Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор при Районна прокуратура гр. С. З против Решение №471/27. 11. 2019 г. на Административен съд С. З, постановено по адм. дело №62/2019 г., с което съдът е отхвърлил подадения протест срещу Решение №1326/31. 01. 2018 г. на Общински съвет – С. З за обявяване на неговата нищожност, както и е осъдил Районна прокуратура гр. С. З да заплати разноски общо 700 лева.
Жалбоподателят излага подробни доводи за неправилност на решението на административния съд по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон и необоснованост, поради което иска неговата отмяна.
Ответникът – Общински съвет – С. З чрез своя процесуален представител по делото оспорва подадената касационна жалба. Счита същата за неоснователна, а решението на административния съд за правилно, поради което да се остави в сила.
Ответникът – С. С. митрополия чрез упълномощен процесуален представител изтъква съображения за правилност на съдебния акт, който е постановен при липса на основанията за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 АПК.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна.
Предмет на съдебен контрол за нищожност пред Административен съд С. З е било Решение №1326/31. 01. 2018 г. на Общински съвет – С. З, по протокол №29 от негово заседание, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА (ЗАКОН ЗА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ) (ЗМСМА), чл. 34, ал. 4, чл. 35, ал. 5 от ЗОС (ЗАКОН ЗА ОБЩИНСКАТА СОБСТВЕНОСТ) (ЗОС) е дадено съгласие да бъде дарен на Старозагорска митрополия, имот частна държавна собственост. Същият в решението на ОС отм. а Загора е описан като: сграда с идентификатор: 68850. 508. 31. 1, по КККР, одобрен със Заповед №24-300-5-4 от 10. 11. 2004 г. на началника на СК отм. а Загора, с предназначение - сграда за обществено хранене, на един етаж със застроена площ - 832 кв. м. и РЗП - 2 086 кв. м., състояща се от: надземен етаж със застроена площ- 834 кв. м., първи подземен етаж със застроена площ — 776 кв. м., втори подземен етаж със застроена площ - 476 кв. м., лятна градина с обща площ 582 кв. м., заедно с прилежащото на обекта право на ползване на прилежащия терен, при граници на същия: от запад - асфалтова площадка, от изток - алея край ресторанта водеща от централната алея към парковата зона, от север - плочник пред главния вход и от юг - паркова зона, както и заедно с прилежащото на обекта за стопанска дейност съответно право на строеж върху общинското място, върху което е построен ресторанта, като цялостен комплекс от сгради и съоръжения.
С подадения първоинстанционен протест на прокурор от РП гр. С. З е поискано прогласяване нищожност на решението на общинския съвет.
В развилото се съдебно производство относно действителността на акта, административният съд е изложил аргументи, че решението на общинския съвет е юридически акт по чл. 21 ал. 1 т. 8 ЗМСМА, който подлежи на съдебен контрол предвид разпоредбата на чл. 8 ал. 11 ЗОС, която препраща към чл. 45 ал. 2 ЗМСМА, последната уреждаща съдебния контрол върху актовете на общинския съвет и е приел оспорването за допустимо.
Доколкото с първоинстанционния протест се иска единствено нищожност на решението на ОС отм. а Загора, в производството по чл. 145 и сл. АПК съдът е обсъдил пороците на акта, които са основание за неговата нищожност.
При преценка действителността на решението на ОС –С. З съдът приема, че актовете на административните органи са нищожни при наличие на следните хипотези: некомпетентност - законът сочи друг орган, който има правомощие да урежда спорните права; липса на воля, конкретно за случая ако се установи неизпълнение на изискването за квалифицирано мнозинство; на писмена форма на изявлението, когато не е предвидено отклонение, липса на предмет и/или на закон - акт със съответното съдържание не може да бъде издаден на никакво нормативно основание.
Нарушенията на материалния закон съдът счита, че са основания за унищожаемост на акта, които се преклудират с изтичане на сроковете за предявяване на искане за отмяната му. В тази връзка съдът очертава и спора в първоинстанционното производство, който е бил относно правния режим на имота, както и дали законосъобразно се е осъществило актуване на самостоятелен обект - ресторант с идентификатор 68850. 508. 31. 1 със ЗП 832 кв. м. (скица на сграда №15-626226/11. 12. 2017 г.), лятна градина с обща площ 586 кв. м. и прилежащото право на ползване върху терена с посочени граници в Акт за частна общинска собственост №11972/05. 07. 2013 година.
В първоинстанционния протест се е твърдяла идентичност между площта от 582 кв. м. на лятна градина, застроената площ на ресторанта от 832 кв. м. и поземлен имот с идентификатор 68850. 508. 31 - Парк „М. М. К“, актуван с Акт за публична общинска собственост №11183 от 21. 01. 2013 г., съответно предходен Акт за публична собственост №02015 от 05. 04. 2002 година.
При осъществения съдебен контрол на обжалваното решение на общинския съвет досежно неговата нищожност и с оглед степента на порока, който се изтъква в първоинстанционния протест, съдът анализира представените по делото доказателства и излага извод, че в съответствие с предвиденото в чл. 7, ал. 2 ЗОС, с актовете за публична общинска собственост и за частна общинска собственост са актувани отделни (самостоятелни) обекти на правото. Доводите за липса на годен предмет на решението на общинския съвет са преценени от административния съд като неоснователни, което е прието от компетентен орган след установеното в закона наличие на кворум и мнозинство.
За да постанови обжалваното решение в горния смисъл съдът е приел от фактическа страна, че с акта за публична общинска собственост, общината се е легитимирала като собственик на поземлен имот, представляващ Парк „М. М. К“ с идентификатор 68850. 508. 31 по КК, в чиито граници се намира и недвижимата културна ценност на парковото и градинско изкуство с национално значение „П. А“. Върху същия поземлен имот е построен по силата на отстъпено право на строеж ресторант и лятна градина към него, с посочени в документите за собственост (нотариален акт, постановление за възлагане и акт за частна общинска собственост) граници на правото на ползване върху прилежащия терен.
По делото е установено, че с договор за продажба на недвижим имот, оформен с нотариален акт №78/25. 03. 2002 г. за покупко – продажба на недвижим имот, том II, рег. №842, дело №63/2002 г. на Нотариус с район на действие РС гр. С. З, е прехвърлено право на собственост върху обект за стопанска дейност, представляващ ресторант „Аязмото“ със ЗП 834 кв. м. и РЗП от 2086 кв. м., състоящ се от един надземен и два подземни етажа и лятна градина с обща площ от 582 кв. м., заедно с правото на ползване на прилежащия терен с граници: от запад - асфалтова площадка, от изток - алея край ресторанта водеща от централната към парковата зона, от север - плочник пред главния вход и от юг - паркова зона, както и заедно с прилежащото на обекта за стопанска дейност съответно право на строеж върху общинското място, върху което е построен ресторанта като цялостен комплекс от сгради и съоръжения.
С акта за частна общинска собственост, общината се е легитимирала като собственик на сграда със ЗП 832 кв. м. с идентификатор 68850. 31. 1 по КК, лятна градина с обща площ по документ за собственост от 582 кв. м., заедно с прилежащото на обекта за стопанска дейност съответно право на строеж върху общинското място, върху което е построен обекта, ведно с правото на ползване на прилежащия терен с идентично описани граници, в нотариалния акт и в постановлението за възлагане на недвижим имот.
С. З №759/15. 05. 2002 г. на заместник кмета по ТСУ на О. С. З и графичната част към нея е одобрено попълването на кадастралната основа (имотната) на Парк „Митрополит М.К“ с поземлен имот с пл. номер 2 с граници показани в кафяв цвят, върху скица №1924/22. 04. 2002 г., неразделна част от заповедта. Съдът е счел, че нанасянето на поземлен имот в кадастрален план или карта няма за последица неговото възникване. Видно от заповедта, по – рано имотът е бил собственост на „Кълвача“ АД със седалище база край с. П., общ. С. З.
От анализа на нотариален акт №759/15. 05. 2002 г. за покупко-продажба на недвижим имот, Постановление за възлагане на недвижим имот от 20. 05. 2013 г., вписан в регистъра с № 6766, том XIX, пореден №98/02. 07. 2013 г., Акт за частна общинска собственост №11972/05. 07. 2013 г., съдът достига до извод, че е прехвърлено, съответно вписано, право на собственост върху сграда със ЗП 832кв. м. с идентификатор на самостоятелен обект 68850. 508. 31. 1 и лятна градина с площ от 582 кв. м., възникнали по силата на упражнено право на строеж, чрез изграждане на основната сграда и на терасите към нея. Съгласно кредитираното от съда заключение на съдебно-техническата експертиза в отделни негови части, у прието, че терасите са изпълнени върху терена, чрез изграждане на подпорни стени и поставяне на плочи върху тях, които са частично запазени. Лятната градина отговаря на определението на § 5 т. 59 от ДР на ЗУТ за тераса, а нейната площ не се включва в застроената площ на основната сграда, по силата на §5 т. 15 от ДР на ЗУТ, но това не изключва принадлежността на второстепенната към главната вещ.
При тези данни административният съд съобразява, че поземлен имот, представляващ Парк „М.М Кусев“ е самостоятелен обект на правото на публична общинска собственост, но този факт няма за последица същия режим на общинска собственост и за изградените върху този поземлен имот самостоятелни обекти-ресторанта и принадлежащата му лятна градина, частна общинска собственост.
Давайки вяра на относимите доказателства, включително на заключението на вещото лице по СТЕ, преценени поотделно и в своята съвкупност, съдът счита, че единствено се установява, че параклисът „С. Т. Т“, изграден върху същия поземлен имот с идентификатор 68850. 580. 31 в Парк „М.М.К“ и в границите на паметника на парково и градинско изкуство парк „Аязмото“, има статут на недвижима културна ценност. По тези доводи отхвърля протеста на прокурор от при Районна прокуратура гр. С. З.
Решението на административния съд е валидно, допустимо и правилно.
Първоинстанционният административен съд е бил сезиран с протест на прокурор, подаден на основание чл. 147, ал. 2 АПК, съдържащ искане за прогласяване нищожността на Решение №1326/31. 01. 2018 г. на Общински съвет – С. З.
В правната теория се приема, че административният акт е недействителен, когато е засегнат от някакъв порок. Касае се за липса на някое или някои условия за валидност на акта, които са предвидени в закона. Пороците на акта трябва да са съществени и тежки за да се приеме, че същият е нищожен.
В съдебната практика се споделя и разбирането, че нищожен е този административен акт, на който липсва основен, съществен елемент, за да има волеизявлението властнически характер. Решаващи за валидността на един административен акт са въпросите, свързани с компетентността на органа и формирането на волята му. Компетентността се свързва с функциите по управление в пределите на правомощията, които административният орган има. Ако такъв акт нарушава изискванията на закона от гледна точка на компетентността на органа, който се сочи за негов издател, то актът ще е нищожен и от него няма да се породят целените правни последици. Актът ще бъде нищожен и когато административният орган не е спазил предвидената в закона форма, която по изрично предвиденото в нормативния акт е форма за неговата действителност.
Нарушението на някое от другите изисквания за законосъобразност на един административен акт може да доведе до неговата нищожност, но порокът трябва да е от такова естество или интензивност, че да не оставя каквото и да било съмнение за явната лишеност на акта от всякакво правно действие. В практиката си Върховният административен съд се е водил от естеството и степента на порока т. е. степента или тежестта на допуснатата незаконосъобразност, като разграничителен критерий между нищожни и унищожаеми административни актове.
Приема се също, че по принцип нарушенията на материалния закон са основание за унищожаемост на административния акт, като с оглед степента на порока, актът може и да е нищожен. Нарушаването на административнопроизводствените правила е следващият порок, от който може да бъде засегнат административния акт. Допуснатите съществени нарушения на тези правила са основание за унищожаемост на акта и само особено съществените нарушения, които са повлияли върху съдържанието, биха довели до нищожност на административния акт, несъответствието на акта с целта на закона се възприема като основание за неговата унищожаемост.
Следователно, нищожен е този акт, при който липсва правообразуващ елемент, липсва факт, който обуславя самото съществуване на акта. Това може да бъде липса на правен субект или липса на воля на власт. Унищожаем е административен акт, при който липсва нормативно условие, необходимо, за да породи правни последици. При унищожаемостта порокът не засяга самото съществуване на волята и на самия акт, а правното му действие. С оглед на това разграничение между пороците, които водят до нищожност и унищожаемост е видно, че не всички пороци на един акт, т. е. не всички основания за неговата отмяна по смисъла на чл. 146 АПК, могат да доведат до нищожност.
Правилен е изводът на административният съд, че процесното решение на общинския съвет не е нищожно поради липса на компетентност на административният орган, съответно, че при гласуването му е формиран законово установения кворум и мнозинство. Съгласно чл. 18, ал. 1 ЗМСМА общинският съвет е орган на местно самоуправление, който на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА има правомощие да приема решения по управление на общинското имущество.
Съобразно нормата на чл. 8, ал. 11 ЗОС тези актове на общинския съвет подлежат на съдебно обжалване и същевременно контрол за законосъобразност по чл. 45 ЗМСМА. Правомощието на прокурора по чл. 16, ал. 3 АПК е именно относно проверка на законосъобразността на акта на общинския съвет, когато е налице важен обществен интерес, какъвто се изтъква с първоинстанционния протест.
Несъмнено преценката на съда за липса на порок на акта, свързан с неговата форма и съдържание по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, се свежда до това, дали е постановен в писмена форма, която е и форма за неговата действителност. По делото пред първоинстанционния административен съд е констатирано, липсата на порок във формата на акта, която е форма за неговата действителност, поради което вярно съдът е изложил аргументи, че решението на общинския съвет не е нищожно и на това основание.
От данните по делото, които са били относими за правилното разрешаване на правния спор, не се доказва и наличие на особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да са основания за прогласяване нищожността на решението на общинския съвет.
В случая не е допуснат и съществен порок свързан с неправилно прилагане на материалния закон, което да обосновава нищожност на обжалвания административен акт. Съдът е аргументирал изведения извод с обстоятелството, че общината се е легитимирала като собственик на частната общинска собственост с издадените актове за частна общинска собственост. В производството по проверка действителността на акта съдът е бил обвързан от доказателствената сила на официалните (свидетелстващи и диспозитивни) или частни документи, включително и от правилото на чл. 5 ЗОС, която доказателствена сила не е била оборена по реда и със способите на АПК и ГПК.
Жалбоподателят и настоящ касатор не е доказал в хода на съдебното административно производство, че общината не е собственик на обекта на дарението в режим на частна общинска собственост, нито е опровергал заключението на вещото лице, изготвило СТЕ, според което имотът няма статут на недвижима културна ценност.
Правилен и обоснован от доказателствата по делото е изводът на административния съд, че оспореното решение на Общински съвет – С. З има възможен предмет и е обект на транслативно волеизявление на административния орган с вещноправен ефект.
По тези доводи и аргументи касационната инстанция счита, че обжалваното първоинстанционно решение не противоречи на относимите материалноправни норми, същите са приложени след вярна преценка на доказателствата, релевантни за правния спор, поради което е и обосновано.
Изложените от касатора съображения в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са неоснователни. Решението на административния съд е валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение №471/27. 11. 2019 г. на Административен съд С. З, постановено по адм. дело №62/2019 година.
Решението е окончателно.