Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на втори октомври две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Д. М. Членове: К. А. В. А. при секретар А. И. и с участието на прокурора К. Н. изслуша докладваното от председателя Д. М. по административно дело № 11877/2022 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на С. Г. с адрес гр. С. З. [жк], [улица], [адрес], срещу 100 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) към Постановление №191 на Министерски съвет от 04.09.2017 г. (ПМС № 191/2017 г.) за изменение и допълнение на Правилника за приложение на Закона за отбраната и въоръжените сили на Р. Б. (обн.- ДВ, бр. 74 от 2017 г., в сила от 12.09.2017 г., изм. - ДВ, бр. 107 в сила от 01.01.2019 г., доп. - ДВ, бр. 67 от 2020 г., в сила от 28.07.2020 г.) (ППЗОВСРБ).
В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба, поради противоречието й с материалния закон и поради допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила основания за оспорване по чл. 146, т. 3 и 4 АПК.
Правния си интерес оспорващият обосновава от приложени по делото копия на кадровата справка и длъжностни характеристики, от които е видно, че е на активна военна служба от 20.08.1993 г.
Твърди, че с въведеното изискване в 100 от ПЗР на ПМС № 191/2017 г., за да продължи да изпълнява дейностите по заеманата от него длъжност, за него е вменено задължение да притежава образователно-квалификационна степен (ОКС) магистър по специалност Организация и управление на военните формирования на оперативно ниво в професионално направление Военно дело, неизпълнението, на което е скрепено със санкцията на ал. 3 - прекратяване на служебните правоотношения по договора за военна служба към дата 31.12.2022 г. Сочи, че ПМС № 191/2017 г. е прието, с оглед спазване на ПЗР към ЗИД на ЗОВСРБ, като основната му цел е да приведе в съответствие разпоредбите на ППЗОВСРБ с промените в ЗОВСРБ - обн. ДВ, бр.98 от 09.12.2016 г.
Според жалбоподателя въвеждането на новото изискване на 100 противоречи на основни Конституционни принципи като предвидимост и правна сигурност. Счита, че е конституционно недопустимо, с оглед принципа на правовата държава, законодателят или органите на изпълнителната власт в последствие да налагат неблагоприятни последици за правните субекти, които са придобили права и са действали в съответствие със съществуващата нормативна уредба. Сочи, че нито правно, нито фактически е възможно в правоотношенията, в които влизат субектите да се съобразяват с нормите на бъдещ закон.
На следващо място твърди нарушение на принципа на пропорционалност, тъй като е недопустимо да се въвеждат от изпълнителния орган, изисквания, които не се изискват от закона и не съответстват на неговата цел. Сочи, че предвидената промяна касае единствено изискуемия ценз за заемане на длъжността, без никаква промяна на общите и специфични задължения в длъжностната характеристика на адресатите на 100. Излага, че от мотивите на изпълнителния орган, относно необходимостта за тези промени, не става ясно каква е причината за въвеждането на това изискване, тъй като въобще не е разбираемо кое е същественото и определящо значение на този допълнителен признак за осъществяваната служебна функция.
Излага твърдения за нарушение на процесуалните правила при приемането на Постановлението. Счита, че не е налице никакво изключително обстоятелство, което да обосновава съкращаване на срока от 30 дни на 14 дни, по смисъла на чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) за публични консултации, освен, фактът, че изтича срокът, указан в ПЗР на ЗИД на ЗОВСРБ, в който закона вменява задължение за органите на изпълнителната власт да приведат в съответствие разпоредбите на ППЗОВСРБ, с промените в ЗОВСРБ - обн. ДВ, бр. 98 от 09.12.2016 г., като не е спазен дори 14-дневният срок, тъй като публичните консултации са приключили преди неговото изтичане, а именно от 03.08.2016 г. до 17.08 2016 г.
С молба от 01.06.2023 г. излага допълнителни доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Твърди допуснато нарушение на изискването на чл. 22, ал. 1 и 2, във връзка с чл. 186 ЗНА, поради липса на последваща оценка на въздействие на процесното ПМС № 191/2017 г. На следващо място твърди, че разпоредбата на 100 противоречи на чл. 153 и чл. 160, ал. 1 ЗОВСРБ.
Прави искане за прогласяване на нищожност, алтернативно - отмяна на оспорената разпоредба.
Ответната страна - Министерски съвет на Р. Б. чрез процесуален представител оспорва жалбата като неоснователна. Излага конкретни съображения в представено по делото писмено становище и в съдебно заседание. Сочи, че с оспорената разпоредба не се въвеждат нови изисквания за заемане на съответната длъжност. Новите изисквания са въведени с чл. 28 ППЗОВСРБ и с Класификатора на длъжностите на военнослужещите в Р. Б. Твърди, че оспорвания 100 е изцяло в интерес на военнослужещите, тъй като с него се дава допълнителна възможност, на тези, които не отговарят на изискванията, когато са приети 2017 г. да продължат да заемат съответната длъжност и в съответния период, който е повече от пет години, да завършат съответното образование. По отношение на доводите за допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, твърди, че в съответствие с чл. 26, ал. 3 ЗНА преди внасянето за разглеждане в Министерският съвет проектът на акта, заедно с мотивите/доклада на вносителя на проекта - министъра на отбраната, оценката на въздействие и становището на дирекция Модернизация на администрацията са качени на сайтовете на Министерство на отбраната и на портала за обществено обсъждане strategy.bg в периода от 03.08.2017 г. до 17.08.2017 г. включително. Твърди, че 14-дневният срок е обоснован в доклада на вносителя с мотивите, че изтича 6-месечният срок, определен в 119, ал. 1 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на ЗОВСРБ (обн. ДВ, бр. 98 от 09.12.2016 г.), в който следва да се приемат подзаконовите нормативни актове по прилагането му, част от които е и измененията и допълненията в ППЗОВСРБ.
В съдебно заседание на 05.06.2023 г. ответникът прави възражение за недопустимост на жалбата, тъй като оспорената разпоредба е с период на действие до 31.12.2022 г. и вече не е част от действащото право, поради което липсва годен предмет на оспорване.
Прави искане съдът да прекрати производството, алтернативно да отхвърли жалбата като неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди доводите на жалбоподателя, данните от административната преписка и възраженията на ответника намира, че:
За да се произнесе по процесуалната допустимост на оспорването, настоящата инстанция взе предвид следното:
Подадената жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 186 АПК, имаща правен интерес от оспорване и срещу подлежащ на обжалване подзаконов нормативен акт. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.
Възражението за недопустимост, направено от ответника, е неоснователно. Доколкото понастоящем е налице постановено Решение от 24.11.2022 г. на Съда на Европейския съюз по дело № С-289/2021 г., същото следва да бъде съобразено от настоящия състав. В цитираното решение е постановено, че принципът на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска процесуално правило на държава членка, съгласно което - когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред - се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид. От горното следва еднозначният извод, че по отношение на жалбоподателя е налице правен интерес от разглеждане на поставения въпрос по същество, тъй като същият би могъл да претендира вреди, които са причинени в резултат на оспорения нормативен акт.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Предмет на оспорване в настоящото производство е разпоредбата на 100 от ПЗР към ПМС №191/2017 г. за изменение и допълнение на ППЗОВСРБ. (обн.- ДВ, бр. 74 от 2017 г., в сила от 12.09.2017 г., изм. - ДВ, бр. 107 в сила от 01.01.2019 г., доп. - ДВ, бр. 67 от 2020 г., в сила от 28.07.2020 г.). Същата съдържа три алинеи и гласи:
100. (1) (Доп. ДВ, бр. 67 от 2020 г., в сила от 28.07.2020 г.) Офицерите, приети по общия ред за обучение във Военна академия Г. С. Р., извън случаите по 99, и завършили специалности от професионално направление Национална сигурност, могат да се обучават за придобиване на образователно-квалификационна степен магистър в професионално направление Военно дело по специалността Организация и управление на военни формирования на оперативно ниво независимо от възрастта им след разрешение от министъра на отбраната и кандидатстване по реда на наредбата по чл. 142, ал. 1 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, до учебната 2021/2022 година включително
(2) Офицерите, приети за обучение по ал. 1, преминават обучение по индивидуален план, приет с решение на академичния съвет на Военна академия Г. С. Р..
(3) Офицерите по ал. 1, заемащи длъжности от кариерно поле командно, за които се изисква образователно-квалификационна степен магистър в професионално направление Военно дело по специалността Организация и управление на военни формирования на оперативно ниво и не са я придобили, могат да заемат съответните длъжности в обхвата на притежаваното военно звание до 31 декември 2022 г.
Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, като в конкретния случай, съгласно 2 от ПЗР на ППЗОВСРБ, същият е приет на основание 45, ал. 1 от ПЗР на ЗОВСРБ във връзка с 154, ал. 1 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на ЗОВСРБ (ДВ, бр. 16 от 2010 г.). Съгласно 45, ал. 1 от ПЗР на ЗОВСРБ (Обн., ДВ, бр. 35 от 12.05.2009 г., в сила от 12.05.2009 г.) в 6-месечен срок от влизането в сила на закона Министерският съвет приема правилника и другите подзаконови актове по прилагането му. В рамките на тази компетентност Министерският съвет разполага и с правомощие да изменя или допълва вече приетите правилници, какъвто е настоящия случай. Следователно приетото изменение на ППЗОВСРБ е направено от компетентен орган.
Видно от събраните по делото доказателства, в т. ч. административната преписка, при приемане на обжалваната в настоящото производство разпоредба на ПМС № 191/2017 г., са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради неизпълнение на изискванията по чл. 26, ал. 4 ЗНА, представляващо самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт в атакуваната му част.
Разпоредбата на чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове.
Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Алинея 2 на същата разпоредба предвижда, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 и ал. 4 сочат, че преди внасянето на проект на нормативен акт съставителят, когато е орган на местното самоуправление, какъвто е процесният случай, трябва да го публикува на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет заедно с мотивите, като на заинтересованите лица и организации, се предоставя срок не по-кратък от 30 дни за предложения и становища. В изключителни случаи, по причини, посочени изрично в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, който не може да бъде по-кратък от 14 дни.
Анализът на цитираната правна рамка обосновава извод, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите, съответно доклада към него, следва да са с посоченото в чл. 28, ал. 2 ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В този смисъл трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, по който принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност, заложени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица. За тяхното спазване следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме съответния проект.
Видно от представените по делото доказателства, процесният проект на ПМС, заедно с мотивите/доклада на вносителя на проекта - министъра на отбраната, оценката на въздействие и становището на дирекция Модернизация на администрацията са качени на сайтовете на Министерство на отбраната и на портала за обществено обсъждане strategy.bg в периода от 03.08.2017 г. до 17.08.2017 г. включително.
Безспорно е, че на заинтересованите лица не е бил даден 30-дневен срок за предложения и становища по проекта на подзаконов нормативен акт. Съгласно доказателствата предоставеният срок е 14 дни. Четиринадесетдневният срок е обоснован в доклада на вносителя с мотивите, че изтича 6-месечният срок, определен в 119, ал.1 от ПЗР на ЗИД на ЗОВСРБ (обн. ДВ, бр. 98 от 09.12.2016 г.), в който следва да се приемат подзаконовите нормативни актове по прилагането му, част от които е и измененията и допълненията в ППЗОВСРБ.
Приложението на по-краткия срок за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, предвиден в чл. 26, ал. 4 ЗНА е обусловено от наличието на две кумулативни предпоставки в изключителни случаи и при посочване на причините за това от съставителя в мотивите, съответно в доклада. В конкретния случай е спазено второто условие, тъй като в мотивите към проекта на ПМС № 191/2017 г. за изменение и допълнение на ППЗОВСРБ са посочени причини за определения 14-дневен срок за предложения и становища, но те не обосновават наличието на изключителен случай. Макар законът да не съдържа легална дефиниция на понятието изключителен случай както правните постулати, така и граматическото тълкуване на израза обосновават извод, че за да е налице такъв случай той следва да разкрива специфики, които да го отличават съществено от обикновените случаи на нормотворческа дейност, така щото да е необходимо спешно регулиране на обществени отношения, което да обосновава ограничаване на конституционно предвиденото право на гражданите да участват в допитвания до народа (чл. 42, ал. 1 КРБ), намерило отражение в императива на чл. 26, ал. 2 ЗНА. В случая нуждата от спешно изменение на разпоредбата на 100 от ПМС № 191/2017 г. е обоснована с 119, ал.1 от ПЗР на ЗИД на ЗОВСРБ (ДВ, бр. 98 от 9.12.2016 г.), съгласно който в 6-месечен срок следва да се приемат подзаконовите нормативни актове по прилагането му, част от които е и измененията и допълненията в ППЗОВСРБ. Към момента на публикуване на проекта на оспорения подзаконов нормативен акт, предвидения в 119, ал. 1 6-месечен срок е изтекъл, поради което изложените причини не обосновават наличието на изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4, изр. второ от ЗНА. Нормата ограничава възможностите за предложения и становища по проекта за приемане на подзаконов нормативен акт като предвижда по-кратък срок за представянето им, поради което следва да се тълкува стриктно. Недопустимо е бездействието на административния орган в предвидения в 119 срок да обосновава ограничаване на срока за обществени консултации.
Приемането на процесното Постановление, без да е спазен законово определеният срок за обществени консултации, се явява особено съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съблюдаването на предвидената процедура по издаване на нормативни административни актове е императивно задължение именно на органите, осъществяващи управлението, като дейността им следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност.
Поради това, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби от по-висок ранг и целта на закона, на основание чл. 196, във връзка с чл. 146, т. 3 и чл. 168, ал. 1 АПК, и с оглед правомощията си по чл. 193 АПК, Върховният административен съд в настоящия състав на Седмо отделение, приема, че оспореният по делото подзаконов нормативен акт следва да бъде отменен в обжалваната част.
Така мотивиран и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд,
РЕШИ:
ОТМЕНЯ разпоредбата на 100 от Преходните и заключителни разпоредби към Постановление №191 на Министерски съвет от 04.09.2017 г. за изменение и допълнение на Правилника за приложение на Закона за отбраната и въоръжените сили на Р. Б. (обн.- ДВ, бр. 74 от 2017 г., в сила от 12.09.2017 г., изм. - ДВ, бр. 107 в сила от 01.01.2019 г., доп. - ДВ, бр. 67 от 2020 г., в сила от 28.07.2020 г.).
Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му.
Решението да се обнародва в Държавен вестник при неподаване в срок на касационна жалба или протест или ако те са отхвърлени.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
секретар:
Членове:
/п/ КАЛИНА АРНАУДОВА
/п/ ВЕСЕЛА АНДОНОВА