Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на М.С, [населено място], кв.[квартал], [улица], против Заповед №2-192/08.08.2016г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 59, т. 2 от ЗДС (ЗАКОН ЗА ДИПЛОМАТИЧЕСКАТА СЛУЖБА)/ ЗДпСл/, на Савова е наложено дисциплинарно наказание "Предсрочно прекратяване на задграничния мандат".
Жалбоподателката смята оспорената заповед за незаконосъобразна - постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби.
В представени по делото писмени бележки твърди, че в хода на производството не са събрани безспорни доказателства, че наказаното лице е извършило посочените в оспорената заповед нарушения, като заповедта се основава изцяло на твърдения, посочени в докладна записка от Н.С от 12.04.2016г., но без да има доказателства.
Навежда доводи, че от ответната страна не е представено доказателство, че има издадена заповед от генералния консул за промяна на утвърдената практика, и че тази заповед е достигнала до знанието на служителите в консулската служба, включително до жалбоподателката. Не са представени доказателства за законосъобразно извършена проверка, в резултат на която е издадена доклана записка на Н.С
Излага съображения, че от Инструкция за организация на работа в КС при генерално консулство [населено място], Р. Т съгласно добрите практики на Шенген, утвърдена със Заповед №107/04.11.2015г. на Генералния консул /Инструкцията/, където са описани правомощията на акредитираните фирми за извършване на консулски услуги, е видно, че тези фирми представят по определен ред документи за консулски услуги без лично явяване на лицата, и следователно в КС Истанбул е било допустимо приемане и обработване на документи без лично явяване на апликанта.
Навежда доводи, че всички нарушения на Савова са описани като задължения на техническите лица и никъде в Инструкцията не е посочено като задължение на консула да приема документи на гише.
Твърди, че при издаване на оспорената заповед Министъра на външните работи не е взел предвид констатациите и изводите, направени от проверката на инспектората на МВнР съгласно представен доклад на инспектората изх.№И-252-05, като при разглеждане в цялост на заявленията на инспектората и констатациите от проверката прозира извода, че Савова е била оклеветена и нарочена да бъде отстранена от КС Истанбул.
Излага съображения, че от показанията на св.Николова следва извода, че М.С не е извършвала нарушенията, които са описани в Заповед №2-192/08.08.2016 г. на министъра на външните работи. Не на последно място от представените формуляри за оценка за последните две години е видно, че оспорващата е с обща оценка „изпълнението надвишава изискванията“.
Моли оспорения административен акт да бъде отменен. Претендира разноски.
Ответникът-министърът на външните работи, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата.
Навежда доводи, че жалбата е недопустима, тъй като командироването и прекратяването на командировка на държавен служител не е акт на административен орган, който подлежи на съдебен контрол. За Савова липсва правен интерес от оспорване на процесната Заповед №2-192/08.08.2016г. на министъра на външните работи, а сроковете за нейното оспорване са изтекли към 14.03.2018г., когато в СЗ жалбоподателката е направила уточнение кой е административният акт, който обжалва.
Алтернативно твърди неоснователност на жабата. Подробни съображения излага в писмени бележки. Моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски - юрисконсултско възнаграждение.
Върховният административен съд, състав на Пето отделение като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото, приема от фактическа страна следното:
М.С е изпълнявала длъжност Първи секретар в задгранични представителства-Истанбул, с дипломатически ранг „първи секретар“, дългосрочно командирована за изпълнение функциите на „първи секретар, консул“ в ГК-Истанбул.
С докладна записка от 12.04.2016г. на Н.С-ЗКС в ГК Истанбул, до Генералния консул на РБ в [населено място], Р. Т, относно констатиране на нерегламентирани практики в КС на ГК Истанбул, са посочени подробно нередности по отношение приема на визи тип „Д“, разпечатването на готовите визи тип “Д“ и извършване на нотариални заверки. В доклада е отразено, че след направена проверка в регистрите на ВИС е установено, че всички неизрядни апликационни формуляри са приети от експертен технически служител М.Н и впоследствие резолирани от КЛД М.С и са въвеждани за съгласуване с ДКО от М.Н.П е да бъдат предприети необходимите действия за преустановяване на посочените в доклада нерегламентирани практики и недопускане възможността служители в ГК Истанбул да бъдат въвлечени в схеми на посреднически фирми, заобикалящи законоустановената процедура.
С докладна записка от 06.04.2016г. на Лашев - директор на дирекция „консулски отношения“ до Министъра на външните работи, е посочено, че съществуват основания да се приеме, че в периода 8-23 Март 2016г., М.С-консул в ГК на РБ в Истанбул, е поставила резолюции върху 15 молби за визи тип „Д“, които са и били предоставени от М.Н, без лично явяване на лицата преди това в консулската служба на консулството. Савова е заверила 12 документа предоставени от М.Н, без лично явяване на лицата преди това в консулската служба. Предложено е в дисциплинарния съвет на дипломатическата служба, да бъде образувано дисциплинарно производство срещу Савова и Николова.
Със заповед №ЧР-95-00-149/09.06.2016г. на министъра на външните работи, е образувано дисциплинарно дело срещу М.С и М.Н/дългосрочно командирована като експертен сътрудник в консулската служба на ГК на РБ в Истанбул/, за нарушаване в консулската служба на ГК на РБ в Истанбул в периода 8-22 март 2016г. на законовите изисквания за извършване на заверки на пълномощни при личното явяване на лицата/ чл. 571 и чл. 589, ал. 2 от ГПК/ и на нормативните изисквания за лично явяване на лицата за подаване на документи за визи тип „D“/чл. 12, ал. 1 от Наредба за условията и реда за издавен на визи и определяне на визовия режим/.
По образуваното дисциплинарно дело дисциплинарният съвет е провел заседание на 10.06.2016г, като е приел решение, според което с цел изясняване всички факти и обстоятелства по извършените нарушения, да бъдат поискани обяснения на служителя и да се изчакат резултатите от предстоящата проверка.
На 08.07.2016г. на проведено заседание на дисциплинарния съвет е прието решение, според което с оглед предстоящо представяне на министъра на външните работи на доклад, съдържащ констатациите от извършената проверка в периода 20.06.-23.06.2016г. на комисия от Инспектората на МВнР, следва да се изчака доклада на инспектората.
На 15.07.2016г. министърът на външните работи се е запознал с изготвен доклад изх.№И-252-05 на „инспекторат“ относно извършена тематична проверка по получени сигнали в ГК на РБ в Истанбул, Р. Т.
На 27.07.2017г. на проведено заседание на дисциплинарния съвет са приети решения да бъдат поискани от генералния консул в Истанбул документи, касателно извършените нотариални удостоверявания за периода 08-22.03.2016г., и М.С да бъде поканена да представи писмени обяснения до 12ч. на 29.07.2016г. по констатираните нарушения в докладна записка от Н.С относно приемане и обработване на заявления да виза Д, без лично явяване на апликантите; приемане и обработване на документи за нотариални удостоверявания без лично явяване на лицата.
Искането за обяснения по дисциплинарно дело №3 от 2016г. е получено лично от Савова на 28.07.2016г., която е депозирала до МВнР-ГДЕВ обяснение от 29.07.2016г. по дисциплинарни дела 2 и 3 от 2016г. съвместно с М.Н.О е получено в дисциплинарния съвет като приложение към грама от 29.07.2016г. от ГК Истанбул.
На 04.08.2016г. е проведено заседание на дисциплинарния съвет, обективирано в протокол №4 от същата дата, на което единодушно е прието решение, според което дисциплинарният съвет счита, че е налице основание за ангажиране дисциплинарната отговорност на М.С, с оглед на което, в съответствие с тежестта на нарушенията приема, че на Савова следва да бъде наложено наказанието „Предсрочно прекратяване на задграничния мандат“ на осн. чл. 59, т. 2 от ЗДС (ЗАКОН ЗА ДИПЛОМАТИЧЕСКАТА СЛУЖБА).
Видно от протокол от 05.08.2016г., на цитираната дата на осн. чл. 93, ал. 1 от ЗДСл вр. чл. 60, ал. 5 от ЗДС (ЗАКОН ЗА ДИПЛОМАТИЧЕСКАТА СЛУЖБА), е проведено изслушване по телефон на държавния служител М.С. В протокола е отбелязано, че обясненията на служителя са приети от ДНО. Протоколът е подписан от министъра на външните работи, директор на дирекция „Правна“ в МВнР и и. д. н-к отдел ПН, дирекция „Правна“.
На 08.08.2016 г. е издадена оспорената Заповед №2-192 на министъра на външните работи. В същата е прието, че:
1. М.С, в качеството и на първи секретар в Задгранични представителства-Истанбул, с дипломатически ранг „първи секретар“, дългосрочно командирована за изпълнение на функциите на „първи секретар, консул“ в ГК-Истанбул, в КС на ГК на РБ в Истанбул, Р. Т, е резолирала без лично явяване на лицата и без да е провела интервю с тях 14 описани заявления за издаване виза тип „Д“.
Посочено е, че са налице нарушения по чл. 12, ал. 5 от Наредба за реда и условията за издаване на визи и за определяне на визовия режим. Нарушенията са квалифицирани от административния орган като такива по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. - неизпълнение на служебни задължения, състоящи се в резолирането на заявления за издаване на визи тип „Д“, приети без личното явяване на апликантите; непровеждане на интервю с апликантите за издаване на визи тип „Д“; неосъществяване на контрол върху техническите служители на гише за спазване на изискването за лично явяване на апликантите за издаване на визи тип „Д“.
2. В периода 8-22.03.2016г. М.С в качеството и на първи секретар в Задгранични представителства-Истанбул, с дипломатически ранг „първи секретар“, дългосрочно командирована за изпълнение на функциите на „първи секретар, консул“ в ГК-Истанбул, в КС на ГК на РБ в Истанбул, Р. Т, е извършила нотариално удостоверяване на подпис по реда на чл. 84 от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ) на частни документи, без лицата, чиито подпис е удостоверен, да са се явили лично в КС /общо 17 бр. лица/.
Посочено е, че са налице нарушения по чл. 84, ал. 1, т. 1 от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ) и чл. 589, ал. 2 от ГПК. Нарушенията са квалифицирани от административния орган като такива по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. - неизпълнение на служебни задължения, състоящи се в извършване на нотариално удостоверяване-заверка на подпис върху частен документ без явяване на дееца.
Заповедта е връчена на наказаното лице на 08.08.2016г.
С. З №К-572/15.08.2016г. на Зам. Министъра на външните работи, считано от 26.08.2016г. е прекратена командировката на М.С в ГК на РБ в Турция-гр. И., ГК, изпълняваща функциите на Първи секретар, консулско длъжностно лице на длъжност първи секретар в задгранично представителство. Служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено със Заповед №Т2402/28.11.2017г. на осн. чл. 105, ал. 1 от ЗДСл.
По делото е разпитан свидетеля М.Н.
При така установеното от фактическа страна, настоящият състав на Върховния административен съд, обосновава следните правни изводи:
Жалбата е процесуално допустима, като доводите на ответната страна в противния смисъл не се кредитират от настоящия състав.
Същата е подадена в срок, предвид разпоредбата на чл. 140, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт -Заповед №2-192/08.08.2016г. на министъра на външните работи/предвид изрично направено уточнение от оспорващата в СЗ на 14.03.2018г. относно предмета на оспорване/.
Съгласно чл. 62, ал. 1 от ЗДС (ЗАКОН ЗА ДИПЛОМАТИЧЕСКАТА СЛУЖБА) Задграничен мандат е срокът, за който служителят е командирован дългосрочно в задгранично представителство.
Този срок е съществен елемент от правоотношение, възникнало на основание акт за дългосрочно командироване, което по своя характер е мандатно, с конкретно определени срок и длъжност, функциите на която са определени със съответна длъжностна характеристика. Видно от характера на процесното правоотношение, като съставна част от правоотношението, възникнало на основание акт за дългосрочно командироване, прекратяването на задграничния мандат предсрочно на осн. чл. 59, т. 2 от ЗДпСл, освен отразяване настъпилото обстоятелство в служебната книжка на държавния служител, ще има за последица и прекратяване на дългосрочното командироване на служителя, т. е. ще рефлектира отрицателно върху правната сфера на служителя, като засегне негови права и законни интереси, поради което за същия е налице личен и пряк правен интерес от оспорване заповедта за предсрочно прекратяване на задграничния мандат. Доколкото тези правоотношения/включително по отношение издаване на оспорената в настоящото производство заповед/ се осъществяват на основанията и по реда на ЗДСл и ЗДпСЛ, то правомощията на административния орган по чл. 59, т. 2 от ЗДпСл., предвид и казаното по-горе, се упражняват с властническо волеизявление, притежаващо белезите на индивидуален административен акт, контролът за чиято законосъобразност се осъществява по съдебен ред.
Фактът на последващо прекратяване служебното правоотношение на наказаното лице е неотносим към правото му на оспорване заповедта за налагане на дисциплинарно наказание.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.
В настоящото производство съгласно чл. 168 АПК съдът следва да провери законосъобразността на издадения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, като установи дали акта е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуалноправните и материалноправни разпоредби по издаването му и съответен ли е същия с целта на закона.
Съдът намира, че Заповед №2-192/08.08.2016г. е издадена от компетентен орган - министъра на външните работи, в предвидената от закона форма, при наличие на изискуемите реквизити по чл. 97, ал. 1 от ЗДСл.
От жалбоподателката не са наведени доводи за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на оспорената заповед, и такива не се установяват при извършената от съда служебна проверка. Заповедта е подробно мотивирана, издадена е в сроковете по чл. 94 от ЗДСл и при спазена процедура за провеждане на дисциплинарно производство по чл. 93 и чл. 96 от ЗДсл, и специалните правила касаещи дисциплинарното производство спрямо дипломатически служител, уредени в глава четвърта, раздел VI от ЗДпСл. Образувано е дисциплинарно производство по нареждане на министъра на външните работи, в което производство са проведени редовни заседания на назначения дисциплинарен съвет, събрани са доказателства, включително доклад от наказано лице и писмо-обяснение относно дисциплинарното дело/ получено с грама от 29.07.2016г. от ГК-Истанбул/. Преди налагане на дисциплинарното наказание Министърът на външните работи е взел предвид становището на дисциплинарния съвет, а жалбоподателката е изслушана чрез техническо средство по предвидения в чл. 60, ал. 5 от ЗДпСл ред, като независимо от горното същата е представила и писмени обяснения по ел-поща на 05.08.2016г.
Оспорената заповед е материално законосъобразна. Неоснователни са доводите на Савова, че в хода на производството не са събрани безспорни доказателства, че наказаното лице е извършило посочените в оспорената заповед дисциплинарни нарушения. В конкретния случай нарушенията са изразени чрез действия и бездействия:
- резолиране на заявления за издаване на визи тип „Д“ /приети без личното явяване на апликантите/, съответно непровеждане на интервю с апликантите за издаване на визи тип „Д“ и неосъществяване на контрол върху техническите служители на гише за спазване на изискването за лично явяване на апликантите за издаване на визи тип „Д“.
-нотариално удостоверяване на подписи по реда на чл. 84 от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ) на частни документи, без лицата, чиито подпис е удостоверен, да са се явили лично в КС.
Видно от представените по делото доказателства, разгледани в тяхната съвкупност, цитираните нарушения са безспорно установени.
По отношение първата група нарушения, касаещи издаване визи тип „Д“ липсата на лично присъствие на процесните лица-апликанти в консулската служба, извършването им се установява от представените по делото писмени доказателства, включително необорените констатации в докладните записки, положен подпис /резолиране/ от страна на жалбоподателката на заявленията за визи, съответно извършена съпоставка на резолираните заявления със списъците на дежурните охранители в консулската служба, записи на охранителните камери, проведен заговор със заявителите /апликанти/, сочещи на факта, че процесните лица не са подали молбите си лично.
По отношение втората група нарушения, касаещи нотариално удостоверяване на подпис по реда на чл. 84 от ЗННД (ЗАКОН ЗА НОТАРИУСИТЕ И НОТАРИАЛНАТА ДЕЙНОСТ) на частни документи, без лицата, чиито подпис е удостоверен, да са се явили лично в КС, се установява от необорените констатации в докладната записка на Н.С, списък на извършените в КС нотариални заверки/ за дати 10, 18 и 22 март 2016г./, списъци на дежурните охранители на посетители в КС, при съпоставка на които не се установява процесните лица–17 броя, по отношение на които е извършена нотариална заверка на цитираните дати да са посетили в деня на заверката консулската служба; 14 бр. квитанции за събрани суми за извършена заверка на подпис на лица, с липса на подпис върху същите от страна на лицето, заплатило сумата, копие от регистър на извършените нотариални заверки в ГК-Истанбул и положен подпис / нотариално удостоверяване по см. на ЗННД/ от жалбоподателката като консулско длъжностно лице върху процесните подробно описани в оспорената заповед частни документи.
Настоящият състав не кредитира показанията на свидетеля М.Н, тъй като същите излагат общия поглед на Николова за извършваните на процедури в консулската служба в Истанбул, но не установят релевантни факти в подкрепа на развитите доводи от оспорващата, свързан с конкретно извършените от нея нарушения.
При така установите факти правилно административния орган е квалифицирал извършените от Савова действия/бездействия като нарушения на чл. 12, ал. 5 от Наредба за условията и реда за издаване на визи и за определяне на визовия режим/ Приета с ПМС № 198 от 11.07.2011 г., обн., ДВ, бр. 55 от 19.07.2011 г./, според който текст при подаване на заявление за издаване на виза за дългосрочно пребиваване не се допускат изключения от изискването за лично явяване, съответно неизпълнение на задължения по длъжностна характеристика/ т. 5.6. и т. 6/, с която Савова е запозната на 25.06.2015г., вр чл. 25, ал. 3 и чл. 26 от цитираната Наредба, като и нарушение на чл. 84, ал. 1, т. 1 от ЗННД вр. чл. 589, ал. 2 ГПК, които нарушения представляват неизпълнение на служебни задължения по см. на чл. 891 ал. 2, т. 1 от ЗДСл.
Противно на тезата на оспорващата в конкретния случай ДНО при определяне вида и размера дисциплинарното наказание е съобразил цялостното поведение на служителя /съгласно справка от дирекция „Човешки ресурси“ при МВнР относно образуваното дисциплинарно дело/, включващо неефективно изпълнение на служебни задължения при предходни задгранични мандати.
Доводите относно липсата на задължения на Савова съгласно Инструкция за организация на работа в КС при генерално консулство [населено място], Р. Т съгласно добрите практики на Шенген, утвърдена със Заповед №107/04.11.2015г. на Генералния консул., се явяват неоснователни предвид прочита на т. 2 и т. 4 от Инструкцията, относими към БЛД и заверки, и Визи тип „Д“ и архив.
Не се представиха в настоящото производство доказателства от оспорващата, установяващи липса на предпоставките за прилагане от дисциплинарнонаказващия орган на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл и чл. 59, т. 2 от ЗДпСл.
На следващо място, не се констатира противоречие на обжалваната заповед с целта на закона. Не се установява от доказателствата приети по делото, оспореният административен акт да е издаден с цел, различна от целите на непосредствените нормативни актове, в приложение на които същия е издаден. С издаване на оспорената заповед се постига предвиденият от законодателя резултат –предсрочно прекратяване задграничния мандат на служители в задгранични представителства, действащи в противоречие с българското законодателство.
По изложените съображения следва да бъде постановено решение, с което жалбата на жалба на М.С, против Заповед №2-192/08.08.2016г. на министъра на външните работи, се отхвърли като неоснователна.
Предвид изхода на спора и съобразно претендираните и доказани разноски, с оглед на факта, че ответната страна е представлявана от юрисконсулт в съдебното производство, на основание чл. 143, ал. 4 от АПК вр. ТР №3/13.05.2010г. на ОС на колегиите на ВАС, и съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 144 АПК, на ответника следва да се присъдят разноски - юрисконсултско възнаграждение в размер на 200лв.
Воден от горното, Върховният административен съд, пето отделение,
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на М.С, [населено място], кв.[квартал], [улица], против Заповед №2-192/08.08.2016 г. на министъра на външните работи.
ОСЪЖДА М.С да заплати на Министерство на външните работи на Р. Б сумата 200 (двеста) лева разноски по делото за настоящата инстанция.
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.