Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 160, ал. 4 от ЗООС (ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА) (ЗООС).

Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Враца срещу решение № 77/24. 02. 2020г., постановено по адм. дело № 539/2019г. по описа на Административен съд – Враца, с което е отхвърлено оспорването срещу Заповед № 70/20. 05. 2019г. на директора на РИОСВ – Враца. Наведените в протеста възражения относно неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост са относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва се характера на наложената принудителна административна мярка, която според касатора следва да е преустановителна, а не превантивна. Развити са съображения, в които се извежда, че липсата на мотиви при определяне вида на наложената принудителна административна мярка от органа, е в нарушение на принципа на оперативната самостоятелност. Иска се отмяна на първоинстанционното съдебно решение и вместо него постановяване на друго, по съществото на спора, с което да се отмени издадения административен акт, в условията на алтернативност е формулиран петитум за отмяна и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

Ответникът – директор на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) – Враца, в писмен отговор, оспорва основателността на касационния протест. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила.

Ответникът – „М. Е“ ООД, представлявано от В.Г, в писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационния протест. Счита изводите на първоинстанционния съд за обосновани и съответни на приложимите материалноправни норми, поради което претендира постановеното решение да бъде оставено в сила.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационния протест. Намира, че наложената с оспорената заповед принудителна административна мярка не съответства на чл. 159 ЗООС, тъй като с нея не се спира производствената дейност на инсталацията, работеща в нарушение на закона. Извежда, че преценката на административния орган в условията на оперативна самостоятелност не следва да надхвърлят законовата рамка, разписана в чл. 159, ал. 2 във вр. чл. 158, т. 4 ЗООС.

Върховният административен съд – състав на шесто отделение, намира касационния протест за процесуално допустим, като подаден в преклузивния срок по чл. 211 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Разгледан по същество на основанията посочени в него и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният протест е основателен.

При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното:

Административното производство е започнало по предложение, на основание чл. 24, ал. 1 във вр. чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК, на прокурор от Окръжна прокуратура – Враца с вх. № С-33-(115) от 16. 04. 2019г. за издаване на индивидуален административен акт – преустановителна принудителна мярка по реда на Глава десета ЗООС, за нарушение на чл. 117, ал. 1 ЗООС. След анализ на приобщените материали по образуваната преписка в Окръжна прокуратура – Враца е прието, че инвестиционното намерение е започнало за изграждането на една "Инсталация за производство на електроенергия от биогаз", като първоначалното Разрешение за строеж № 31/23. 05. 2012г. е издадено от главния архитект на О. М на един възложител „Тошел-92” ЕООД, гр. С..

Със 3аповед № 28/10. 01. 2013г., издадена от главния архитект на О. М на основание чл. 148, ал. 4 от ЗУТ във връзка с чл. 161, ал. I от ЗУТ възложителят по Разрешение за строеж № 31/23. 05. 2012г. „Тошел-92” ЕООД, гр. С. е заличен и като възложители на строежа са вписани „Ц. Е” ООД и „М. Е” ООД. С разрешение за ползване № 05-886/22-06. 2015 г., издадено от ДНСК, гр. С. на основание чл. 177 ЗУТ е разрешено ползването на строеж „Инсталация за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, чрез индиректно използване на биомаса от растителни и животински субстанции", два етапа, с възложители за „Ц. Е” ООД и на „М. Е” ООД, гр. С..

По постъпили заявления за извършване на регистрация и издаване на регистрационен документ за извършване на дейности по третиране на отпадъци, директорът на РИОСВ - Враца е издал на „Ц. Е” ООД - Регистрационен документ № 05-РД-1З9-00 от 15. 06. 2015 г. и на „М. Е“ ООД - Регистрационен документ № 05-РД-161-00 от 22. 06. 2016 г. Издадените разрешения за дейности по ЗУО са променени с Решение за изменение и допълнение № 05-РД-139-01/2016 г. за „Ц. Е” ООД и с Решение за изменение и допълнение № 05-РД-161-01/31. 07. 2017г. за „М. Е“ ООД.

Съгласно издадените регистрационни документи, на площадката могат да се извършват дейности по третиране/оползотворяване на отпадъци с код и наименование 02 01 03 - отпадъци от растителни тъкани, 02 01 06 - животински изпражнения, урина и тор (включително използвана слама) и 19 08 05 - утайки от пречистване на отпадъчни води от населени места.

Извършената промяна представлява изменение на количеството отпадъци, които се използват за анаеробно разграждане. Първоначалното разрешаване /регистрация/ е за 45 000 тона растителни отпадъци и 2 500 т. животински изпражнения и урина годишно, за всяко от двете дружества. При промяната, разрешената дейност на количеството биомаса е за 11 000 т. растителни отпадъци, 18 000 т. животински изпражнения, урина и тор и 2 750т. утайки от пречиствателни съоръжения на населени места годишно, отново количества за всяко от двете дружества. За тези промени няма становище по смисъла на чл. 93, ал. 1, т. 2 ЗООС при разрешение или изменение на инвестиционни предложения, съгласно приложение № 2, които вече са одобрени.

В предложението на Прокуратурата е обоснован извод, че процесната инсталация е изградена на два етапа, ползват се общи съоръжения, поради което се приема, че не се касае до две самостоятелни инсталации, а една, която има разрешена дейност с общ капацитет над 100 т. дневно биомаса. Изведено е, че осъществяваната дейност попада в Приложение № 4 ЗООС, за която се изисква издаването на комплексно разрешително, каквото в случая липсва. Предприетите действия по разделяне на инсталацията, изграждането й от двама възложители и издаването на регистрационни документи по чл. 78, ал. 9, във вр. с чл. 35, ал. 3 ЗУО под посочения праг от 100 т. биомаса на ден в противоречие със закона, са квалифицирани като възможност за заобикаляне на разрешителния режим, в противоречие с целта на Директива 96/61/EO на Съвета от 24. 09. 1996 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването.

Въз основа на предложението на прокурор от Окръжна прокуратура – Враца, от експерти в РИОСВ – Враца, е извършена проверка на площадката на инсталациите за биогаз, резултатите от която са обективирани в Констативен протокол № 190-ДТ/ХХ/РВ от 18. 04. 2019г.

Издадена е Заповед № 70/20. 05. 2019г. на директора на РИОСВ – Враца, с която на „М. Е“ ООД е наложена превантивна принудителна административна мярка, изразяваща се в поставяне на пломба на крана на тръбната разводка към първичен ферментатор, като кранът се притвори на 50% с цел ограничаване количеството на входящата суровина до издаване на комплексно разрешително за инсталацията. Процесната заповед е мотивирана с наличието на противоречиво тълкуване по въпроса дали инсталациите са две или е една, предвид факта, че притежават общо съоръжение 1/2 част от вторичния ферментатор и сумарния капацитет надхвърля праговите стойности за съответната дейност спрямо Приложение № 4 от ЗООС.

Заповедта е протестирана по административен ред с протест вх. № С-33/147/ от 10. 06. 2019г. пред Министъра на околната среда и водите, който се е произнесъл по него с Решение № 140/11. 07. 2019г., като го е отхвърлил.

При осъществения контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство, съдът намира, че въпреки неточната употреба на термина „ограничаване до 50%“, по същество е наредено спиране на половината производство и осъществяването му до разрешения капацитет. Прието е, че законодателят е посочил видовете принудителните административни мерки - превантивни, преустановителни и възстановителни, според класификацията, основана на критерия за непосредствено предназначение на мярката. Развити са съображения, че законодателят не е посочил точно за какво нарушение каква административна мярка се налага, при което първоинстанционният съд счита, че във всеки конкретен случай административният орган в условията на оперативна самостоятелност преценява вида на налаганата ПАМ. В заключение е изведен решаващ мотив досежно наличие на законоустановените предпоставки за налагане на ПАМ по чл. 159, ал. 2 вр. чл. 158, т. 4 от ЗООС, въз основа на което прокурорският протест е отхвърлен като неоснователен.

Върховният административен съд – шесто отделение, намира първоинстанционното решение за валидно и допустимо, но неправилно.

В обжалвания съдебен акт не са съпоставени констатациите, обективирани в предложението на прокурор от Окръжна прокуратура – Враца с вх. № С-33-(115) от 16. 04. 2019г. с фактическите и правни основания, обусловили издаване на процесната заповед. От първоинстанционния съд не са анализирани релевантните за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, което е довело до неправилно приложение на материалния закон.

Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Дефиницията на понятието се съдържа в чл. 22 от ЗАНН (ЗАКОН ЗА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ НАРУШЕНИЯ И НАКАЗАНИЯ) (ЗАНН). Принудителни административни мерки (ПАМ) се прилагат за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях. Чрез прилагане на принудителни административни мерки се защитава определена правна норма чрез привеждането в съответствие с диспозицията й поведението на конкретен правен субект, което се отклонява или се е отклонило от предписаното. Горното налага да се съблюдава стриктното спазване на принципа за законност при определянето на различните принудителни мерки. Принудителни административни мерки не могат да се налагат произволно и по аналогия. С оглед спазване принципа на законност, трябва да бъде прилагана само онази принудителна административна мярка, която по вид е точно определена в правната норма. Всяка принудителна административна мярка следва да бъде прилагана по начин и ред, предвиден в съответната разпоредба.

В случая обект на защита чрез прилагане на държавна принуда са обществените отношения, уредени със ЗООС (ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА). Принудителните административни мерки по ЗООС се съобразяват с приоритетния обществен интерес за опазването на околната среда и защитата на здравето на хората чрез регламентиране на режимите за опазване и ползване на компонентите на околната среда, осъществяването на контрол върху източниците на замърсяване и създаване на икономическа организация на дейностите по опазване на околната среда.

Установената фактическа обстановка не кореспондира с хипотезата на чл. 158, т. 4 ЗООС, съгласно която директорът на РИОСВ прилага превантивни принудителни административни мерки, с оглед предотвратяване на административни нарушения, свързани с опазването на околната среда. Процесната заповед е немотивирана, като в нея не са изложени фактически и правни основания, с оглед наличието на материалноправните предпоставки, обуславящи налагането на конкретната превантивна принудителна административна мярка - ограничаване до 50% количеството входяща суровина до издаване на комплексно разрешително за инсталацията.

Изложените фактически основания в оспорената заповед досежно противоречиво тълкуване относно броя и характера на функциониращите инсталации за биогаз и намерението на оператора да предприеме действия по провеждане на процедура по Глава седма ЗООС не съставляват фактически основания, субсумиращи се в хипотезиса на правните норми, разписани в чл. 159, ал. 2 вр. чл. 158, т. 4 от ЗООС.

Развитите съображения от административния орган не се отнасят към нито едно от изброените в закона обстоятелства. В ЗООС (ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА) не е предвидена възможност за законосъобразно третиране на отпадъци до провеждане на процедура за издаване на комплексно разрешително по чл. 117 ЗООС. От органа не е взето предвид и тълкуването на понятието „оператор“ в обобщения вид в контекста на дейности от Приложение № I от Директива 2010/75/ЕС, което гласи: „Когато в една и съща инсталация се извършат описания от няколко дейности, които попадат в една и съща дейност, съдържащи праг, капацитетът на тези дейности се събира. По отношение на дейностите по управление на отпадъците се прилага към равнището дейности 5. 1, 5. 3 (а) и 5. 3 (б). Съгласно приложението, за да се определи дали определени инсталации са отделни една от друга и същите дали подлежат на процедура по реда на глава VII, раздел II ЗООС е необходимо да се има предвид дали операторите могат да докажат, че съоръженията собственост на всяко едно от тях могат да работят, функционират напълно самостоятелно (от началото на производствения процес до края), без технологическа връзка между тях като две отделни, напълно самостоятелни инсталации (включително и по отношение на инфраструктурата – консумация на вода, електроенергия и др.). При извършване на преценката следва да се отчете праговата стойност на капацитет от дейности (включително и на дейностите по производство на биогаз) спрямо Приложение № I от Директива 2010/75/ЕС, съответно Приложение № 4 от ЗООС (ЗАКОН ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА).

Обосновани са възраженията на касатора досежно вида и съдържанието на законоустановената в чл. 159, ал. 2 ЗООС принудителна административна мярка - спиране с мотивирана заповед производствената дейност на собствениците или ползвателите на територии, както и достъпа до територии на собствениците и ползвателите, включително чрез пломбиране или запечатване. Нормативноустановената възможност за преценка на органа трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при издаване на акт в условията на оперативна самостоятелност, административният орган следва да спазва изискването за законосъобразност на административните актове.

В нарушение на материалния закон е налагането на оспорената принудителна административна мярка за ограничаване на квотите отпадъци по регистрационния документ с посочените мотиви, извън законоустановените критерии по ЗООС.Е от принципите за опазване на околната среда се състои в осигуряване на предимство на предотвратяването на замърсяването пред последващо отстраняване на вредите, причинени от него. Принудителните административни мерки по ЗООС се съобразяват с приоритетния обществен интерес от опазването на околната среда и защитата на здравето на хората чрез регламентиране на режимите за опазване и ползване на компонентите на околната среда, осъществяването на контрол върху източниците на замърсяване и създаване на икономическа организация на дейностите по опазване на околната среда.

По изложените съображения за наличие на касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, първоинстанционното решение следва да бъде отменено. С оглед на обстоятелството, че административното производство е започнало по инициатива на касатора и предвид естеството на акта, което не позволява решаването на въпроса по същество, преписката следва да се изпрати на органа, който след формиране на категоричен извод относно статута на процесната инсталация, като квалифицира, дали същата е едно цяло или се касае за две самостоятелни съоръжения, се произнесе повторно по предложението на прокурор от Окръжна прокуратура – Враца с вх. № С-33-(115) от 16. 04. 2019г. за издаване на индивидуален административен акт – преустановителна принудителна мярка по реда на Глава десета ЗООС, за нарушение на чл. 117, ал. 1 ЗООС, с оглед на дадените в настоящото решение задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд – шесто отделение,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 77/24. 02. 2020г., постановено по адм. дело № 539/2019г. по описа на Административен съд – Враца и вместо него

ПОСТАНОВЯВА:

ОТМЕНЯ Заповед № 70/20. 05. 2019г., издадена от директора на Регионална инспекция по околната среда и водите – Враца.

ИЗПРАЩА преписката на административния орган за ново произнасяне съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона.

РЕШЕНИЕТО е окончателно.