Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

С решение № 4399 от 30.06.2017 г., постановено по административно дело № 3983/2017 г., Административен съд – София-град е: 1) обявил нищожността на отказ за отпускане на социална помощ за лечение, обективиран в писмо изх. № 94-1315/30.03.2017 г. на изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]“ ([ЮЛ]) при Министерството на труда и социалната политика (МТСП); 2) разпоредил връщане на делото като административна преписка на дирекция „Социално подпомагане” (ДСП) – Слатина за ново произнасяне в 14-дневен срок при съобразяване със задължителните указания за прилагане на закона, дадени в мотивите на съдебното решение.

Така постановеното решение е атакувано с касационна жалба от изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]”, действащ чрез пълномощника адвокат В. Б.. По съображения за неправилност, относими към касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. първо от АПК - нарушение на материалния закон, касаторът моли обжалвания съдебен акт да се отмени, а отменения с него административен акт да бъде потвърден като законосъобразен. Претендира и присъждане на направените деловодни разноски и платен адвокатски хонорар в размер съобразно Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

Ответникът по касация А. Я. О. от [населено място] лично и чрез назначения му по реда на ЗПрП (ЗАКОН ЗА ПРАВНАТА ПОМОЩ) служебен процесуален представител адвокат И. Д. оспорва касационната жалба и моли тя да бъде отхвърлена като неоснователна, а атакуваното с нея съдебно решение да се остави в сила като правилно.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима и основателна.

Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав установи следното:

Фактическата обстановка е установена правилно от първоинстанционния съд и е безспорна между страните по делото, като спорът пред него е бил изцяло правен касателно законосъобразността на обсъждания от съда отказ, обективиран според решаващия съдебен състав в процесното писмо на изпълнителния директор на [ЮЛ] от 30.03.2017 г.

Сигнали и писма на А. О. до Президента и до Министерския съвет, в които подателят им сочи, че е с влошено здравословно състояние и се нуждае от финансова подкрепа за лечението си, са препратени през месец февруари 2017 г. по компетентност на фонд „[ЮЛ]“ към Министерството на труда и социалната политика. Впоследствие, на 09.03.2017 г., О. е подал заявление до управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ с искане да получи социална помощ за лечение и рехабилитация по реда на чл. 27, ал. 1 от ЗСП (Закон за социално подпомагане), придружено от декларация, епикризи, експертно решение на ТЕЛК, както и други документи. В хода на развилото се административно производство изпълнителният директор на фонд „[ЮЛ]“ е изискал от директора на дирекция „Социално подпомагане“ – Слатина социален доклад по случая. Такъв доклад, изготвен от социален работник от ДСП – Слатина, е предоставен на фонд „[ЮЛ]“, в който е направено предложение на А. О. да не се отпуска социална помощ от фонд „[ЮЛ]“. С писмо изх. № 94-1315/30.03.2017 г. изпълнителният директор на фонда е уведомил А. О., че искането му за отпускане на социална помощ за скъпоструващо лечение е разгледано от управителния съвет на [ЮЛ] на заседание, проведено на 23.03.2017 г. и не е възможно да му бъде отпусната търсената социална помощ, тъй като не са представени всички документи, доказващи необходимостта от помощта, с цел установяване на обстоятелствата от социален, здравословен и битов характер.

За да обяви нищожност на отказа, обективиран в процесното писмо от 30.03.2017 г., първоинстанционният съд е приел, че той е издаден от некомпетентен орган – изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]“, извън обема на неговите правомощия и не в предвидената от закона форма - заповед, поради което се е установявало наличието на отменителни основания по чл. 146, т. 1 и т. 2 от АПК (липса на компетентност и неспазване на установената форма). Съдът е приел за приложима в случая процедурата по реда на чл. 13 от ЗСП и е посочил, че компетентен да издаде отказ за отпускане на социална помощ по този ред е директорът на дирекция „Социално подпомагане“ – Слатина или упълномощено от него длъжностно лице, а не издателят на процесния отказ – изпълнителният директор на фонд „[ЮЛ]“.

Този извод на първоинстанционния съд е необоснован и в противоречие с материалния закон, и е довел до съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като има за последица постановяването на недопустимо по смисъла на чл. 209, т. 2 от АПК решение. Тезата на ответника по касация за противното не може да бъде споделена.

Основателно е касационното оплакване, че оспореният акт неправилно е прогласен за нищожен. Съдът е допуснал правно-техническо смешение, като погрешно е приел, че се касае за социални помощи, отпускани по реда на чл. 13 от ЗСП, вместо правилното, че става въпрос за отпусканите от средствата на фонд „[ЮЛ]“ социални помощи по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗСП. И двата вида помощи се наричат социални поради своето естество, тъй като имат социална насоченост, но се отпускат от различни органи, по различен ред и на различни основания. В този контекст първоинстанционният съд неправилно е определил органа, който е компетентен да издаде отказ за отпускане на търсената от заявителя социална помощ.

Както правилно е посочено от касатора, отпусканите от директора на съответната дирекция „Социално подпомагане“ или от упълномощено от него длъжностно лице по реда на чл. 13, ал. 1 и ал. 2 от ЗСП социални помощи са описаните в чл. 12 от ЗСП, които се администрират от директора на ДСП и са уредени детайлно с Правилник за прилагане на ЗСП (ЗАКОН ЗА СОЦИАЛНО ПОДПОМАГАНЕ).

Фонд „[ЮЛ]“ е създаден съгласно чл. 25 от ЗСП за финансиране на дейности и мероприятия, свързани с провежданите политики в областта на социалното подпомагане. Според чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗСП фондът също отпуска социални помощи, но при спазване на чл. 27, ал. 2 от ЗСП – само след изчерпване на всички други нормативноопределени възможности, докато по отношение на социалните помощи, описани в чл. 12 от ЗСП, няма такова изискване – т. е. касае се за различен вид социални помощи, отпускани от различен орган. В ал. 4 на чл. 27 от ЗСП е уредено, че средствата от фонда се разходват по условия и по ред, определени с методика за разпределение на средствата, приета от управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ и утвърдена от министъра на труда и социалната политика. В чл. 28, ал. 1 от ЗСП е посочено, че органи на управление на фонда са управителният съвет и изпълнителният директор, като в чл. 29 са разписани правомощията на управителния съвет и в т. 1 е посочено правомощието за вземане на решения за набиране и разходване на средства на фонда. Според чл. 29, ал. 5 от ЗСП управителният съвет приема правилник за организацията и дейността на фонд „[ЮЛ]”, който се утвърждава от министъра на труда и социалната политика.

Методиката по чл. 27, ал. 4 от ЗСП е утвърдена със заповед № РД01-908/23.12.2016 г. на министъра на труда и социалната политика. Социалните помощи по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗСП се администрират от управителния съвет на [ЮЛ] и се уреждат детайлно именно с Методиката за разпределяне на средствата по фонд „[ЮЛ]“. В глава втора от нея са разписани правила за отпускане на социални помощи, като в чл. 4, ал. 1 е предвидено, че за задоволяване на неотложни жизненоважни потребности на лицата и семействата, може да се отпуска социална помощ веднъж в рамките на бюджетната година, а в ал. 5 на същия член е посочено, че тази помощ е в размер до 2 000 лева и се отпуска с решение на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“. Съгласно чл. 4, ал. 3 от методиката управителният съвет на фонда взема решение въз основа на писмено заявление по образец, подадено в рамките на бюджетната година, за която се иска помощта, и социален доклад, изготвен от дирекция „Социално подпомагане“ по настоящ адрес на лицата. Именно такова е и искането от [ЮЛ] до ДСП – Слатина – да представи социален доклад, който представлява елемент от производството по издаване на индивидуален административен акт (мнение или становище по смисъла на чл. 53 от АПК) и не подлежи на самостоятелен съдебен контрол, съгласно чл. 21, ал. 5 от АПК.

Конкретната процедура, по която се отпускат помощите по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗСП, е детайлно описана в чл. 4 и в чл. 6 от цитираната методика, като предпоставките по чл. 4 трябва да са налице кумулативно. Средствата във фонд „[ЮЛ]” са набират от регламентирани източници и могат да бъдат разходвани само за целите, които също са нормативно регламентирани, а решението за разходване на тези средства се взема от законово определен орган – управителния съвет на фонда, въз основа на предварително определена процедура. Възможността средствата от този фонд да се отпускат за социални помощи е законово регламентирана (чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗСП), а реда за отпускането на средства за тази цел е разписан в методиката, като в чл. 4, ал. 1 цитиран по-горе, е предвидено, че това става по писмено заявление. Условията за отпускане на социални помощи от средствата на фонда, също са разписани.

Именно на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]” (а не на изпълнителния му директор, още по-малко на директора на съответната дирекция „Социално подпомагане“) е предоставено властническото правомощие да вземе решение за разпореждане с публични средства като предостави (отпусне) или откаже да предостави (да отпусне) средства по искане на заинтересованото лице. Решението на управителния съвет на фонда несъмнено засяга права и законни интереси на това лице и в случаите, когато се отказва предоставяне на исканата социална помощ, засягането е неблагоприятно. Доколкото с процесното писмо от изпълнителния директор на фонда до А. Я. О. последният само е уведомен за отказа на управителния съвет на [ЮЛ] да отпусне търсената от заявителя помощ, то съдът неправилно е определил предмета на спора, защото отказът всъщност е обективиран не в писмото, а в решението на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ от 23.03.2017 г., което не е представено по делото ведно с административната преписка и не е изискано от съдията-докладчик от първоинстанционния съд в нарушение на императивното му задължение по чл. 152, ал. 4 във връзка с ал. 2 от АПК.

По изложените съображения настоящият състав приема, че актовете на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]”, с които се отказва предоставяне на социална помощ от средствата на фонда по искане за заинтересовано лице и/или семейство, представляват индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, тъй като се засягат права и законни интереси на това лице и следователно подлежат на обжалване пред съда, защото в случаите, когато се отказва предоставяне на исканата помощ, засягането е неблагоприятно.

Приетият от съда за компетентен орган - директорът на ДСП – Слатина, в действителност само следва да осигури предоставянето от ръководената от него дирекция на социален доклад, който е част от изискуемите документи за отпускане на търсената социална помощ, но не е държавният орган, който е овластен да вземе крайното решение, а писмото, с което изпълнителният директор на Фонд „[ЮЛ]“ уведомява заявителя за постановения отказ с решението на управителния съвет на фонда, има само уведомителен характер и не подлежи на самостоятелен съдебен контрол.

Като е преценил различно установените от самия него факти по делото и е обявил нищожността на отказа, обективиран според решаващия съдебен състав в обсъжданото писмо на изпълнителния директор на фонда от 30.03.2017 г., без да разгледа казуса по същество и да обсъди подадената жалба срещу отказа, като уточни валидния акт, с който той е постановен (решението от 23.03.2017 г. на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ в частта му касателно постановения отказ по заявлението на А. Я. О. за отпускане на търсената от последния социална помощ), Софийският градски административен съд е допуснал съществена грешка относно спорния пред него предмет на делото, довела до недопустимост на решението му, дължаща се на неизпълнението от страна на съда на задължението му служебно да провери редовността на сезиралата го жалба и да изясни кой е обжалваният с нея акт. Неяснотата относно предмета на първоинстанционната жалба е нередовност на жалбата по чл. 150, ал. 1, т. т. 5, 6 и 7 от АПК, за която съдът трябва следи служебно. Неизпълнението на процесуалното задължение за даване на възможност за отстраняване на тази нередовност и произнасяне с решение при неизяснен предмет на първоинстанционния процес, е основание за недопустимост на решението. Недопустимостта на първоинстанционното решение поради постановяването му по нередовна жалба е следствие от процесуалната небрежност на сезирания с нея първоинстанционен съд да провери служебно дали жалбата, с която е сезиран, отговаря на изискванията за редовност по чл. 150 и чл. 151 от АПК. Съобразяването на жалбата с изискванията на Закон за нейната редовност представлява абсолютна процесуална предпоставка за надлежното упражняване на правото на жалба и е предпоставка за допустимост на съдебното производство.

С оглед на това, че отказът, който А. О. е атакувал пред първоинстанционния съд, всъщност е постановен с решението на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ от 23.03.2017 г., съдът е следвало да даде указания на подателя на жалбата да уточни предмета й и да изиска цитираното решение на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]”, а не да разглежда сезиралата го жалба като насочена срещу уведомителното писмо от 30.03.2017 г. на изпълнителния директор на фонда, с което заявителят е уведомен за отказа на управителния съвет на [ЮЛ] да удовлетвори адресираното до него искане за отпускане на средства от този фонд за скъпоструващо лечение и рехабилитация.

От друга страна, неконституирането на административния орган, издал оспореният акт, като страна в първоинстанционния процес, винаги е самостоятелно основание за обезсилване на постановеното първоинстанционно решение.

Гореизложеното, както и погрешното приемане за предмет на първоинстанционното производство на „индивидуален административен акт“, обективиран в уведомителното писмо на изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]“, вместо решението на управителния съвет на фонда, с което е постановен процесният отказ, обуславя краен правен извод за недопустимост на проверяваното съдебно решение, тъй като е постановено по отношение на уведомително писмо, което не представлява индивидуален административен акт и затова не подлежи на съдебен контрол, поради което съдебния акт трябва да бъде обезсилен. Съдът е постановил недопустимо решение, като не само е разгледал жалба против акт, който не представлява акт, подлежащ на самостоятелен съдебен контрол, но същевременно не е разгледал подадената жалба срещу отказа против подлежащия на съдебен контрол административен акт, поради това, че не е изяснил предмета на спора, предвид формулираното искане от жалбоподателя в подадената от него жалба и допълнителните му молби.

Допуснатото нарушение представлява касационно основание по чл. 209, т. 2 от АПК за обезсилване на обжалваното съдебно решение по реда на чл. 221, ал. 3 от АПК, като бъде прекратено съдебното производство против уведомително писмо с изх. № 94-1315/30.03.2017 г. на изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]“. Наред с това, делото следва да бъде върнато за продължаване на съдопроизводствените действия по жалбата на А. Я. О., заведена вх. № 9446/05.04.2017 г. по регистъра на фонд „[ЮЛ]”, като преди всичко съдът изясни действителната воля на жалбоподателя относно предмета на обжалване, и в тази връзка вземе предвид изложените по-горе съображения относно акта, с който е образувано административното производство (заявление от А. Я. О. за отпускане на социална помощ до управителния съвет на фонд „[ЮЛ]”) и издадените по това искане актове, като, за да предотврати увреждане на интересите на жалбоподателя, му даде съответни указания съгласно задължението му по 9, ал. 3 и ал. 4, чл. 163, ал. 3 и чл. 171, ал. 4 от АПК.

Налице са условията на споменатата по-горе ал. 3 от чл. 221 на АПК делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния административен съд, който, като определи правилно предмета на спора, да разгледа по същество жалбата на А. Я. О. против решението от 23.03.2017 г. на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ в частта му касателно постановения отказ по заявлението на О. за отпускане на търсената от последния социална помощ, като във връзка с това обезпечи окомплектоването на административната преписка, като изиска извлечение от решението от 23.03.2017 г. на управителния съвет на фонд „[ЮЛ]“ в частта му касателно постановения отказ по заявлението на А. Я. О. за отпускане на търсената от последния социална помощ и го приобщи към доказателствения материал по делото. Също така съдът следва да конституира като ответник по спора издателят на подлежащия на обжалване акт вместо автора на уведомителното писмо за издаването му.

При този изход на спора не се възлагат разноски за производството пред настоящата инстанция. Въпросът с възлагането им, по аргумент от чл. 226, ал. 3 от АПК, следва да бъде разрешен от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,

РЕШИ :

ОБЕЗСИЛВА решение № 4399 от 30.06.2017 г., постановено по административно дело № 3983/2017 г. по описа на Административен съд – София-град.

ПРЕКРАТЯВА съдебното производство по жалбата на А. Я. О. от [населено място] против писмо изх. № 94-1315/30.03.2017 г. на изпълнителния директор на фонд „[ЮЛ]”.

ВРЪЩА делото на Административен съд – София-град за ново разглеждане от друг състав на съда, който да продължи съдопроизводствените действия по жалбата на А. Я. О., заведена с вх. № 9446/05.04.2017 г. по регистъра на фонд „[ЮЛ]”, съобразно дадените в мотивите на настоящото решение указания.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.