Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването” със седалище [населено място], представлявано от председателя на управителния съвет С. К. чрез процесуален представител адв. Х. Н от САК, против Наредба № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., доп., бр. 82 от 3.10.2014 г. (Наредбата) в ЧАСТТА Й по чл.7, ал.7, т.6 относно израза „оригинал или заверено копие”, чл.8, ал.1, т.1 относно израза „оригинал на направление”, чл.9, ал.1 относно израза „легализиран превод”, чл.10, ал.1, т.3 и ал.2, чл.12, ал.1, чл.14, ал.2 относно израза „рецептурна бланка”, чл.15, ал.2 и ал.3, чл.16, ал.2 относно израза „рецептурна бланка”, чл.21, ал.1 относно израза „легализиран превод на български език”, чл.22, ал.2, чл.25, ал.1, чл.26, ал.4, чл.28, ал.1, т.8, ал.2 и ал.3, чл.29, ал.1 и ал.2, чл.31, ал.4, чл.35, ал.1, чл.37, ал.1 относно израза „легализиран превод на български език”и чл.42, ал.3.

Жалбоподателят счита Наредба за незаконосъобразна поради нарушения на адмминистративнопроизводствените правила във вр. с нарушения на чл.28, ал.2 и ал.3 ЗНА, противоречие с §4, ал.1, т.43 и 44 от Преамбюла на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (ОВ, L 88, 4.04.2011 г.), противоречие с нормативен акт от по-висок ранг –чл.4, чл.8, чл.51, ал.3 и чл.52, ал.3 от Конституцията на РБългария, и чл.86, ал.1, т.1, т.3 и т.11 от ЗЗ (ЗАКОН ЗЗД ЗДРАВЕТО), чл.31, чл.56 и чл.57 от АПК, чл.4 от ЗЗО (ЗАКОН ЗЗД ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) ( ЗЗО), чл.4 от ЗЗДискр (ЗАКОН ЗЗД ЗАЩИТА ОТ ДИСКРИМИНАЦИЯ) ( ЗЗД) и противоречие с целта на закона предвидена в цитираните нормативни актове. Във връзка с релевираните нарушения обстоятелствено се излагат доводи, поради които се претендира отмяната й в оспорените текстове. Наличието на правен интерес от оспорване на наредбата обосновават с целите на сдружението визирани в регистрацията им по ЗЮЛНЦ по ф. д. №14322/01.02.2007 г. на СГС. Претендират направените по делото разноски.

Ответникът по жалбата – министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител счита жалбата за неоснователна по развити и в писмени бележки доводи.Прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Оспорената наредба е издадена от компетентен орган, в искана от закона писмена форма и е обнародвана. С Наредбата е транспонирана Директива 24/2011г., като впоследствие по указание на Европейската комисия, поради непълно транспониране, е допълнена. Атакуваните разпоредби са свързани с процедурата по възстановяване на разходи за лечението в чужбина и за предварителното разрешение за лечение в чужбина поради което въведените изисквания за легализиран превод на българския език на съответните документи напълно съответства на изискванията за производствата пред български административен орган и на целта на закона.

Върховният административен съд, в настоящия състав от Четвърто отделение счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страни и срещу подзаконов нормативен акт.

Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана е в Държавен вестник, бр. 28 от 28.03.2014 г., доп., бр. 82 от 3.10.2014 г. Следователно предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК. Наредбата не е била предмет на съдебен контрол.

Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Видно от петитума на жалбата и уточненията в съдебно заседание към него, с нея се твърди незаконосъобразност на Наредба № 5 от 21.03.2014 г. в отделни нейни разпоредби. По съществото на доводите за нарушения на чл.28, ал.2 и ал.3 ЗНА относно липсата на мотиви, може да се направи извод и за оплакване за незаконосъобразност на Наредбата в нейната цялост. Независимо от това, съгл. чл.196 във вр. чл.168 АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателя е юридическо лице с нестопанска цел, създадено въз основа на ЗЮЛНЦ (ЗАКОН ЗЗД ЮРИДИЧЕСКИТЕ ЛИЦА С НЕСТОПАНСКА ЦЕЛ), вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружение, което осъществява дейност в обществена полза. С оглед на това то има качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. За него ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне негови права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство, е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предметът на дейност на сдружението, какви с оглед на това са неговите права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.

Регистрираните цели на сдружението съгласно приложеното на л.12 удостоверение от СГС са: „Представителство и защита на правата на физически и юридически лица, организации и сдружения в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални и други дейности…”. Следователно по своя предмет на правно регулиране Наредба № 5 безспорно рефлектира върху целите на сдружението и може да засегне законните интереси на сдружението, установени от законово регистрираните им цели.

С оглед на изложеното съдът счита, че жалбата е допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна.

О. Н № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (обн., ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г.), е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 80е, ал. 4, чл. 80ж, ал. 1 и чл. 80з, ал. 6 от ЗЗО (ЗАКОН ЗЗД ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) и чл. 221, ал. 5 от ЗЛПХМ (ЗАКОН ЗЗД ЛЕКАРСТВЕНИТЕ ПРОДУКТИ В ХУМАННАТА МЕДИЦИНА) като с нея се въвеждат изискванията на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (ОВ, L 88, 4.04.2011 г.). с допълване (обн., ДВ бр. 82 от 3.10.2014 г.),

На 03.02.2014 г. заместник-министърът на здравеопазването е представил на министъра доклад ( стр.20) относно проект на Наредба за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване. Проектът обоснован с измененията в ЗЗО ( обн. ДВ, бр.1/2014 г.), с които се въвеждат изискванията на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване.

На 04.02.2014 г. проект на наредбата е публикуван в интернет страницата на Министерство на здравеопазването видно от приложената за това справка на л.26. Не са представени доказателства, че мотиви, съответно доклад, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА по см. на чл.26, ал.2 (изм.) ЗНА са съпровождали публикацията на проекта.

На 07.02.2014 г. е поискано становище по проекта от управителя на НЗОК, изпълнителния директор на ИАТ, директора на ЦФЛД и директора на ЦФАР. Постъпилите становища след обсъждането им, на 14.03.2104 г. са изпратени (със обобщителна справка за това) на министъра на здравеопазването. На заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването, проведено на 20.03.2014 г. с решение по т.2 от протокол №4, проекта за Наредбата е приет и на 21.03.2014 г. е изпратен на главния редактор на Държавен вестник за обнародване, което е извършено с ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г.

При така установеното, се налагат следните правни изводи:

О. Н № 5/2014 г. е валиден нормативен административен акт – издадена е от компетентен орган, в изпълнение на законовата делегация по чл.80е, ал.4 ЗЗО, а именно „ Условията и редът за упражняване правото на трансгранично здравно обслужване се определят с наредба на министъра на здравеопазването”.

При издаването му обаче съществено са нарушени административнопроизводствените правила, визирани в чл.26, ал.2 ЗНА в приложимата му редакция преди изменението (ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), а именно „Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта”.

В случая проекта за наредба е публикуван на 04.02.2014 на интернет страницата г. на Министерство на здравеопазването, на там не са публикувани нито мотиви, съответно доклад, които да позволят на всички заинтересовани лица да си изяснят правните и фактически основания по см. на чл.28, ал.2 ЗНА обуславящи приемането на такъв акт, което да им позволи с информирано решение да изразят адекватно и компетентно становище по него. Дори когато с писмо е поискано становище по проекта от управителя на НЗОК, изпълнителния директор на ИАТ, директора на ЦФЛД и директора на ЦФАР, в него не е посочено, че са налице мотиви или съответен доклад, което още веднъж води до извода, че императивните изисквания в процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА не е била приоритет на издателя на акта, което е и обективирано чрез бездействие в тази връзка.

Отделно от това, при обсъждане и приемане на проекта в заседанието проведено на 20.03.2014 г., е допуснато още едно съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а именно по чл. 28, ал. 2 ЗНА, където изрично е регламентирано съдържанието на мотивите на подзаконовия нормативен акт, с точно посочена информация.

В съдебно заседание, в становището на ответника се твърди, че депозираният доклад от заместник - министъра на здравеопазването вх.№ 75-22-24 /03.02.2014 г., с което проекта за наредба е изпратен на министъра на здравеопазването, изпълнява функциите на такъв по см. на чл.26, ал.2 (изм.) ЗНА. Този довод е неоснователен, тъй като този доклад по своето съдържание не покрива в цялост изискванията към мотивите на акта по чл.28, ал.2 ЗНА, а именно тези по т.3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, т.4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и т.5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, а от друга страна дори да се приеме като мотиви за проекта, то би следвало също да бъде публикуван заедно с проекта по реда и начина по чл.26, ал.2 (изм.) ЗНА и след като и това не е сторено, нарушението на процедурата очевидно е налице.

Видно от изложеното, мотивите на оспорената наредба (които и каквито и да са те) не съдържат нормативно изискуема информация по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Тези елементи на съдържанието на мотивите не са самоцелни. Те са инструмент и гаранция за спазване на основните принципи при изработване на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.

Липсата им не дава възможност да се прецени и обосноваността на въведените изисквания към пациентите при упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване. В случая не става въпрос съдът да проверява преценката по целесъобразност на органа за въвеждане или не на определени изисквания, а за мотивираността на въведеното изискване с оглед на преценката за съответствието му със Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г., Конституцията и ЗЗО.

Преценката за характера и тежестта на допуснато нарушение на административно-производствените правила е винаги конкретна, с оглед спецификата на отделния казус, като нарушението е съставомерно по чл. 146, т. 3 от АПК единствено, когато е рефлектирало върху съдържанието на властническото волеизявление. В този смисъл пропускът е съществен само, ако е ограничил правото на лицето или организацията да участва в производството по издаване на административния акт като представи становища и доказателства, които са от значение за решението на административния орган. Правилата на административното производство се разглеждат и с другите изисквания за законосъобразност на нормативния административен акт и преди всичко с изискването за материална законосъобразност. Съблюдаването на административнопроизводствените правила има за цел изясняване от административния орган на значимите за случая факти и обстоятелствата, които в конкретния казус се свеждат до безспорно установени правнорелевантни факти. Провежданият съдебен контрол по реда на АПК е гаранция за съблюдаване на законността при издаването му, а в процеса на осъществяването му биха могли да бъдат оборени констатациите на органа за наличие на изискуемите се от закона материалноправни предпоставки.

Понастоящем административния орган се позовава на публикация на проекта в интернет и с изискване на становище от посочени от него институции, с което очевидно приема, че надлежно е проведено изискуемото обществено обсъждане. Но доколкото е предвиден изричен ред и изисквания за провеждането му, неспазването на които и да е от тях ангажира като последица незаконосъобразност на акта по см. на чл.146 АПК само на това основание

В случаите по чл. 80е, ал. 4 от ЗЗО (ЗАКОН ЗЗД ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ), към които се отнася конкретният казус, предвид бланкетния характер на разпоредбата, посочена като правно основание, от чието наличие се извежда упражненото субективно материално право, е било необходимо органът да изложи чрез публикуване по см. на чл.26, ал.2 (изм.) ЗНА и фактическите обстоятелства, които е квалифицирал като материалноправни предпоставки, субсумирани в цитирания законов текст. При липсата на фактически основания, приложени към проекта към момента на публикуването му, не може да бъде извършена преценка на законосъобразността на въведените ред и изисквания за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване. Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, т. к. посочването им едва в съдебно заседание е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт.

Правораздавателният контрол цели обезпечаване на субективните права и интереси на адресата на акта като властническо волеизявление, и при въведените доводи за неговата материална незаконосъобразност, поради неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните норми на чл. 80е, ал. 4, чл. 80ж, ал. 1 и чл. 80з, ал. 6 от ЗЗО (ЗАКОН ЗЗД ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) и чл. 221, ал. 5 от ЗЛПХМ (ЗАКОН ЗЗД ЛЕКАРСТВЕНИТЕ ПРОДУКТИ В ХУМАННАТА МЕДИЦИНА) и изискванията на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (ОВ, L 88, 4.04.2011 г., се налага проверка на фактическите и правни основания за неговото издаване, с оглед решаването с пряко обвързващ материално-правен ефект на административноправния спор, свързан с действието му. Тъй като административното правоотношение се индивидуализира освен със съдържанието и страните си, и с правопораждащия го юридически факт, непосочването на фактически основания към акта в конкретната хипотеза не позволява да бъде идентифицирана волята на административния орган относно упражненото субективно потестативно право, както и да бъде извършена последваща проверка за съществуването му, т. е. проверка за материалната законосъобразност на акта.