РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
7 август 2018 година ( *1 )
„Преюдициално запитване — Селско стопанство — Пазар на вино — Регламент (EО) № 555/2008 — Помощи за преструктуриране и конверсия на лозята — Внезапни проверки на място — Правомощия на служителите, извършващи контрол — Възможност за служителите да проникнат в земеделско стопанство, без да са получили съгласието на собственика“
По дело C‑59/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Франция) с акт от 30 януари 2017 г., постъпил в Съда на 3 февруари 2017 г., в рамките на производство по дело
Château du Grand Bois SCI
срещу
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, C. Vajda (докладчик), E. Juhász, K. Jürimäe и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: V. Giacobbo-Peyronnel, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 ноември 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за френското правителство, от D. Colas, S. Horrenberger и E. de Moustier, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou и E. Chroni, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от D. Triantafyllou и H. Krämer, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 февруари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване е относно тълкуването на Регламент (ЕО) № 555/2008 на Комисията от 27 юни 2008 година относно определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета относно общата организация на пазара на вино по отношение на програмите за подпомагане, търговията с трети страни, производствения потенциал и проверките в лозаро-винарския сектор (ОВ L 170, 2008 г., стр. 1).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Château du Grand Bois SCI и Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Национална служба за продуктите на селското стопанство и на морето) (FranceAgriMer) по повод отхвърлянето от ответника на искането на Château du Grand Bois за получаване на помощ за преструктурирането и конверсията на неговото лозе.
Правото на Съюза
Регламент (ЕО) № 479/2008
3 Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета от 29 април 2008 година относно общата организация на пазара на вино, за изменение на регламенти (ЕО) № 1493/1999, (ЕО) № 1782/2003, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 3/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2392/86 и (ЕО) № 1439/1999 (ОВ L 148, 2008 г., стр. 1) е отменен с Регламент (ЕО) № 491/2009 на Съвета от 25 май 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 154, 2009 г., стр. 1). Към датата на фактите по делото, предмет на главното производство, Регламент № 479/2008 все още се прилага. Член 3 от него, включен в глава 1, озаглавена „Програми за подпомагане“, част от дял II, гласи следното:
„Настоящата глава определя правилата, уреждащи предоставянето на средства от Общността на държавите членки и използването на тези средства от държавите членки в рамките на национални програми за подпомагане (наричани по-долу „програми за подпомагане“) с цел финансиране на специални мерки за подпомагане в подкрепа на лозаро-винарския сектор“.
4 Съгласно член 4, параграф 2 от този регламент
„Държавите членки отговарят за програмите за подпомагане и следят за това те да са вътрешно последователни, както и да са изготвени и да се прилагат по обективен начин, като се отчита икономическото положение на съответните производители и необходимостта от избягване на необосновано неравенство в третирането на производителите.
Държавите членки отговарят за предвиждане и провеждане на необходимите проверки и налагането на санкции в случай на неизпълнение на програмите за подпомагане“.
Регламент № 555/2008
5 Съображения 72 и 73 от Регламент № 555/2008 гласят:
„(72)
Държавите членки следва да гарантират ефективността на работата на органите, отговорни за контрола в лозаро-винарския сектор.
(73)
„За подпомагане на еднаквото прилагане на правилата в Общността, държавите членки следва да вземат необходимите мерки, така че персоналът на компетентните органи да разполага с необходимия минимум от правомощия за разследване, за да се гарантира съблюдаването на правилата“.
6 Член 57, точка 9 от Делегиран регламент (ЕС) 2016/1149 на Комисията от 15 април 2016 година за допълване на Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на националните програми за подпомагане в лозаро-винарския сектор и за изменение на Регламент (ЕО) № 555/2008 (ОВ L 190, 2016 г., стр. 1) заличава членове 75—82 от Регламент № 555/2008. С Делегиран регламент (ЕС) 2018/273 на Комисията от 11 декември 2017 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на схемата за разрешаване на лозови насаждения, лозарския регистър, придружаващите документи и сертифицирането, входящия и изходящ регистър, задължителните декларации, уведомленията и публикуването на подадената в тях информация, както и за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на съответните проверки и санкции, за изменение на регламенти (ЕО) № 555/2008, (ЕО) № 606/2009 и (ЕО) № 607/2009 на Комисията и за отмяна на Регламент (ЕО) № 436/2009 на Комисията и на Делегиран регламент (ЕС) 2015/560 на Комисията (ОВ L 58, 2018 г., стр. 1) според текста на член 52, точка 1 от него се заличават по-конкретно членове 83—95а от Регламент № 555/2008. Към датата на свързаните с делото факти тези заличени членове все още са в сила.
7 Член 76 от Регламент № 555/2008 гласи:
„Без да се засягат специфичните разпоредби на настоящия регламент или друго общностно законодателство, държавите членки въвеждат проверки и мерки, доколкото са необходими, за да гарантират правилното прилагане на Регламент [№ 479/2008] и на настоящия регламент. Те са ефективни, пропорционални и с възпиращ ефект, така че предоставят адекватна защита на финансовите интереси на Общността.
По-специално държавите членки гарантират, че:
a) всички критерии за допустимост, установени от Общността, националното законодателство или националната рамка, могат да бъдат проверени;
[…] г) проверките и мерките съответстват на характера на съответната мярка за подпомагане. Държавите членки определят методи и средства за проверка и уточняват обекта на проверките;
[…]“.
8 Според член 77, параграф 1 от този регламент проверката се извършва чрез административни проверки и където е подходящо чрез проверки на място.
9 Съгласно член 78 от посочения регламент:
„1.Проверките на място не се обявяват предварително. Въпреки това, при условие че проверката няма да бъде лишена от смисъл, може да се отправи предварително предупреждение, строго ограничено до необходим минимум. Такова уведомление не може да превишава 48 часа, освен в надлежно обосновани случаи или при мерки, за които са предвидени систематични проверки на място.
[…] 3.Заявлението за помощ или съответните заявления се отхвърлят, ако бенефициерите или техните представители попречат на извършването на проверка на място“.
10 В член 81, параграфи 3 и 4 от същия регламент е предвидено следното:
„3.Площите, за които се получава премия за изкореняване, се проверяват систематично преди и след извършването на изкореняването. Контролираните парцели са тези, за които е подадено заявление за помощ.
[…] 4.Потвърждението, че изкореняването е било действително извършено, се извършва посредством класическа проверка на място или чрез дистанционна форма на отчитане в случай на изкореняване на всички лозови насаждения в парцела или ако разделителната способност на дистанционното отчитане е равна на или по-добра от 1 m2“.
11 Член 83 от Регламент № 555/2008, озаглавен „Правомощия на служителите, извършващи контрол“, има следното съдържание:
„Всяка държава членка взема необходимите мерки, за да улесни работата на служителите на своите компетентни органи. Тя гарантира по-специално, че такива служители, при необходимост, съвместно със служители от други ведомства, които тя упълномощава за целта:
a) имат достъп до лозята, съоръженията за производство на вино и съхранение, съоръженията за преработка на лозаро-винарски продукти и превозните средства за превозване на тези продукти;
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
12 От акта за преюдициално запитване се установява, че на 29 юли 2009 г. Château du Grand Bois подава заявление за помощ за преструктуриране и конверсия на лозето му за стопанската 2008/2009 г.
13 С решение от 18 декември 2009 г. FranceAgriMer отхвърля искането с мотива, че при проверки на място, извършени от негов служител на 27 август и на 15 септември 2009 г., е установено, че на някои парцели изкореняването не е осъществено в съответствие с действащата правна уредба.
14 С решение от 7 май 2013 г. Административен съд Нант (Франция) уважава жалбата, подадена от Château du Grand Bois срещу това решение. В производството по подадената от FranceAgriMer въззивна жалба Апелативен административен съд Нант (Франция) отменя това решение.
15 Пред запитващата юрисдикция, Conseil d’État (Държавен съвет) (Франция), Château du Grand Bois изтъква, че обстоятелството, че служителят на FranceAgriMer е проникнал в имота му без негово разрешение, се отразява на законността на решението на FranceAgriMer от 18 декември 2009 г.
16 При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Дават ли разпоредбите на членове 76, 78 и 81 от Регламент за прилагане [№ 555/2008] право на служителите, извършващи проверки на място, да проникват в земите на земеделско стопанство, без да са получили съгласието на стопанина?
2) Ако бъде даден утвърдителен отговор на първия въпрос, следва ли да се прави разграничение според това дали съответните земи са заградени или не?
3) Ако бъде даден утвърдителен отговор на първия въпрос, съвместими ли са разпоредбите на членове 76, 78 и 81 от Регламент [№ 555/2008] с принципа на неприкосновеност на жилището, гарантиран от член 8 от Европейската конвенция [за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.]?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
17 С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 76, 78 и 81 от Регламент № 555/2008 трябва да се тълкуват в смисъл, че разрешават на служителите, извършващи проверки на място, да проникват в земеделско стопанство, без стопанинът да е дал съгласието си.
18 Цитираните от запитващата юрисдикция в първия ѝ въпрос разпоредби са от дял V („Контрол в лозаро-винарския сектор“), глава I („Принципи на контрола“) от Регламент № 555/2008, който определя подробни правила за прилагане на Регламент № 479/2008. Разпоредбите в тази глава уточняват някои принципи и правила, свързани с наложеното на държавите членки задължение за извършване на проверки, за да се провери правилното прилагане на втория посочен регламент.
19 Така, въз основа на член 4, параграф 2 от Регламент № 479/2008, член 76 от Регламент № 555/2008 задължава държавите членки, доколкото са необходими, за да се гарантира правилното прилагане тези регламенти, да въведат проверки и мерки, които са ефективни, пропорционални и с възпиращ ефект, така че да гарантират адекватна защита на финансовите интереси на Европейския съюз.
20 Член 77, параграф 1 от Регламент № 555/2008 гласи, че проверката се извършва чрез административни проверки и където е подходящо чрез проверки на място. В съответствие с член 78, параграф 1 от този регламент те не се обявяват предварително, но все пак, при условие че проверката няма да бъде лишена от смисъл, може да се отправи предварително предупреждение, строго ограничено до необходим минимум.
21 Колкото до площите, за които се получава премията за изкореняване, член 81, параграфи 3 и 4 от посочения регламент предвижда, че те се проверяват систематично преди и след извършването на изкореняването и че този контрол се осъществява посредством класическа проверка на място, независимо от възможността, при наличието на определени условия, да се използват други форми на контрол, уточнени в тези разпоредби.
22 Все пак нито от текста на членове 76, 78 и 81 от Регламент № 555/2008, нито от текста на другите разпоредби от този регламент се установява, че той съчетава посоченото задължение в тежест на държавите членки за въвеждане на система за проверки на място, с разрешение за служителите, оправомощени за тази цел, да проникнат на територията на земеделско стопанство, без да са получили разрешение от стопанина.
23 По-специално от факта, че по силата на член 78, параграф 1 от Регламент № 555/2008 проверките на място не трябва да се обявяват предварително, не може да се направи изводът, че този регламент предвижда такова разрешение. Както отбелязва генералният адвокат в точки 40—42 от заключението си, изразите „не се обявяват предварително“ и „без разрешение“ не са синоними. Наистина, фактът, че проверка може да бъде направена, без да бъде предварително обявена, означава най-много че може да се състои във всеки момент, без служителят, извършващ контрол, да е съобщил за посещението си.
24 Фактът, че такава проверка „не се обявява предварително“, обаче не означава, че след като се е отзовал на място, без да е съобщил предварително за посещението си, този служител може да претендира, че има право да проникне в обекта на проверката, без това да му е било разрешено от стопанина. От това следва, че наложеното на държавите членки с Регламент № 555/2008 задължение да въведат система за проверки, които не се обявяват предварително, само по себе си не създава право за служителите, извършващи контрола, да проникват в подлежащите на контрол места без съгласието на стопаните.
25 Този анализ се потвърждава от общата структура на този регламент. В това отношение от съображения 72 и 73 от Регламента се установява, че държавите членки следва да гарантират ефективността на работата на органите, отговорни за контрола в лозаро-винарския сектор, като предприемат необходимите мерки, за да разполага персоналът на компетентните органи с правомощия за разследване, подходящи за гарантиране спазването на лозаро-винарската правна уредба на Съюза. Впрочем, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от заключението си, член 83, буква а) от посочения регламент относно правомощията на служителите, извършващи контрола, уточнява, че държавите членки гарантират, че служителите имат достъп до лозята и до другите места и инсталации, необходими за изпълнението на техните задачи, без обаче да изисква този достъп да може да се осъществи без съгласието на стопанина.
26 От това следва, че Регламент № 555/2008 поверява на държавите членки грижата да регламентират в националното си право правомощията, предоставени на служителите, осъществяващи контрол, както и голяма част от условията и реда за този контрол, включително и тези относно достъпа до местата, които трябва да бъдат обект на проверки.
27 Поради това следва да се приеме, че разпоредбите на Регламент № 555/2008 не дават разрешение за проникване в земите на стопанин без неговото съгласие.
28 Френското правителство и Европейската комисия обаче по същество са на мнение, че като искат да им бъдат отпуснати средства от Съюза по програмите за подпомагане, посочени в Регламенти № 479/2008 и 555/2008, стопаните в лозаро-винарския сектор мълчаливо дават общо и предварително разрешение за проверките, при положение че те са съставна част от въведената с тези регламенти схема за подпомагане.
29 Тези доводи не могат да се възприемат.
30 Наистина, според постоянната практика на Съда защитата срещу произволна или непропорционална намеса на публичната власт в частната сфера на физически или юридически лица е общ принцип на правото на Съюза, а такава намеса трябва да има законово основание и да бъде оправдана от предвидени в закона причини (вж. в този смисъл решения от 21 септември 1989 г., Hoechst/Комисия, 46/87 и 227/88, EU:C:1989:337, т. 19; от 22 октомври 2002 г., Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 27 и от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 51).
31 Мълчаливо, общо и предварително разрешение, каквото си представят френското правителство и Комисията, обаче не отговаря на това изискване. Макар в правото на Съюза да може да се предвиди, че общо и предварително разрешение за достъп до местата на експлоатация за служителите, осъществяващи контрола, би могло да бъде дадено от стопанина, такова разрешение би трябвало поне да бъде изрично предвидено в закона. Разпоредбите на Регламенти № 479/2008 и № 555/2008 обаче не предвиждат такова разрешение.
32 При всяко положение следва да се приеме, че самото отхвърляне на заявлението за подпомагане, предписано в член 78, параграф 3 от Регламент № 555/2008, като важна правна последица от пречките, създадени от стопанина или от негов представител, за проверката на място, е ефикасно и достатъчно средство за постигане на посочената в член 76 от този регламент цел за осигуряване на адекватна защита на финансовите интереси на Съюза (вж. по аналогия решение от 16 юни 2011 г., Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, т. 26 и 27). Следователно за постигането на тази цел не е необходимо общо и предварително разрешение за достъп в контролираните места в полза на служителите, извършващи проверките.
33 С оглед на горните съображения на първия въпрос следва да се отговори, че членове 76, 78 и 81 от Регламент № 555/2008 трябва да се тълкуват в смисъл, че те не разрешават на служителите, които извършват проверка на място, да проникват в земеделско стопанство, без да са получили съгласието на стопанина.
По втория и по третия въпрос
34 Предвид отговора на първия въпрос не следва да се отговаря на втория и третия въпрос.
По съдебните разноски
35 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Членове 76, 78 и 81 от Регламент (EО) № 555/2008 на Комисията от 27 юни 2008 година относно определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета относно общата организация на пазара на вино по отношение на програмите за подпомагане, търговията с трети страни, производствения потенциал и проверките в лозаро-винарския сектор трябва да се тълкуват в смисъл, че не разрешават на служителите, които извършват проверка на място, да проникват в земеделско стопанство, без да са получили съгласието на стопанина.
Подписи
( *1 ) Език на производството: френски.