Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение „Правна клиника за потребители“, седалище и адрес на управление гр. С., пл. „Журналист“ №1а срещу отказ, рег. №92-00-382 от 07.06.2018 г., на министъра на икономиката.

С оспорения отказ министърът на икономиката, на основание чл. 164, ал. 1, т. 7 от ЗЗП (ЗАКОН ЗА ЗАЩИТА НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ), отказва вписване на Сдружение „Правна клиника за потребители“ в списъка на квалифицираните организации, които имат правен интерес да предявяват искове за преустановяване или за забрана на действия или търговски практики, в нарушение на колективните интереси на потребителите. І. Становища на страните:

1. Жалбоподателят – Сдружение „Правна клиника за потребителите“ (Сдружението), счита оспорения отказ за незаконосъобразен. Излага подробно фактите досежно правния статус, цели и дейност на сдружението и сочи, че членовете му са финансирали всички дейности, активности и инициативи с личен труд и безвъзмездно са оказвали съдействие на потребителите, потърсили помощ.

Счита мотивите на оспорения отказ за незаконосъобразни, тъй като не кореспондират с императивните изисквания на Наредба №1 от 24.10.2006 г. за критериите, на които трябва да отговарят квалифицираните организации в Р. Б, които имат правен интерес да предявяват искове за защита на колективните интереси на потребителите (Наредба №1), както и на висшата цел на ЗЗП (ЗАКОН ЗА ЗАЩИТА НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ).

Сочи, че в устава на сдружението, към датата на подаване на заявлението, е налице цел за защита на колективните интереси на потребителите – чл. 5, т. 6 от устава. Законодателят не поставя исканото от органа условие за наличие в устава на целта за защита на потребителите за срок от последните две години. Счита за неясно поставеното от органа равенство между цел и предмет на сдружението. Сочи, че в чл. 2, ал. 1, т. 3 от Наредба №1 не фигурира изискване за вида и обема на извършваната дейност за защита на потребителите. Несъответен на доказателствата счита и извода на органа за неизвършвана дейност в период от последните две години.

Счита за противоречие с материалноправните разпоредби поставените от органа допълнителни изисквания към вида и обема на извършваната дейност. При наличие в закона на обективни критерии, на които трябва да отговаря сдружението, органът е формирал извод, който не почива на никакви факти.

Моли съда да отмени оспорения акт. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Д.Д, Софийска адвокатска колегия.

2. Ответникът по жалбата – министърът на икономиката, счита същата за неоснователна. Излага подробно фактите по делото и сочи, че Сдружението не отговаря на изискванията на чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредба №1, поради вписаните в устава предмет и цели.

Прави анализ на дейността на Сдружението и сочи, че за процесния период то не е осъществило почти никакви дейности за защита на потребителите, а през 2017 г. са декларирани единични, символични дейности и инициативи, които не могат да се приемат като дейности за защита на колективните интереси на потребителите.

Моли съда да отхвърли жалбата. Ответникът се представлява от процесуален представител Т.М. ІІ. По допустимостта на жалбата:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт.

В акта органът не е посочил в какъв срок и пред кой орган подлежи на обжалване, въпреки това жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК – актът е връчен на Сдружението на 08.06.2018 г., а жалбата е подадена на 21.06.2018 г. по пощата. Разгледана по същество жалбата е основателна. ІІІ. Фактите по делото:

За да се произнесе по същество съдът установи от фактическа страна, че:

1. На 14.03.2014 г., с Решение №1, постановено по фирмено дело №138/2014 г., Софийски градски съд вписва в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза Сдружение „Сдружени информирани потребители – СИПО“.

Целите на Сдружението са: сформиране на организация, която да защитава обществените интереси на потребителите; повишаване на потребителската култура и знание; подпомагане при разясняване на нови изисквания, закони, търговски практики и способи за разрешаване на потребителски спорове; законодателна и образователна инициатива в областта на защита на потребителите; извънсъдебно разрешаване на спорове между потребители и търговци, включително чрез постигане на спогодба в съдебни процеси.

2. На 09.01.2018 г., с Решение №4 по фирмено дело №138/2014 г., Софийски градски съд вписва в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел по партидата на Сдружение „Сдружени информирани потребители – СИПО“ промени: 1.) в устава, приети с протокол на Общото събрание от 14.12.2017 г.; 2.) адреса на управление; 3.) наименованието – „Правна клиника за потребители“; 4.) в целите, предмета и средствата за тяхното постигане като вместо целта „извънсъдебно разрешаване на спорове между потребители и търговци, включително чрез постигане на спогодба в съдебни процеси“ вписва цел „действа като орган за алтернативно решаване на потребителски спорове“.

3. На 14.02.2018 г. промяната е вписана в Търговския регистър.

4. На 21.03.2018 г. Сдружението променя устава като вписва като своя цел и „защитата на колективните интереси на потребителите“.

5. На 28.03.2018 г. промяната в устава е вписана в Търговския регистър.

6. На 11.04.2018 г. Сдружението подава заявление до министъра на икономиката за включване в списъка на квалифицираните организации, които имат правен интерес да предявяват искове за преустановяване или забрана на действия или търговски практики, които са в нарушение на интересите на потребителите (списъкът по чл. 164, ал. 1, т. 7 от ЗЗП (ЗАКОН ЗА ЗАЩИТА НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ) (ЗЗП)). Към заявлението са представени: 1.) актуален устав; 2.) справка от Търговския регистър; 3.) годишен доклад за дейността на Сдружението за 2016 г. и 2017 г.; 4.) декларация по чл. 2, ал. 1, т. 4 – 6 от Наредба №1.

7. На 23.04.2018 г. заместник-министърът на икономиката изисква от Сдружението актуалния през 2016 г. устав, информация за входящия номер, адресата и предмета на подадените от сдружението сигнали, жалби и предложения до контролните органи; опис на потребителските съвети и консултации, предоставени през 2016 г.

8. На 25.04.2018 г. Сдружението предоставя устав, актуален към 2016 г. и 2017 г., списък на проведените срещи, опис на потребителските съвети и консултации и сочи, че няма практика да съхранява копия от жалбите на потребителите, на които е помогнало.

9. На 07.06.2018 г., министърът на икономиката издава акт, рег. №92-00-382, с който отказва регистрацията на Сдружението в списъка по чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП

10. В хода на съдебното производство органът представи Заповед №РД-16-670 от 30.05.2018 г. на министъра на икономиката за заместване в периода 06.08.2018 г. – 08.06.2018 г. и Заповед №КМІ187 от 31.05.2018 г. на министър-председателя за командироване на министъра на икономиката за периода от 03.06.2018 г. до 10.06.2018 г.

ІV. По съществото на спора:

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспореното Решение №387-ЖЗ приема от правна страна следното:

1. По компетентността на органа:

Оспореният акт, рег. №92-00-382, е издаден от министъра на икономиката.

За да се прецени компетентен ли е министърът на икономиката да издаде оспорения отказ следва да се направи анализ на релевантната нормативна уредба, тъй като от буквалното съдържание на чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП не следва правомощие за издаване на отказ за вписване в списъка на квалифицираните организации, които имат правен интерес да предявяват искове за преустановяване или за забрана на действия или търговски практики, които са в нарушение на колективните интереси на потребителите.

Съгласно чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП министърът на икономиката изготвя списък на квалифицираните организации, които имат правен интерес да предявяват искове за преустановяване или за забрана на действия или търговски практики, които са в нарушение на колективните интереси на потребителите. Разпоредбата е с изключително непрецизен изказ, тъй като релевантното правно действие не е „изготвяне на списък“ от министъра, а разрешението за извършване на дейността като квалифицирана организация, което разрешение с оглед на необходимостта от публичност се „вписва в този списък“, които се предоставя на Комисията на Европейския съюз. Едва ли министърът ще „изготви“ списъка. Министърът е органът, който следва да извърши преценка налице ли са по отношение на заявилите се организации предпоставките, които той самият е одобрил с оглед на чл. 164, ал. 2 ЗЗП, за издаване на разрешение за извършване на дейността. Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба №1 е не по-малко непрецизна, тъй като съгласно нея министърът издава заповед, с която одобрява списъка, но наредбата не уточнява произнася ли се и с какъв акт министърът по подаденото, с оглед на визираното в чл. 3, ал. 1 от Наредба №1, заявление.

От тази изключително неточна и непрофесионална законова и подзаконова регламентация следва, че министърът „ще одобри“ списъка, но очевидно ако не одобри списъка или ако не одобри частично списъка, т. е. не одобри някое от вписаните в списъка лица, въз основа на критериите по чл. 164, ал. 2 ЗЗП, той ще издаде индивидуален административен акт, с който ще откаже извършването на дейност като квалифицирана организация по смисъла на чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП.

При така съществуващата нормативна уредба е видно, че министърът на икономиката е държавният орган, който е оправомощен да разреши извършването на дейност като квалифицирана организация по смисъла на чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП на лицата, които са подали искане за това, като тези лица, на които е разрешено извършването на такава дейност се „вписват“ в нарочен списък.

В случая актът е подписан при условията на заместване от заместник-министър, за което заместване са представени надлежни доказателства.

2. По формата:

Оспореният акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като с него се отказва извършването на една правнорегламентирана дейност в защита на интересите на потребителите, каквато е дейността на субектите по чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП. Издаден е в исканата от закона писмена форма – чл. 59, ал. 2 АПК. От формална страна актът съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК – съдържа фактически и правни основания, адресат, разпоредителна част, макар тази част да не е обособена и отделена от мотивите на акта.

Вярно е, че актът не е наименуван – изискване на чл. 59, ал. 2, т. 2 АПК, но само по себе си, неизпълнението на това изискване към формата на акта не го прави незаконосъобразен, защото не наименованието, а съдържанието на акта е това, което определя неговата правна същност.

Както бе посочено по-горе в акта не е изпълнено и изискването на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК, но това изискване няма отношение към законосъобразността на акта, а към правото за неговото оспорване.

Избраната от органа епистоларна форма на индивидуалния административен акт е само илюстрация на разбирането му за значението на формата на индивидуалния административен акт и на начина на упражняване на властническите му правомощия и по никакъв начин не променя същността на акта на индивидуален административен акт.

С оглед на горното, оспореният акт е издаден при спазване на изискванията за писмена форма на административния акт и условно на изискванията към съдържанието на тази форма. Доколко фактическите и правни основания на акта са съответни на доказателствата по делото и на материалния закон е въпрос на материалната законосъобразност на акта.

3. По административнопроизводствените правила:

В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила. При констатирана непълнота на представените от жалбоподателя документи е дал конкретно указание за представяне на релевантни документи и с това е изпълнил задължението си по чл. 30 АПК.

4. По съответствието с материалноправни разпоредби:

Оспореният акт е издаден на основание чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП. Избраната епистоларна форма на изразяване от органа фактически е довела до посочване на правните основания за издаване на акта в мотивите му. Видно от съдържанието на акта органът е приел, че по отношение на жалбоподателя не са налице изискванията на чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредба №1. Следователно това е единственото сочено с конкретна разпоредба от органа правно основание за издаване на акта.

4.1. По изискването на чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредба №1:

Съгласно разпоредбата право да бъдат включени в списъка на квалифицираните организации, т. е. право да извършват дейността, имат организациите, които имат за цел защита на колективните интереси на потребителите.

Органът твърди, че в устава на Сдружението – старият и новият, не фигурира такава цел.

Видно от приложените по делото различни редакции на устава на Сдружението действително в устава до изменението от 21.03.2018 г. не фигурира конкретно цел „защита на колективните интереси на потребителите“. Едва с изменението от 21.03.2018 г. тази цел е изрично вписана като цел на Сдружението. Целта на едно сдружение с нестопанска цел е негов конститутивен елемент, защото е подлежащо на вписване обстоятелство. Целта е мотивът за създаване на лицето и е водеща при осъществяване на неговата дейност. Тя е определящ белег на всяко юридическо лице с нестопанска цел. Поради това, ако липсва в регистрираните цели на Сдружението исканата от наредбата специална цел – „защита на колективните интереси на потребителите“, ще е налице формално несъответствие и следователно основание за отказ.

Въпросът е към кой момент е необходимо да бъда налична тази специална цел?

Съдържанието на точка 1 на чл. 2, ал. 1 от Наредба №1 сочи, че към датата на подаване на заявлението съответното лице трябва да има регистрирана исканата специална цел. Разпоредбата не поставя изискване тази специална цел да е била регистрирана в период от две години преди подаване на заявлението. До извод за такова изискване не води и съвместното тълкуване на точка 1 и на точка 3 от ал. 1 на чл. 2 от Наредба №1, защото точка три не изисква извършването в посочения период на дейност по „защита на колективните интереси потребителите“, а само на „дейност за защита на потребителите“. Следователно, от изискването на точка 3 за двегодишен период на осъществяване на дейност в защита на потребителите не може да се изведе изискване за двегодишен срок на регистрирана цел „защита на колективните интереси на потребителите“.

Още повече, че без регистрация по чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП дейност по „защита на колективните интереси потребителите“,

Поради изложеното мотивът на органа, че за срок от две години преди датата на подаване на заявлението Сдружението няма в устава си цел „защита на колективните интереси на потребителите“ не съответства на визираното в разпоредбата. За целите на разрешаването на дейността е важно към датата на подаване на заявлението съответното лице да има в устава си точно тази цел, тъй като само тогава то би могло да осъществява дейността, ако получи разрешение.

4.2. По изискването „за извършване на дейност в защита на интересите на потребителите през последните две години“:

По отношение на това основание за отказ органът не е посочил конкретното правно основание, макар да го е изразил с думи. Очевидно става въпрос за изискването по чл. 2, ал. 1, т. 3 от Наредба №1, но органът не е посочил правната норма, на която се позовава.

Разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 3 от Наредба №1 изисква съответната организация да е извършвала дейност за защита на интересите на потребителите през последните две години. Законодателят не е посочил количествени и качествени критерии, въз основа на които да се прецени извършвана ли е такава дейност и ако да то обемът и вида на извършваната дейност удовлетворява ли нормативното изискване.

При тази нормативна регламентация органът е направил анализ на представените от Сдружението доказателства за извършена дейност: функционираща приемна в гр. С., която работи веднъж седмично – в четвъртък от 14, 00 до 16, 00 часа; участие и внасяне за обсъждане на заседания на консултативни органи въпроси, касаещи потребители; оказване на помощ на десетки потребители за изготвяне на жалби и сигнали до Комисията за защита на потребителите, но недокументирани, поради несъхраняване на копие от тях; страница във Фейсбук с последна публикация от 23.03.2017 г., а за периода 2016 – 2017 г. направени само две публикации на потребителска тема; подадени през 2017 г. 5 сигнала, предложения и жалби до контролните органи, и формира извод, че „през 2016 г. сдружението не е осъществило почти никаква дейност за защита на потребителите, а през 2017 г. са декларирани единични, символични дейности и инициативи, които не биха могли да се приемат като дейности за защита на колективните интереси на потребителите“.

Но от т. 3 на чл. 2, ал. 1 от Наредба №1 е видно, че законодателят не изисква дейността през двете години да е за защита на колективните интереси на потребителите, а да е в защита на интересите на потребителите. Впрочем, Сдружението не би и могло да извършва дейност в защита на колективните интереси на потребителите преди да е регистрирано по чл. 164, ал. 1, т. 7 ЗЗП – виж Определение №756 от 30.12.2015 г. на Върховния касационен съд по частно търговско дело №3276/2015 г., ІІ т. о. Следователно осъществената дейност в защита на интересите на отделни потребители е релевантна.

Органът приема, въз основа на доклада за 2017 г., че Сдружението през 2017 г. „е извършило единични дейности и инициативи в обществена полза, без съществено влияние на местно или национално ниво“. Но такова изискване за преценка на дейността на Сдружението разпоредбата не съдържа.

Видно от изложеното, при липса в нормативния акт на каквито и да било критерии за оценка на дейността на лицата, министърът е оценил дейността на Сдружението въз основа на критерии, които са неустановени в нормативния акт и са неясни, т. е. в нарушение на чл. 13 АПК и изискването за предвидимост. Това прави преценката му и по точка 3 на чл. 2, ал. 1 от Наредба №1 незаконосъобразна.

С оглед на горното оспореният акт е издаден в нарушение на материалния закон, тъй като органът неправилно е тълкувал разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредбата и въз основа на това е направил неправилен правен извод, и е приложил разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 3 от Наредба №1 при неясни, неоповестени предварително критерии, за които няма основание в нормативния акт.

Това прави актът му материално незаконосъобразен.

5. По съответствието с целта на закона:

Нарушението на материалния закон прави акта постановен и в несъответствие с целта на закона.

Видно от изложеното оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Поради това съдът следва да го отмени и да изпрати преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. На основание чл. 174 АПК съдът следва да определи срок за произнасяне. При отчитане на характера на акта и на регулираното с него правоотношение съдът определя срок от един месец.

С оглед на изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на икономиката – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, да заплати на Сдружението направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 10, 00 лв. държавна такса и 800, 00 лв. адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие от 20.06.2018 г.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във вр. с чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОТМЕНЯ акт, рег. №92-00-382 от 07.06.2018 г., на министъра на икономиката.

ИЗПРАЩА преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

ОПРЕДЕЛЯ едномесечен срок за произнасяне.

ОСЪЖДА Министерството на икономиката, седалище гр. С., ул. „Славянска“ №8 да заплати на Сдружение „Правна клиника за потребители“, седалище и адрес на управление гр. С., пл. „Журналист“ №1а 810, 00 (осемстотин и десет) лева разноски по делото.

РЕШЕНИЕТО е окончателно.