Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на ръководителя на подкрепящото звено по програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ при Министерски съвет /МС/ срещу Решение № 4702 от 10.07.2018г. постановено по административно дело № 13350/2017г. по описа на Административен съд София – град /АССГ/.
С обжалваното решение съдът е отменил покана за доброволно плащане изх. № 02.50-1/10.11.2017г., представляваща отказ за верифициране на разходи в размер на 97 223, 32 лв. по договор за безвъзмездна финансова помощ № РД-13-131/14.09.2015г. на ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ в Администрацията на МС и е осъдил Администрацията на МС да заплати деловодни разноски в размер на 4 972, 00 лв.
В касационната жалба касаторът излага съображения, че оспорваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Сочи, че съдът неправилно е счел, че сумата по фактура № 327/01.04.2017г. е допустим разход и е извършен в съответствие с договора за безвъзмездна финансова помощ /ДБФП/ и споразумение № РД-13-62/24.08.2016г. В тази връзка твърди, че по делото било удостоверено, че последната дата на допустимост на разходите по проекта е 31.03.2017г. Счита, че само по отношение на сумата по тази фактура съдебното производство е било допустимо. По отношение на отказа за верификация на сумата от 6000 лв. по фактура № 107/31.03.2016г., във връзка с договор за наем с дружеството жалбоподател и „Алексс консулт“ ЕООД счита, че съдебното производство е недопустимо. От ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ е издадено решение, с което е установена липса на нередност, въз основа на което сумата автоматично ставала допустима за верифициране, поради което жалбоподателят нямал правен интерес от оспорването. В тази връзка се твърди, че съдът не е обсъдил представените по делото доказателства, доводите изложени в административния акт и изразеното становище в хода на делото. По отношение на сумата от 86 900, 32 лв. представляващи финансова корекция по фактури издадени от „Топ инженеринг“ ООД се твърди, че неправилно съдът е допуснал разглеждането на спора, тъй като по отношение на тази сума са налице предпоставките на чл. 229, ал. 1, т. 4 ГПК вр. чл. 144 АПК, поради наличието на преюдициални съдебни спорове. Относно остатъчния размер посочен в оспорваното писмо - по отношение на 86 900, 32 лв. представляващи до 25 % финансова корекция по фактури издадени от „Топ инженеринг“ ООД изразява становище, че актът не подлежи на оспорване, тъй като имал характер на междинен акт по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК и е част от производството по издаване на друг индивидуален административен акт – решение за установяване на нередност. Оспорват се и изводите на съда, че актът страдал от пороците на чл. 59, ал. 2, т. 4 и т. 5 АПК. В тази връзка се твърди, че писмото не е индивидуален административен акт, не е окончателен отказ за верификация и не засяга права и законни интереси на жалбоподателя. Излага и съображения, че постановения от съда диспозитив не бил логическо следствие от мотивите. Моли съдът да уважи жалбата, да отмени оспореното решение и да потвърди писмо изх. № 02.50-1/10.11.2017г. на ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ при МС, алтернативно да върне делото за ново разглеждане от друг състав. Претендира разноски – юрисконсултско възнаграждение. В случай на прекомерност на адвокатския хонорар, моли същият да бъде намален до съответния минимум.
Ответникът по касация – „Психично здраве - групова практика за специализирана медицинска помощ“ ООД чрез процесуалния си представител оспорва жалбата по съображения изложени в писмен отговор. Оспорват се всички доводи изложени в касационната жалба, тъй като те преповтаряли изложеното пред първоинстанционния съд и били обсъдени от него. Счита, че решението на АССГ е допустимо, правилно и законосъобразно. Съдът се е произнесъл мотивирано относно допустимостта на жалбата и нейната основателност. Моли касационната жалба да се отхвърли и да се потвърди оспорваното решение. Претендира разноски за пред касационната инстанция по представен списък.
Представителят на Върховната административна прокуратура - дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Не са налице касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, след като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, след съвещание, намира следното от фактическа и правна страна:
Касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.
За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна, че „ПЗГПСМП“ ООД е бенефициент по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“ рег. № РД-13-13/14.09.2015г., сключен с Министерство на здравеопазването. Съгласно допълнително споразумение от 20.12.2016г. последната дата на допустимост на разходите по проекта е 31.03.2017г. Договорът имал за предмет изпълнението на проект „За достойни старини“.
Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореният акт има характер на индивидуален административен акт. Посочил е, че се оспорва покана за доброволно плащане изх. № 02.50-1/10.11.2017г, представляваща отказ за верифициране на разходи в размер на 97 223, 32 лв. по договор за безвъзмездна финансова помощ № РД-13-131/14.09.2015г. Неверифицираните разходи били: 6 000 лв. с ДДС по договор за наем на зала от 01.12.2016г., сключен между „ПЗГПСМП“ ООД и „Алексс консулт“ ЕООД, който разход бил обявен за недопустим още в искане за междинно плащане № 4; сумата от 86 900, 32 лв., представляващи 25 % финансова корекция по фактури, издадени от „Т. И“ ООД; сумата от 4 323 лв. по фактура № 327/01.04.2017г., издадена от „Евротим“ ЕООД, тъй като разходът е извършен извън срока за допустимост на разходите. Посочил, че отношенията между ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ при МС и бенифициента, който изпълнява дадения проект и получава публичната помощ, не са равнопоставени, а се характеризират с елементи на власт и подчинение, поради което следва да се определят като административноправни и следователно издаваните актове да подлежат на съдебен контрол. Отделно от това съдът е извършил преценка и на допустимостта на жалбата с оглед издадените в последствие решения на Програмния оператор на Програма BG 07, каквито възражения е имало направени от ответника в производството. По отношение на сумата от 6000 лв. с ДДС съдът е извел извод, че жалбата е допустима, тъй като в решение № РД-13-1/02.01.2018г. на ръководителя на Програмния оператор на Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“ като мотив за неналагането на финансовата корекция е посочено именно писмото на ръководителя на Подкрепящото звено – г-жа И.П, с което посочения разход е определен за недопустим. Приел е, че „ПЗГПСМП“ ООД има правен интерес да обжалва писмото и по отношение на неверифицирания разход от 4323 лв. по фактура № 327/01.04.2017г., тъй като за пръв път бенефициентът научава от него, че този разход няма да бъде верифициран. Досежно неверифицирания разход от 86 900, 32лв., представляващи 25 % финансова корекция по фактури, издадени от „Т. И“ ООД съдът е посочил, че с Решение № РД-13-325/25.08.2017г. на Програмния оператор е установено наличието на нередност относно обществена поръчка с предмет “Преустройство на съществуваща сграда в защитено жилище в дневен център за хора с деменция, с. М.ско, община Т., завършила със сключването на договор № 3/11.02.2016г. с „Т. И“ ООД на стойност 296 221, 87лв. с ДДС, която нередност е завършила с решение № РД-13-422/19.12.2017г. на ръководителя на Програмния оператор Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“, с което се налага финансова корекция в размер на 10% от всички допустими и подлежащи на верификация разходи по посочения договор. Това решение било предмет на разглеждане от АССГ по адм. дело № 1286/2018г. на 61-състав. Посочил е, че отделно от това производство по финансова корекция, с Решение № РД-13-2/02.01.2018г. на ръководителя на Програмния оператор Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“, спрямо същия договор с „Т. И“ ООД, е установена финансова нередност, което производство е завършило с издаването на Решение № РД-13-60/13.04.2018г. на ръководителя на Програмния оператор Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“, с което се налага финансова корекция в размер на 25% от всички допустими и подлежащи на верификация разходи по посочения договор. Това решение е оспорено и е образувано дело № 5615/2018г на АССГ. С оглед установеното съдът изложил съображения, че жалбата и в тази й част е допустима, като се е позовал по аналогия на принципната практика на Върховния административен съд /ВАС/ по приложението на ЗУСЕСИФ, че производството по верификация на разходите не се основава на процедурата по определяне на финансова корекция, както и че двете процедури са автономни и независими една от друга. Посочил, че доколкото било ясно, че посочената сума от 86 900, 32лв. е преведена на бенефициента и с оспорения акт се претендира възстановяването и, чрез отказ от верификация, то акта не е подготвителен по смисъла на чл. 21 ал. 5 от АПК, а е акт по чл. 21, ал. 1 от АПК, с който се засягат права на жалбоподателя и подлежи на оспорване пред съда. Съдът е извел извод за допустимост на жалбата по отношение на тази сума и с оглед разпоредбите на чл. 34, ал. 4 и 5 от Общите условия /ОУ/ към ДБФП. С оглед преценката, че жалбата е допустима, по съществото на спора съдът изложил съображения, че писмото е издадено от компетентен орган. Посочил, че доколкото ЗУСЕСИФ не е приложим към настоящото производство, наличието на субординационни правоотношения предполага издаването на законосъобразни актове, поради което и спрямо оспореното писмо – покана - отказ за верифициране на суми са приложими общите правила на АПК и по специално изискванията на чл. 59 за мотивиране на акта, в това число и за посочване на правни и фактически основания за издаването му. В тази връзка е посочил, че и по отношение на трите визирани в акта суми, същият страда от пороците на чл. 59, ал. 2, т. 4 и 5 от АПК – липсват фактически и правни основания за издаването му.
По отношение на отказа за верификация на сумата от 4 323лв. по фактура № 327/01.04.2017г., издадена от „Евротим“ ЕООД, съдът е посочил, че от допълнително споразумение № РД-13-62/ 24.08.2016г. не се установява, че последната дата на допустимост на разходите по проекта е 31.03.2017г. В допълнително споразумение № РД-13-165/20.12.2016г. е посочено, че срокът на изпълнение на проекта е от датата на влизане в сила на настоящия договор, като последната дата на допустимост на разходите по проекта е 31.03.2017г. Извел е допустимост на разхода от чл. 9, ал. 2 от ОУДБФП. Относно неверифицираните разходи в размер на 86 900, 32 лв. съдът е посочил, че също е налице основание за отмяната на акта. Изложил е съображения, че по отношение на финансовите корекции, актовете за чието налагане са оспорени пред съда, оспорваният акт се явява преждевременно издаден, тъй като при липсата на яснота за стабилизиране на акта за налагане на финансова корекция, отказът за верификация на тези средства влизал в противоречие с разпоредбите на чл. 34, ал. 4 и 5 от ОУДБФП.
Относно сумата от 6 000 лв. съдът е посочил, че по делото е останало недоказано твърдението на органа, че този разход е определен за недопустим още в искането за междинно плащане № 4. Посочил е, че съгласно изискванията на чл. 28 и чл. 29 от ОУДБФП представените от жалбоподателя допълнителни документи в отговор на искането № 02.50-5/27.12.2016г. отговарят в цялост на изискванията по ОУ. Органът не бил изпълнил изискванията на чл. 29, ал. 2 и ал. 3 от ОУДБФП, поради което и твърдението му за недопустим разход, бил в противоречие с установените правила за отчитане на разходите по проекта. Решението е правилно.
Съдът в решението си, вкл. диспозитива на съдебното решение е наименовал обжалвания акт покана за доброволно изпълнение представляваща отказ за верифициране на разходи в размер на 97 223, 32 лв. по договор за безвъзмездна финансова помощ № РД-13-131/14.09.2015г. В оспорваното писмо № 02.50-1/10.11.2017г. е посочено, че е относно доброволно възстановяване на надплатена сума по Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“, съфинансирана от ФМ на ЕИП 2009-2014 и НФМ 2009-2014. В тази връзка следва да се уточни следното: Оспореното писмо обективира две волеизявления на административния орган: 1. Отказ за верификация на сумата от 97 223, 32 лв.; 2. Покана за доброволно възстановяване на сумата от 10 645, 14 лв. По принцип поканата за доброволно изпълнение не е сред подлежащите на самостоятелно обжалване актове, тъй като само би следвало да информира длъжника за субективното право на вземане на органа и за възможността доброволно да погаси кореспондиращото на това право задължение. В случая съдът е бил сезиран с жалба само срещу отказа за верифициране обективиран в писмо № 02.50-1/10.11.2017г. Следователно макар и отменил с диспозитива си покана за доброволно плащане изх. № 02.50-1/10.11.2017г., представляваща отказ за верифициране на разходи в размер на 97 223, 32 лв. по договор за безвъзмездна финансова помощ № РД-13-131/14.09.2015г. на ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ съдът не е излезнал от предмета на жалбата, с която е бил сезиран и се е произнесъл само относно отказа за верификация.
Изводът на съда, че оспорваното писмо е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, е правилен. Правилно е прието, че тя подлежи на съдебен контрол в цялост. Доводите на касатора са неоснователни. С процесното писмо се отказва верификация на разходи в размер на 97 223, 32 лв. Отказът за верификация засяга правата и интересите на лицето, направило искане за плащане, поради което следва да подлежи на съдебен контрол. В актовете, включени в правната рамка на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство /ФМ на ЕИП/ не се съдържа забрана за съдебно оспорване на актовете, с които се налагат финансови корекции по програмите, финансирани от ФМ на ЕИП. В чл. 11.8 на Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009-2014 г., приет от Комитета за ФМ на ЕИП съгласно чл. 8 от Протокол 38б на Споразумението за ЕИП, изрично е посочено, че държавата бенефициер ще установи механизъм за оплаквания, който ще може ефективно да обработва и решава оплаквания за подозирано неспазване на принципите за добро управление по отношение на изпълнението на ФМ на ЕИП. Освен това чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р. Б гарантира на всички правни субекти правото да оспорват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Видно от анекс А на Меморандума за разбирателство относно изпълнението на ФМ на ЕИП органите, компетентни и отговорни за неговото изпълнение от българска страна, са от системата на изпълнителната власт и по силата на международния акт са натоварени с административни правомощия. С оглед на това техните актове са актове на административен орган по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на АПК. Когато акт, издаден от орган, натоварен с изпълнението на ФМ на ЕИП, засяга права или законни интереси на съответния правен субект, правото му на съдебна защита е гарантирано от Конституцията. И. Р № РД-13-1/02.01.2018г. на Ръководителя на Програмния оператор на Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“, с което е установена липса на нередност, не води до извод, че за „ПЗГПСМП“ ООД липсва правен интерес от оспорване на отказа за верификация на сумата от 6000 лв. по фактура № 107/31.03.2016г. Решение № РД-13-1/02.01.2018г. на Ръководителя на Програмния оператор на Програма BG 07 „Инициативи за обществено здраве“ не отменя процесното писмо относно посочената сума, а както правилно е отбелязал и съставът на АССГ, е издадено именно заради това писмо. Допустимостта на разходите и определянето на финансови корекции са два различни способа за гарантиране на законосъобразното разходване на средствата предоставени от ФМ на ЕИП. Всеки от тях има различна цел и различни предпоставки, при които е допустимо да бъде прилаган от компетентния орган. Поради тази причина наличието на издадени: решение за налагане на финансова корекция от всички допустими и подлежащи на верификация разходи по сключения договор с изпълнител „Топ инженеринг“ ООД договор № 3/11.02.2016г. и решение за установяване на нередност, не обосновават липсата на правен интерес за „ПЗГПСМП“ ООД от оспорването.
При постановяване на решението не е допуснато нарушение на материалния закон, поради което този довод в касационната жалба е неоснователен. Съдът правилно е приел, че оспореното писмо изх. № 02.50-1/10.11.2017г, обективиращо отказ за верифициране на разходи в размер на 97 223, 32 лв. по договор за безвъзмездна финансова помощ № РД-13-131/14.09.2015г. на ръководителя на Подкрепящото звено по Програма BG 07 и директор на Дирекция „Добро управление“ при МС е издадена от компетентен орган. Правилно е определена и Правната рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 07 „Инициативи за обществено здраве“, поради което същите не следва да се преповтарят. Средствата, предоставяни от Норвежкия финансов механизъм и Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, не попадат в приложното поле на Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), очертано в чл. 1, ал. 2 от същия закон. Правилно съдът е приел, че оспореният акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК и че като такъв не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 и 5 АПК. В писмото не е посочено каквото и да е правно основание за издаването му. Обжалваният административен акт, в частта, с която е постановен отказ за верификация на разходи, съдържа фактически, но не и правни основания. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в глава седем от Регламента, като в чл. 7.6. от него изрично са изброени изключените (недопустимите) разходи, а именно: а). Лихва за дълга, такси за услуги по дълг и такси за закъсняло плащане; б). Такси за финансови сделки и други чисто финансови разходи, освен разходи свързани със сметки, изисквани от ФМК, Националния орган за връзка или приложимото законодателство и разходи за финансови услуги, наложени от договора по проекта; в). Разпоредби за загуби или потенциални бъдещи задължения; г). загуби от обмен, освен загуби, покривани от разпоредба, изрично одобрена от ФМК, за всяка програма; д). Възстановимо ДДС; е). Разходи, покривани от други източници; ж) глоби, наказания или разходи за съдебни дела и з). Прекалени или небрежни разходи. В съответствие с член 1.4, параграф 2 Регламента, държавата бенефициер може да приема допълнителни разпоредби доколкото последните не противоречат на правната рамка на Регламента. Органът не се е позовал на нито една разпоредба от приложимата правна рамка, или сключения между страните договор, или на ОУДБФП, или на издадени други актове съдържащи допълнителни разпоредби. Изложените фактически установявания не са подведени под съответна правна норма. Няма посочено годно правно основание, на основание на което органът отказва верификация на посочените в писмото разходи. Липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Без правно основание съдът не може да извърши контрол за законосъобразност на акта, защото той не може вместо органа да определя целта, с която той упражнява властта си. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Пълната липса на посочени правни основания прави административния акт издаден и в нарушение на изискването за форма. Посоченото е достатъчно основание за отмяна.
При липса на пороците сочени като касационни основания за отмяна, постановеното от първоинстанционния съд решение, като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила.
С оглед на изхода от спора, направеното от ответника по касация искане за присъждане на разноски е основателно. На основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Администрацията на Министерски съвет, да заплати на ответника направените по делото разноски, като се вземе предвид направеното от касатора възражение за прекомерност. Видно от доказателствата, разноските са в размер на 4000 лв. - договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат. С оглед правната и фактическа сложност на делото и принципа на справедливост при присъждане на разноските, същите следва да бъдат намалени до минималния размер предвиден в чл. 8, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения – 3446, 70 лв.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 4702 от 10.07.2018г. постановено по административно дело № 13350/2017г. по описа на Административен съд София – град.
ОСЪЖДА Администрацията на Министерски съвет да заплати на „Психично здраве - групова практика за специализирана медицинска помощ“ ООД, ЕИК 125512422 сумата от 3446, 70 лева (три хиляди четиристотин четиридесет и шест лева и седемдесет стотинки) деловодни разноски. Решението е окончателно.