на Р. Б, с което е приета Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА) (Наредбата; обн. ДВ, бр. 89 от 11.11.2016 г.).
Жалбоподателят твърди, че при приемането на Наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила изразяващи се в необсъждане на изпратеното от Ш. становище по предложения за обществено обсъждане на проекта на Наредбата, публикуван на интернет-страницата на МРРБ; заблуждаваща и неясна като съдържание публикация на проекта; непубликуването на проекта на Наредбата, на интернет страницата на Министерството на финансите; проектът на Наредбата е съпроводен от бланкетен доклад, несъдържащ мотиви; към доклада липсва анализ за съответствието на акта с правото на ЕС; към доклада липсва финансова обосновка, съответстваща на факта, че Наредбата има пряко въздействие върху държавния бюджет; проектът на Наредбата е приет от МС без обсъждане. На основание чл.193, ал.1 от АПК се иска отмяна на постановлението. Претендират се и разноските, направени във връзка с настоящото производство.
Ответникът– Министерски съвет, чрез юрисконсулт А. изразява становище за недопустимост на жалбата и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателя разноски с оглед фактическата и правна сложност на делото.
При условията на чл. 189, ал. 2 от АПК по делото е допуснато встъпване на страната на Министерски съвет на следните заинтересовани страни:
Заинтересованата страна – министърът на регионалното развитие и благоустройството, представляван от юрисконсулт К. и юрисконсулт Б., изразява становище за недопустимост, а в условията на евентуалност – за неоснователност на оспорването. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, поискано от жалбоподателя.
Заинтересованата страна – Агенция „Пътна инфраструктура“, чрез пълномощника юрисконсулт В. оспорва жалбата, като недопустима и алтернативно като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение и възразява срещу размера и дължимостта на претендираните от жалбоподателя разноски, предвид липсата на доказателства за заплащането им.
Заинтересованата страна – министърът на финансите, чрез процесуалния представител юрк. Д. оспорва жалбата като недопустима и неоснователна и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата.
Върховният административен съд, шесто отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: По допустимостта на жалбата:
Предмет на оспорване в настоящото производство е Постановление на Министерски съвет (ПМС) за приемане на Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА), което представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК и съгласно чл. 185, ал. 1 от АПК подлежи на съдебен контрол. Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Р. Б, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. По силата на чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконови нормативни актове не е обвързано със срок.
Жалбата е подадена от лице, което има правен интерес от оспорването на ПМС № 291 от 07.11.2016 г., с което е приета Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА), като по този въпрос настоящият състав на Върховния административен съд се е произнесъл с определение от 28.02.2017 г. по адм. дело № 1219/2017 г., поради което е недопустимо в настоящото изложение съдът да се произнася повторно за наличието на правен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт.
С оглед изложеното, настоящият състав намира, че жалбата е процесуално допустима. По основателността на оспорването:
Съгласно чл. 76 от АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, като компетентността да се издават нормативни актове, не може да се прехвърля. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ). Съгласно чл. 6, т. 1 от ЗНА, Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции.В конкретния случай по силата на чл. 10, ал. 6 от ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА) (ЗП) размерът на таксите по ал. 1, 4 и 5 се определя от Министерския съвет с тарифа, а условията и редът за тяхното събиране - с наредба на Министерския съвет по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството. С. М. съвет на Р. Б е овластен от закона административен орган да приеме наредба за условията и редът за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА), които такси са уредени в чл. 10, ал. 1, ал. 4 и ал. 5 от посочения закон, по предложение на министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството.
С оглед изложеното, настоящият състав приема, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, при наличието на изрична законова делегация и в рамките на правомощията му по чл. 10, ал. 6 от ЗП по приемане на наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по посочения закон. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.
Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове, се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Реда за издаване на нормативен административен акт е регламентиран в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентния орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (приложима редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта – чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.).
Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (приложимата му редакция преди изменението на ЗНА, с ДВ, бр. 34/2016 г.) урежда изискванията за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 от ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентен орган.
По делото се установява, че първоначалният проект на Наредбата, заедно с доклада, изготвен от министъра на финансите и министъра на регионалното развитие и благоустройството, е публикуван на интернет страницата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, секция „Нормативни актове“ на 17.10.2016 г., както и на Портала за обществени консултации, като е бил на разположение до 31.10.2016 г., т. е. последния ден на 14-дневният срок, предвиден в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в който заинтересованите лица могат да изразяват становища и да правят предложения. В изпълнение на процедурата по чл. 33, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, проектът заедно с доклада е изпратен за съгласуване до всички министерства. Видно от приложената таблица за отразяване на становища, както и от копията на становищата при съгласувателната процедура, същата е приключила на 01.11.2016 г., като предложения са направили министърът на финансите, като от общо три предложения, само едно е прието, министърът на вътрешните работи – две предложения, от които едно е прието, министерство на здравеопазването, чието предложение е прието, от министерство на отбраната – едно предложение, което е прието и едно предложение от Дирекция „Правна“ на Министерския съвет – също е прието.
Видно от таблицата за отразяване на коментари, получени след публикуване на проекта на ПМС за приемане на Наредбата на Портала за обществени консултации, има едно становище във връзка с чл. 9, ал. 2, т. 1 от проекта на Наредбата, което не е прието от вносителя на предложението за приемане на подзаконовия нормативен акт. Другото становище, което е изпратено до Министерство на регионалното развитие и благоустройството, изхожда от настоящия жалбоподател – Я. Ш., и е изпратено с препоръчано писмо на 31.10.2016 г., т. е. в срока предоставен за становища и предложения по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, но е получено в посоченото министерство на 03.11.2016 г., и не е обсъждано и коментирано, при приемане на ПМС, с което е приета Наредбата.
Видно от приложените по административната преписка доказателства, проекта на постановлението за приемане на наредбата е изпратено до главния секретар на Министерски съвет от и. д. главен секретар на Министерство на регионалното развитие и благоустройството с писмо изх. № 03-07-237/01.11.2016 г. и на същия ден е постъпило в администрацията на Министерски съвет. На основание чл. 36, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, е предложено материалът да бъде включен на предстоящото заседание на Министерския съвет на 02.11.2016 г., като са приложени следните документи: съвместен доклад на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на финансите (на хартиен и електронен носител); проект на Постановление на Министерски съвет (на хартиен и електронен носител); проект на Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА) (на хартиен и електронен носител); финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите; проект на съобщение за средствата за масово осведомяване (на хартиен и електронен носител); таблица за отразяване на становищата от съгласувателната процедура; становища, получени при съгласувателната процедура (в оригинал).
Проекта за Постановлението, с което се приема Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА) е приет с т. 50 от Протокол № 46 от заседанието на Министерски съвет, проведено на 02.11.2016 г. С писмо от 08.11.2016 г. директорът на Дирекция „Правителствена канцелария“ към Министерски съвет е изпратил ПМС № 291/07.11.2016 г. относно приемане на Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА), за обнародване в ДВ.
От така протеклата процедура и от данните по административната преписка се налага извода, че окончателният текст на наредбата е претърпял изменения, които са в резултат на предложените от министрите, участвали в съгласувателната процедура становища. Безспорно е, че обявеният и одобрен втори проект на Наредбата се различава по съдържание от първоначалния, публикуван на интернет страницата на МРРБ и на Портала за обществени обсъждания. При служебна справка настоящата инстанция констатира, че публикуваният на страницата на МРРБ проект на Наредбата съдържа, чл. 1, ал. 2 със следното съдържание: „За преминаване по републиканските пътища, Министерският съвет може да въвежда само една от таксите по ал. 1, т. 1 и 2 за определена категория пътни превозни средства“, а в публикувания в ДВ преработен вариант на Наредбата, няма чл. 1, ал. 2, а съществува чл. 1 с три точки. Констатира се и изменение на съдържанието на чл. 2, чл. 3, чл. 8, чл. 29, ал. 6 и ал. 7 след обнародването в ДВ, като към чл. 29 е създадена нова алинея 8 със следното съдържание: „Контролът на пътните превозни средства, които се движат по републиканските пътища, осъществяван от Министерство на вътрешните работи, може да се извършва и със съдействието на Агенция „Пътна инфраструктура“. Видно от съгласувателната процедура становищата за преработка на проекта касаят чл. 3, чл. 8 и чл. 29, ал. 6 от първоначалния проект на Наредбата, но видно от изложеното по-горе се установява, че има преработване и по други разпоредби. Тези данни се потвърждават и от приложените писма от министерствата, с които се приема без забележки „преработения проект“ на Постановлението за приемане на Наредбата. Доколкото няма данни да е провеждано ново обществено обсъждане на изменения проект на Наредбата, който текст не е публикуван на страницата на МРРБ и по него не са приемани и обсъждани становища, спорен в настоящото производство е въпроса дали приемането на оспорения акт в различен вариант от публикувания за обсъждане, съставлява съществено нарушение на административно-производствените правила.
От доказателствата по делото се установява, че писмото от главния секретар на МРРБ, както и единственото становище във връзка с качения „непреработен проект“ на Постановлението за приемане на Наредбата, не са изпращани за обсъждане на заседанието на Министерски съвет, проведено на 02.11.2016 г. В допълнение следва да се добави, че и изпратеното в срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, становище с препоръчано писмо, също не е обсъдено, поради незабавното внасяне на проекта в заседанието на Министерски съвет, като не е предоставено технологично време за реално обсъждане на това становище.
С оглед на така установеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че при приемане на оспорената наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Както бе посочено по-горе, първоначалният проект на Наредбата, приета с Постановлението на МС №291/07.11.2016 г. (ДВ, бр. 89 от 2016 г.) е публикуван на интернет страницата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството на 17.10.2016 г., заедно с доклада към него, като същия този първоначален проект е представен от административния орган с административната преписка. По този проект е била приложена и съгласувателна процедура и са постъпили становища със съответните корекции и предложения за изменение на определени текстове от нормативния акт. По делото е приложено и Постановление на Министерски съвет № 291 от 07.11.2016 г. за приемане на Наредба за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура по ЗП (ЗАКОН ЗЗД ПЪТИЩАТА). При съпоставката на публикувания на интернет страницата на министерството проект на нормативния акт и този приет с ПМС № 291/07.11.2016 г. и изпратен за обнародване в ДВ е видно, че последният коренно се различава от първоначално предложеният на обсъждане проект като в него изцяло липсват отделни разпоредби и съответно те изобщо не са подлагани на обществено обсъждане - чл. 1, ал. 2 не фигурира в обнародваната Наредба, чл. 2, чл. 3, чл. 8, чл. 29, ал. 6 и ал. 7 са изменени (някои от тях по повод приети предложения и корекции при съгласувателната процедура), създадена е нова ал. 8 към чл. 29 от подзаконовия нормативен акт, която не фигурира в качения на интернет страницата на министерството проект.
В случая проектът е преминал през пълноценна междуинституционална съгласувателна процедура и са разгледани и обсъдени постъпилите по проекта предложения и становища на заинтересованите лица, но са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до ограничаване на правото на участие на засегнатите лица или нарушаване на основните принципи на чл. 26 от ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.