Производство по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ], [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ] срещу Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 56 от 23.07.2010 г., изм. и доп., бр. 91 от 19.11.2010 г., изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., изм. и доп., бр. 106 от 23.12.2014 г., в сила от 1.01.2015 г.).

Жалбоподателите поддържат оплаквания за нищожност, евентуално – за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в неговата цялост, поради несъответствие на съдържанието на наредбата с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 6 от ЗЛЗ (ЗАКОН ЗА ЛЕЧЕБНИТЕ ЗАВЕДЕНИЯ) (ЗЛЗ), липса на форма във връзка с изискването на чл. 10 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА), нарушение на правилата на чл. 26 и чл. 28 ЗНА и противоречие с чл. 3 от ЗОАРАКСД (ЗАКОН ЗА ОГРАНИЧАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО РЕГУЛИРАНЕ И АДМИНИ. К. В. СТОПАНСКАТА ДЕЙНОСТ) (ЗОАРАКСД). Претендира се отмяна на обжалваната наредба и присъждане на разноски.

Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез пълномощника му делото - юрк.. Т, отрича допустимостта на жалбата, а при условията на евентуалност излага съображения за нейната неоснователност. Прави възражение за прекомерност на претендираните от сдруженията разноски за адвокатско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и за неоснователност на оспорването.

Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд – седмо отделение се е произнесъл изрично по въпроса за допустимостта на жалбата с определения по делото от 11.04.2016 г. и от 19.05.2016 г., като не са налице основания за ревизиране на възприетата с цитираните съдебни актове позиция. В допълнение към вече изложените съображения за наличие на надлежна процесуална легитимация на оспорващите сдружения, съдът съобрази следното.

По силата на чл. 186, ал. 1 АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно задължителна предпоставка за допустимост на оспорването на наредбата е наличието на правен интерес от търсената съдебна защита. Видно от Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая иницииралите съдебен контрол неправителствени организации са юридически лица с нестопанска цел, създадени в обществена полза, чиито предмет на дейност и основни цели, обуславят извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване. Развивайки обществена дейност в областта на усъвършенстване на българското здравеопазване, включително посредством подобряване на нормативната база, защита правата на пациенти, граждани и организации в сферата на здравеопазването, защита на честната конкуренция между лечебните заведения, осигуряване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, развитие на общинските болници и повишаване достъпността на обслужваното население до по-високо ниво на специализирани медицински дейности, подобряване на медицинското обслужване и др., оспорващите сдружения имат качеството на активно легитимирани субекти, поради което жалбата им срещу подзаконовия нормативен акт е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология" е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. По делото няма данни да са изготвени и предварително публично оповестени мотиви за приемане на наредбата. Преди издаването й е публикуван само текстът на проекто-наредбата (л. 218). Подзаконовият нормативен акт е обнародван в "Държавен вестник", бр. 56/2010 г.

С § 4 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 28 от 1.07.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Вътрешни болести" са направени изменения и допълнения в Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология", включително е изменено приложението към член единствен, ал. 1 на процесната наредба като е заменено с ново такова. Проектът на изменящата и допълваща наредба, както и мотиви за издаването й, са публикувани на интернет страницата на МЗ (л. 106, л. 108 – л. 111). В рамките на проведеното обществено обсъждане са постъпили становища от заинтересовани лица с конкретни предложения по коригираните медицински стандарти (л. 97 - л. 103; л. 117 – л. 125). Нормативните промени са обнародвани в ДВ, бр. 91/2010 г.

С § 15 от ПЗР на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" са направени следните изменения в Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология": параграф 4 от ПЗР е отменен, а в приложението към член единствен, ал. 1, раздел З, т. 2.3.3. и т. 3.3.3. думите "Наличие в лечебното заведение на микробиологична лаборатория" са заменени с думите "Осигурен достъп от лечебното заведение до микробиологична лаборатория – в неговата структура или по договор". Изменящата наредба е обнародвана в ДВ, бр. 32/2014 г., като издаването й е предшествано от предварителна публикация на проект и мотивите към него на интернет страницата на Министерството (л. 135 – л. 136).

С § 4 от ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Нуклеарна медицина" е изменена т. 1.4. и са създадени т. 1.5. и т. 3.3.8. в приложението на член единствен, ал. 1, част З от Наредба № 25 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология". В преписката по издаване на наредбата се съдържа писмо от министъра на финансите за необходимост от предприемане на мерки за преодоляване на съществуващ негативен фискален ефект в сферата на здравеопазването, вкл. ревизия на наредбите за утвърждаване на медицински стандарти. Приложен е и финансов анализ на НЗОК относно допълнителни прогнозни разходи, свързани с промени в медицинските стандарти, резултиращи в бюджетен дефицит (л. 155 – л. 163). Преди издаването на наредбата предложеният проект и мотивите към него са публикувани на интернет страницата на МЗ (л. 147). Подзаконовият нормативен акт, обективиращ последната промяна в обжалваната наредба, е обнародван в ДВ, бр. 106/2014 г.

При тези данни съдът приема следното от правна страна:

Оспорената наредба е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ от компетентен административен орган – министърът на здравеопазването, овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ, във вр. с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента.

Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта, и главния му предмет.

Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя й и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност.

Видно от съдържанието и предметния й обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. Не е налице твърдяното от оспорващите разширяване на предмета на регулиране, в нарушение на делегацията на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Квалифицираните от сдруженията като несъществени изисквания към материално-техническото оборудване на работното място, извън медицинската апаратура и инструменти, са относими към критериите за качество, доколкото обезпечават адекватна работна среда, осигуряват нормалното протичане на работния процес и подобряват материално-битовите условия за обслужване на пациентите. Несподелимо е възражението, че в противоречие с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ с процесната наредба се определят изисквания за нива на компетентност на отделните клиники и отделения, т. к. тази категория обществени отношения подлежи на регламентация с отделен подзаконов нормативен акт - наредбата по чл. 46, ал. 3, във вр. с чл. 57, ал. 2, изр. 2 ЗЛЗ. Нивата на компетентност са определени с издадената от министъра на здравеопазването по законовата делегация на чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ Наредба № 49 от 2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи (Наредба № 49). В същата са уредени реда и критериите, по които се определя нивото на компетентност на клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории на лечебните заведения за болнична помощ (чл. 1, т. 3), а конкретните изисквания, на които трябва да отговаря структурата, за да й бъде определено ниво на компетентност са посочени в съответния медицински стандарт, утвърден за конкретната специалност, по която структурата осъществява дейност. Взаимовръзката и съотношението между съпоставяните подзаконови нормативни актове, въпреки различния им предметен обхват, е очертана от разпоредбата на чл. 57, ал. 2, изр. 1 ЗЛЗ, съгласно която клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Цитираната норма води на извод, че медицинските стандарти служат за основа при определяне нивото на компетентност, поради което не е налице упражняване на нормотворческа компетентност извън дефинирания от закона предмет.

Неоснователно е твърдението в жалбата за нищожност на атакуваната наредба поради изменението й не по надлежния ред. Разпоредбата на чл. 79 АПК предвижда, че нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, което изискване е спазено в случая. Според чл. 10, ал. 1 ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен – чл. 10, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ), когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби. Видно от нормата на чл. 48, ал. 1 от Указа, актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви, които се отменят, изменят или допълват. В настоящия казус стандартите по различните медицински специалности са обединени в обща област на нормативно регулиране, очертана от основанието за утвърждаването им с подзаконови нормативни актове от един и същ вид и степен – чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Следователно, противно на тезата на оспорващите, липсва правна забрана или ограничение с наредба, уреждаща конкретен медицински стандарт, да се измени и допълни наредба, третираща медицински стандарт по друга специалност. Издаването на наредби за утвърждаване на отделните медицински стандарти е възложено в компетентност на министъра на здравеопазването, поради което изменяйки и допълвайки Наредба № 25 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Гастроентерология" с изрична заключителна разпоредба на наредбите относно медицински стандарти "Вътрешни болести", "Кардиология" и "Нуклеарна медицина", органът е приложил правилно изискванията на правната техника при издаване на нормативен акт.

Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към казуса редакция).

Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение. [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ] [ЮЛ]

[ЮЛ]