Министърът на здравеопазването е подал касационна жалба срещу решение №13565/13.12.2016 г. по адм. дело №7719/2016 г. по описа на Върховния административен съд, с което са отменени разпоредбите на чл. 7, ал. 7, т. 6 относно израза „оригинал или заверено копие”, чл. 8, ал. 1, т. 1 относно израза „оригинал на направление”, чл. 9, ал. 1 относно израза „легализиран превод”, чл. 10, ал. 1, т. 3 и ал. 2, чл. 12, ал. 1, чл. 14, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 15, ал. 2 и ал. 3, чл. 16, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 21, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език”, чл. 22, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 4, чл. 28, ал. 1, т. 8, ал. 2 и ал. 3, чл. 29, ал. 1 и ал. 2, чл. 31, ал. 4, чл. 35, ал. 1, чл. 37, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език”и чл. 42, ал. 3 от Наредба № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, издадена от министъра на здравеопазването ( обн. ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., доп., бр. 82 от 3.10.2014 г.). Направени са оплаквания за неправилност на решението поради необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се отхвърли оспорването срещу нормативния акт.

О. С „Център за защита правата в здравеопазването” със седалище и адрес на управление София е поискал отхвърлянето на жалбата и присъждане на направените разноски.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Петчленният състав на Върховния административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, намира, че жалбата е основателна.

Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалбата на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването” със седалище и адрес на управление София срещу разпоредбите на чл. 7, ал. 7, т. 6 относно израза „оригинал или заверено копие”, чл. 8, ал. 1, т. 1 относно израза „оригинал на направление”, чл. 9, ал. 1 относно израза „легализиран превод”, чл. 10, ал. 1, т. 3 и ал. 2, чл. 12, ал. 1, чл. 14, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 15, ал. 2 и ал. 3, чл. 16, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 21, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език”, чл. 22, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 4, чл. 28, ал. 1, т. 8, ал. 2 и ал. 3, чл. 29, ал. 1 и ал. 2, чл. 31, ал. 4, чл. 35, ал. 1, чл. 37, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език”и чл. 42, ал. 3 от Наредба № 5 от 21 март 2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, издадена от министъра на здравеопазването.

Наредба № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (обн. ДВ,бр. 28 от 28.03.2014 г.), е издадена от министъра на здравеопазването, на основание чл. 80е, ал. 4, чл. 80ж, ал. 1 и чл. 80з, ал. 6 от ЗЗО (ЗАКОН ЗА ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) и чл. 221, ал. 5 от ЗЛПХМ (ЗАКОН ЗА ЛЕКАРСТВЕНИТЕ ПРОДУКТИ В ХУМАННАТА МЕДИЦИНА), в изпълнение на задължението за въвеждане на изискванията на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 2011 г. за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (ОВ, L 88, 4.04.2011 г.).

Във връзка с проверката за спазване на административнопроизводствените правила за приемането на наредбата първоинстанционният съд установил, че на 03.02.2014 г. заместник-министърът на здравеопазването представил на министъра на здравеопазването доклад относно изготвения проект на наредба.

На 04.02.2014 г. проектът на наредбата бил публикуван на интернет - страницата на Министерство на здравеопазването. По делото не били представени доказателства, че заедно с проекта на наредбата са били публикувани мотиви, съответно доклад.

На 07.02.2014 г. е поискано становище по проекта от управителя на НЗОК, изпълнителния директор на ИАТ, директора на ЦФЛД и директора на ЦФАР. След обсъждането им, постъпилите становища били изпратени на министъра на здравеопазването.

С решение по точка 2 по протокол №4, прието на заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването на 20.03.2014 г., предложеният проект на наредбата бил приет. Наредбата била обнародвана в Държавен вестник, брой 28 от 28 март 2014 г.

От правна страна съдът приел, че Наредба № 5 от 21 март 2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване е нормативен административен акт, издаден от министъра на здравеопазването в изпълнение на законовата делегация по чл. 80е, ал. 4 от ЗЗО (ЗАКОН ЗА ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ), според който условията и редът за упражняване правото на трансгранично здравно обслужване се определят с наредба на министъра на здравеопазването. В хода на процедурата по приемането на подзаконовия нормативен акт било допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, записани в чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ), в редакцията преди изменението, извършено с Държавен вестник, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет-страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Тричленният състав на Върховния административен съд отбелязал, че на интернет-страницата на Министерството на здравеопазването не били публикувани мотиви, съответно доклад, които да позволят на всички заинтересовани лица да си изяснят правните и фактически основания, обуславящи приемането на акта, което да им позволи с информирано решение да изразят адекватно и компетентно становище по него.

В отговор на довода на ответника, че внесеният от заместник-министъра на здравеопазването доклад, изпратен на министъра на здравеопазването, има предназначението на мотиви, съдът посочил, че докладът не покрива в цялост изискванията за мотиви на акта, изброени в чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като в него не били отразени финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

С аргумент, че допуснатото процесуално нарушение води до невъзможност за проверка на съответствието на подзаконовия нормативен акт със законовите разпоредби, съдът отменил чл. 7, ал. 7, т. 6 относно израза „оригинал или заверено копие”, чл. 8, ал. 1, т. 1 относно израза „оригинал на направление”, чл. 9, ал. 1 относно израза „легализиран превод”, чл. 10, ал. 1, т. 3 и ал. 2, чл. 12, ал. 1, чл. 14, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 15, ал. 2 и ал. 3, чл. 16, ал. 2 относно израза „рецептурна бланка”, чл. 21, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език”, чл. 22, ал. 2, чл. 25, ал. 1, чл. 26, ал. 4, чл. 28, ал. 1, т. 8, ал. 2 и ал. 3, чл. 29, ал. 1 и ал. 2, чл. 31, ал. 4, чл. 35, ал. 1, чл. 37, ал. 1 относно израза „легализиран превод на български език” и чл. 42, ал. 3 от Наредба № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване.

Касационната инстанция намира, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд противоречи на материалния закон.

Не може да се сподели направения извод, че непубликуването на доклада на заместник-министъра на здравеопазването до министъра на здравеопазването, който съдържа мотивите за издаване на подзаконовия нормативен акт, представлява основание за неговата отмяна. Допуснатото от административния орган нарушение не може да се определи като съществено. Неоповестяването на мотивите за издаването на наредбата, особено като се вземе предвид, че с нея се въвеждат изискванията на Директива 2011/24/ЕС, което е отбелязано изрично в §2 на допълнителните разпоредби, не би могло да доведе до възпрепятстване правото на заинтересованите граждани и организации да представят информирано становище и да направят предложения по нейното съдържание. От основно значение за обществения интерес е предварителното оповестяване не толкова на причините за приемането на нормативния акт, а на неговите разпоредби, с които компетентният орган предвижда да уреди обществените отношения в дадена област.

Неточна е и преценката на съда, че мотивите, изложени в доклада на заместник-министъра на здравеопазването, не включват изложение на всички, предвидени в закона, обстоятелства. В доклада е направена препратка към правото на Европейския съюз, което се въвежда с наредбата, и е уточнено, че заплащането на здравните услуги ще се извършва през бюджетите на Министерството на здравеопазването и Националната здравноосигурителна каса. Що се отнася до обсъждането на очакваните резултати от прилагането на подзаконовия нормативен акт, то не се налага, при положение, че набелязването на мерки за изпълнение на европейската директива, с каквато цел се издава акта, е задължително (чл. 7а ЗНА).

Поради това касационната инстанция приема, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд е неправилно и следва да се отмени. Тъй като съдът не е обсъдил оплакванията на подателя на първоинстанционната жалба относно несъответствието на акта с разпоредби от по-висок ранг, което представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, делото не може да се реши по същество, а следва да се върне за ново разглеждане от друг състав.

По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК петчленният състав на Върховния административен съд РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение №13565/13.12.2016 г. по адм. дело №7719/2016 г. по описа на Върховния административен съд. ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав. Решението не подлежи на обжалване Особено мнение на съдия Р. Л:

Не съм съгласна с правните изводи на мнозинството от съдебния състав за отмяна на постановеното от тричленния състав на Върховния административен съд Решение № 13565 от 13.12.2016 г. по адм. д. № 7719 по описа за 2016 г. и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на този съд, поради което подписвам решението с особено мнение. Направеният от мнозинството извод в тази насока е обоснован със съображения за постановяване на решението, предмет на контрол в противоречие на материалния закон, който не споделям.

Правилен и съобразен с императивната разпоредба на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗА НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА, в редакцията преди изменението, публ. ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.) е изводът на тричленния състав, че непубликуването на мотиви за издаване на подзаконовия нормативен акт, респективно на доклад, който ги съдържа, представлява основание за отмяна на оспорените негови разпоредби. Не споделям становището, изразено от мнозинството, че от основно значение за обществения интерес е предварителното оповестяване на разпоредбите на бъдещия нормативен административен акт, а не на причините, наложили приемането му. Неотносим към преценката относно „…обезпечаване правото на заинтересованите граждани и организации да представят информирано становище и да направят предложения…“ по проекта, тоест относно съблюдаване принципите за изработване на проект за нормативен акт по чл. 26, ал. 1 ЗНА (в посочената редакция) за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност е фактът, че с наредбата се транспонира Директива 2011/24/ЕС.

Анализът на чл. 26, ал. 2 ЗНА, в посочената редакция, води на извод, че разписаните задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране принципите по ал. 1 на същия член - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях свидетелства за допуснато процесуално нарушение от категорията на съществените, което опорочава до степен на незаконосъобразност издадения в такава процедура акт. От приложените по делото доказателства се установява единствено, че проектът за наредба е обявен на интернет страницата на институцията. Не се установява обаче, да е публикуван доклад и/ или мотиви към него. Подробната регламентация относно съдържанието на мотивите, съответно доклада (чл. 28, ал. 2 ЗНА), ведно с изискването за неговото публикуване на интернет страницата на институцията идва да покаже ясно изразената воля на законодателя за гарантиране на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА (в посочената редакция), които формулират целите на разпоредбата. Спазването на тези изисквания обезпечава формиране волята на приемащия акта орган, с оглед регулация на конкретните обществени отношения, при съобразяване относимите обстоятелства след известяване на проекта и мотивите, съответно доклада към него, на всички заинтересовани лица. В настоящия случай тези правила са нарушени, поради което като е пристъпил към приемане на наредбата министърът на здравеопазването е процедирал при допуснато съществено нарушение на чл. 28, ал. 3 ЗНА (в релевантната редакция, посочена по-горе).

Правилна е и направената от тричленния състав преценка, че мотивите, изложени в непубликувания на интернет страницата на институцията доклад на заместник – министъра на здравеопазването не съответстват на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Видно е от неговото съдържание, че мотивите представляват разяснения във връзка със Закон за изменение и допълнение на ЗЗО (ЗАКОН ЗА ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) (обн. ДВ, бр. 1 от 2014 г.) и пресъздават съдържащите се в проекта разпоредби на наредба, за която е посочено, че е разработена в съответствие с „въведените“ текстове в ЗЗО (ЗАКОН ЗА ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) за трансграничното здравно обслужване. В този смисъл мотивите не удовлетворяват изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Нито направената в доклада „…препратка към правото на Европейския съюз, което се въвежда с наредбата…“, нито предписанието на чл. 7а ЗНА следва да се разглеждат като основание за игнориране на предявените изисквания към съдържанието на мотивите, съответно доклада. Тяхното стриктно спазване впрочем, би дало възможност за извършване на преценка за правилното и пълно транспониране на разпоредбите на посочената директива като се отчете и изрично посоченото в доклада, че наредбата е разработена в съответствие с „въведените“ текстове в ЗЗО (ЗАКОН ЗА ЗДРАВНОТО ОСИГУРЯВАНЕ) за трансграничното здравно обслужване. Приложеният по делото доклад от 18.08.2014 г. (тоест след приемането на наредбата) от директор на Дирекция „Европейска координация, международни дейности и протокол“ до министъра на здравеопазването и последвалите действия дават основание за изводи в подкрепа на това мое становище. Видно е от този доклад, че на 11.07.2014 г. в Министерство на здравеопазването е постъпило мотивирано становище на Европейската комисия относно непълно транспониране на Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, което е наложило приемането на Наредба за допълнение на приетата Наредба № 5 от 21.03.2014 г. за условията и реда за упражняване на правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване. Отделно, излагането на мотиви в съответствие с предписаното по чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание обезпечава правото на компетентния орган да пристъпи към обсъждане, респективно приемане на проекта за нормативен акт (чл. 28, ал. 3 в приложимата посочена по – горе редакция на ЗНА).

Предвид изложеното намирам, че не са налице твърдените касационни основания за отмяна на Решение № 13565 от 13.12.2016 г., постановено по адм. д. № 7719 по описа за 2016 г. от тричленен състав на Върховния административен съд. То е обосновано, постановено е в съответствие с материалния закон и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, като правилно, следва да бъде оставено в сила. Затова подписвам с особено мнение решението, с което то се касира и делото се връща за ново разглеждане на друг съдебен състав.

Дал особеното мнение: _______________

(съдия Р. Л)