Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния му представител – юрк. Г., срещу решение № 5801/07.05.2009 г., постановено по адм. дело № 14472/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение.

В касационната жалба се поддържат оплаквания за недопустимост на решението и алтернативно за неправилност поради нарушения на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Прави се възражение за прекомерност на присъденото от първоинстанционния съд адвокатско възнаграждение.

Ответникът – Н. Н. Б. чрез пълномощника си по делото – адв. О., оспорва касационната жалба и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Претендира разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, петчленен състав, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания, намира същата за неоснователна.

С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение е отменил заповед № РД09-506/16.10.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която на Н. Н. Б. е отказано признаване на професионална квалификация „магистър-фармацевт” и е върнал преписката на министъра на здравеопазването за произнасяне. За да постанови този резултат съдът е приел, че обжалваната заповед противоречи на материалноправните изисквания на Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) и е в нарушение на предписаната от закона форма. Тричленният състав на Върховния административен съд е посочил, че административният акт не съдържа конкретно правно основание за отказ да се признае квалификацията на жалбоподателката. Счел е, че е налице хипотезата на чл. 29, ал. 2 ЗППК, поради което в нарушение на чл. 83, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 вр. с чл. 30 ЗППК на заявителката не е предоставена възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. В тази връзка съдът е заключил, че липсата на мотиви относно неприлагането на нормата на чл. 29, ал. 1 от специалния закон сочи на незаконосъобразност на волеизявлението на административния орган и представлява самостоятелно основание за неговата отмяна. Решението е допустимо и правилно.

Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател за недопустимост на обжалваното решение, поради липса на компетентност на съда да дава указания и да определя съдържанието на мотивите на административния акт.

Първоинстанционният съд е сезиран с жалба срещу годен за оспорване по съдебен ред административен акт. Решението му отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество, а именно - постановено е при наличие на положителните и при липса на отрицателните процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата.

Съгласно чл. 173, ал. 2 АПК, регламентиращ правомощията на съда при отмяна на административния акт, когато въпросът е предоставен на преценката на административния орган или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, каквото в случая е и сторил първоинстанционният съд в изпълнение на предоставените му от закона процесуални правомощия.

Атакуваното решение е обосновано и правилно е приложен материалният закон.

От фактическа страна по делото е безспорно установено, че министърът на здравеопазването в качеството му на орган по признаване по смисъла на пар. 1, т. 6 от ДР във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 на ЗППК е бил сезиран с молба вх. № УДО-К-57/16.05.2008г. от Н. Н. Б. за признаване на професионална квалификация "магистър-фармацевт", придобита в Молдова. Съгласно изричната констатация на административния орган към молбата са приложени необходимите по чл. 77, ал. 2 от ЗППК документи, от които се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Държавния университет по медицина и фармация „Н. Тестемицану” в Р. М. с продължителност на обучението 5 години, дипломирала се е на 14.06.2002 г. и е получила титлата „фармацевт с висше образование”.

От данните по делото (Протокол № 25 от 05.09.2008 г.) е видно, че комисията по чл. 79 ЗППК е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация „фармацевт” на Н. Б., позовавайки се на експертното становище на доц. Ламбов за наличие на съществени несъответствия по смисъла на чл. 29, ал. 2 от ЗППК в обучението на заявителката с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността „фармация” за образователно-квалификационна степен „магистър” относно задължителните дисциплини, минималният хорариум, държавните изпити и полагането на стаж в аптека с продължителност 6 месеца.

С оспорената заповед министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "магистър-фармацевт" на Н. Б.. Като правно основание за издаването й са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4 във вр. с чл. 8, ал. 2 ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са възприети конкретни несъответствия между продължителността и съдържанието на преминатото обучение в Молдова и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Р. Б..

По делото няма спор за факти, поради което фактическата обстановка, приета за установена от първоинстанционния съд въз основа на събрания в хода на съдебното производство доказателствен материал, се възприема изцяло от настоящия състав. Предмет на касационното оспорване са само правните изводи на решаващия съд за незаконосъобразност на административния акт.

При вярно установените от тричленния състав фактически положения изводите му за наличие на отменителни основания по смисъла на чл. 146 АПК са правилни и обосновани.

Професията "магистър-фармацевт" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК във вр. с чл. 3 и чл. 4, ал. 1, т. 1. Същата е включена в Списъка на регулираните професии в Р. Б., приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет (респективно - решение № 619 на МС от 20.07.2009 г. за приемане Списък на регулираните професии в Р. Б.).

Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Н. Б. на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава І на закона – чл. 24 и сл., както правилно е приел първоинстанционният съд. Доводите на касатора за неприложимост на общата система за признаване на професионална квалификация по отношение на лица, придобили такава в трета държава, не може да бъдат споделени. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Р. Б. като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (каквато е Божкова), получили професионална квалификация в трета държава.

Видно от формулираните в общите положения предмет и цели, Законът за признаване на професионални квалификации съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Р. Б. на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази насока.

Съгласно пар. 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В тази връзка в чл. 14 на общностния акт е предвиден компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО приемащата държава-членка може да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в поставяне към молителя на изискване за преминаване на период за приспособяване с продължителност до 3 години или полагане на изпит за правоспособност. В случай, че се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма на директивата и възприеме съответните мерки в националното си законодателство, по силата на § 2 от чл. 14 държавата-членка се задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Разпоредбите на чл. 14 от цитираната директива са пренесени в процеса на транспонирането й в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК. Прочитът на визираните нормативни текстове сочи на предоставени правомощия на съответния орган по признаване на професионални квалификации да приложи или не компенсация, но актът на производното общностно право обвързва държавата - членка по отношение на дължимия резултат, т. е. ако са налице законови условия да бъдат приложени компенсационни мерки спрямо заявителя, органът е длъжен да ги предложи.

Предвид изложеното и при тълкуване съобразено с чл. 14 от общностния акт, се налага изводът, че с нормите на чл. 29 и чл. 30 ЗППК законодателят е възприел в България като приемаща държава-членка да се прилагат компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно, формулировката "може да изиска", употребена в нормата на чл. 29, ал. 1 ЗППК, следва да бъде възприета в контекста както на следващата разпоредба на чл. 30, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме, че във вътрешното право е нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки, когато изпълнението им би довело до позитивен резултат за заявителя. В подкрепа на това заключение е и разпоредбата на чл. 83, ал. 1 и 2 ЗППК, която макар и адресирана до експертната комисия - помощен орган в административното производство, разкрива необходимостта от прилагането на компенсационните мерки в хипотезата на чл. 29, ал. 2 ЗППК.

При тези фактически и правни обстоятелства, настоящата инстанция намира, че следва да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на заповед № РД09-506/16.10.2008 г. на министъра на здравеопазването. Безспорни са констатациите на административния орган, възприети и от решаващия съд, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Р. Б.. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия, специално назначена от министъра на здравеопазването, да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което в разглеждания случай не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да прецени дали да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В чл. 84, ал. 1 от ЗППК не се съдържат изрични хипотези, при които органът отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия без да проведе производство по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, поради което същият е длъжен да мотивира неприлагането на компенсационни мерки при издаване на отказ - арг. чл. 84, ал. 1и 4 ЗППК. Ето защо първоинстанционният съд правилно е счел, че след като министърът на здравеопазването се е позовал на разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК при издаване на оспорения акт, но не е изложил съображения към отказа си да предложи на Н. Б. възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт. Изводите на тричленния състав за опорочаване на процесната заповед поради неизлагане в същата на мотиви за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са правилни и обосновани. Поддържаната в касационната жалба теза за диспозитивен характер на правомощието на органа по чл. 29, ал. 1 ЗППК и наличие на дерогация в този контекст на задължението за мотивиране са неоснователни. Независимо дали се касае за издаване на акт в условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност органът следва да мотивира същия. Изброяването на констатираните несъотвествия в обучението на жалбоподателката с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 1 от ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки.

Изводите на решаващия съд за неприложимост в настоящия казус на хипотезата на § 3 от ДР на ЗППК, на която се позовава касаторът, се споделят от настоящата инстанция. Според посочената разпоредба доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Това изискване следва да се свързва с частната хипотеза на заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто настоящият случай не е (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК във вр. с § 3 от ДР на ЗППК). В случая при предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в дължава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респ. да издаде мотивиран отказ - арг. чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК.

По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила.

Неоснователно е възражението за прекомерност на разноските за адвокатско възнаграждение, присъдени от първата инстанция на жалбоподателката Божкова. С оглед сложността на спора от правна страна, изискващ анализ на националното законодателство в светлината на производното общностно право в областта на признаването на професионалните квалификации, съдът намира, че не са налице основания за намаляване на присъденото адвокатско възнаграждение.

С оглед изхода на спора, въз основа на направеното от процесуалния представител на ответника по касационната жалба Н. Н. Б. искане за присъждане на разноски за настоящата инстанция, на основание чл. 143 АПК Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на Н. Б. съдебните разноски за касационната фаза на делото в размер на 200 (двеста) лева, представляващи адвокатско възнаграждение, съгласно приложения Договор за правна защита и съдействие от 11.09.2009 година.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА

решение № 5801/07.05.2009 г., постановено по адм. дело № 14472/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение.

ОСЪЖДА

Министерството на здравеопазването да заплати на Н. Н. Б., с адрес гр. С., ул. „Л. К.” № 6 сумата от 200 (двеста) лева разноски по делото.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

/п/ Д. Д.

секретар:

ЧЛЕНОВЕ:

/п/ В. А./п/ Ю. К./п/ И. Р./п/ С. Я.

Ю.К.

ОСОБЕНО МНЕНИЕ:

Не съм съгласна с извода на мнозинството относно тълкуването и прилагането на ЗППК и считам, че решението на тричленния състав е незаконосъобразно и следва да бъде отменено.

За да обоснове правилността на оспорения съдебен акт съставът, позовавайки се на § 14 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации и предвиденият там компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия приема, че министърът на здравеопазването е длъжен да предложи компенсационни мерки.

Съгласно чл. 249, ал. 3 от ДЕО директивата е акт, който обвързва държавата - членка по отношение постигането на определен резултат, като предоставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. Директивите са част от вторичното европейско законодателство и по правило нямат пряко действие в държавите - членки. Прилагането им се осигурява чрез транспониране във вътрешното обективно право на всяка държава, което в случая е сторено с въвеждането на Директива 2005/36/ЕО в ЗППК (§ 5 от ДР).

Интерпретирайки предписанията на общностния акт с оглед предмета и целите на уредените в ЗППК производства, съдът е пропуснал да отчете абзац (12) от преамбюла на Директивата, където изрично е посочено, че

"настоящата директива се отнася до признаването от държавите-членки на професионални квалификации, придобити в други държави-членки".

При условие, че професионалната квалификация "магистър - фармацевт" на Н. Б. не е придобита в държава-членка, националният съд не може да се позовава на Директива 2005/36/ЕО като обоснове с аргумент от чл. 14, § 2 императивно задължение на органа по признаване да предложи възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Този извод следва и от тълкуването на абзац (16) от преамбюла, съгласно който наборът от критерии, позволяващи отчитане и компенсиране на най-широк кръг от констатираните съществени различия между квалификационните изисквания се отнася само до държавите-членки, които регламентират съответната професия. Третите държави не са включени в обхвата на общата система.

Вярно е, че в абзац (10) от преамбюла е предвидено, че директивата не е пречка държавите-членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни. Във всички случаи признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Аналогичен е текстът на чл. 2 от ЗППК. В този случай обаче заинтересуваните лица и правоприлагащият орган не биха могли да се позоват на Директивата като източник на правото, а отношенията им се регулират от ЗППК и двустранните актове на държавата-членка със съответната трета държава. Такива в случая не са издирени и коментирани.

В този аспект решаващият извод на мнозинството, че актът на производното общностно право обвързва държавата - членка по отношение на дължимия резултат, т. е. ако са налице законови условия да бъдат приложени компенсационни мерки спрямо заявителя, органът е длъжен да ги предложи, е неправилен. С Директива 2005/36/ЕО европейският законодател е регламентирал достъпа до съответната регулирана професия в рамките на общността на лица, придобили квалификацията си в държава-членка, чието обучение съответства на минимално необходимите стандарти по чл. 44, раздел 7, глава Трета от същата Директивата, а евентуалните различия биха могли да бъдат преодоляни с предвидените компенсационни мерки. Настоящият казус не попада в тази хипотеза.

На следващо място - посочените разпоредби от общностния правопорядък не могат да обосноват направените от съда изводи. Цитираният от мнозинството § 14 от Директивата е транспониран с текстовете на чл. 29, 30 и 31 от ЗППК. Съгласно разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от ЗППК органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност. Правната норма е диспозитивна по своя характер и регламентира една възможност, която законодателят е предоставил на административния орган - да извърши преценка за всеки конкретен случай дали да предложи компенсаторни мерки или не. Тази негова преценка е израз на свободна воля и вътрешно убеждение в рамките на предоставената му оперативна самостоятелност и като преценка по целесъобразност не подлежи на съдебен контрол. Ако прецени да приложи този текст, то тогава прилага и дадените му правомощия в чл. 30 от ЗППК. Когато обаче, с оглед конкретния случай органът преценява, че не следва да се изисква от заявителя да премине стаж или да положи изпит, не е длъжен да излага нарочни мотиви. Това е така, защото мотиви при издаването на административен акт се излагат тогава, когато е налице упражнено правомощие по силата на законово овластяване и това е валидно и в случаите, когато административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, т. к. тогава той е длъжен да обоснове защо предприема дадено действие, като изложи фактическите и правните основания за това с оглед правото на защита на заинтересованата страна и възможността на съдът да провери законосъобразността на акта. Обратното означава да се задължи министърът да мотивира неупражняването на възложената му от закона компетентност (т. е. бездействието си), за което не е необходимо издаване на нарочен акт, още по-малко излагането на мотиви. Ето защо не може да се приеме, че министърът задължително следва да приложи чл. 29, ал. 1 и чл. 30 от ЗППК, както и че е длъжен да изложи мотиви защо не предлага на заявителката компенсационни мерки.

Изложената антитеза съответства на последващото законодателно разрешение – с допълнение на ЗППК, направено с § 79 от ПЗР на ЗИДЗЗ (обн., ДВ, бр. 41 от 02.06.2009 г., в сила от 1.07.2009 г.) § 3а и 3б от ДР на ЗППК, регулацията за признаването на професионални квалификации, придобити и признати в държава членка, или придобити в трета държава, но вече признати в държава членка; се прилага и за трети държави, каквато се явява Молдова.

В. А.

(Съдия при Върховния административен съд)