Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на двадесети февруари две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: Л. Г. Членове: ДОБРОМИР А. Д. при секретар М. С. и с участието на прокурора Ч. С. изслуша докладваното от председателя Л. Г. по административно дело № 454 / 2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Регионалната инспекция по околна среда и водите (РИОСВ) - София срещу решение № 6113 от 24.10.2022 г., постановено по адм. д. № 4838/2022 г. на Административен съд – София град (АССГ). С оспорения съдебен акт е отменена заповед № Д-02/04.05.2022 г., издадена от директора на РИОСВ – София, с която на С. С. е наложена принудителна административна мярка спиране на дейностите по засипване, разстилане на земни маси, заравняване на терена и премахване на растителност, извършвани в ПИ 68134.1935.2553 (стар номер 961), УПИ IХ-961, кв. 23 по КККР, представляващ така нареченото „Боянско блато“.

В касационната жалба са изложени съображения за необоснованост, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и неправилно прилагане на чл. 158, т. 3 и т. 4 от ЗООС, относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Според жалбоподателя съдът е правилно е приел, че извършваните дейности не попадат в обхвата на Приложения № 1 и № 2 от ЗООС, но те представляват инвестиционно предложение и като такова, следва да бъде извършена оценка за съвместимостта (ОС) им по реда на чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР). Позовава се на чл. 5 от Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредба за ОС), като твърди, че ОС се извършва самостоятелно по реда на Г. В. от подзаконовия нормативен акт. В тази връзка се позовава на прието по делото указателно писмо от с изх. № 05-08-2203/09.08.2016 г. на Министерство на околната среда и водите (МОСВ), в качеството му на компетентен орган по тълкуването и прилагането на екологичното законодателство. Относно засягането на защитените видове в мотивите на процесната заповед е включено, но не е взето предвид от съда, писмо вх. № 16815/01.09.2021 г. от главния архитект на Столична община и приложения към него доклад от експерти на Българска академия на науките относно необходимостта за предприемане на спешни мерки за опазване на местността „Боянско блато“. Увреждането на защитените видове представлява административно нарушение по ЗБР и с оглед неговото предотвратяване е наложена процесната принудителна административна мярка (ПАМ). Съгласно приложения към жалбата Протокол № ЕС-К-38/13.06.2022 г. от заседанието на Общински експертен съвет по устройство на територията (ОЕСУТ), утвърден от кмета на Столична община, са приети предложенията за хидроложки изследвания и хидроложки изчисления във връзка с определяне на границата на воден обект, намиращ се в ПИ 68134.1935.2510, м. „Гърдова глава“, район „Витоша“ и за проект за изменение на поземлени имоти, с идентификатори 68134.1935.949, 68134.1935.1308, 68134.1935.2434, 68134.1935.2435, 68134.1935.2511 и 68134.1935.2553, находящи се в р. „Витоша“. Касаторът прилага и постъпили в РИОСВ-София указания с вх. № 05-08-1708/19.07.2022 г. от МОСВ относно прилагане на чл. 37-38 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), като посочва, че през последните години Съдът на ЕС е излязъл с множество решения по преюдициални въпроси, специално относно строгата система за опазване на животинските видове, посочени в приложение IV, буква а) на Директива 91/43/ЕИО, в техните естествени области на разпространение и по-специално на забраната за всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка на животинските видове, отразена в чл. 38, ал. 1, т. 4 от ЗБР. В съдебно заседание се представлява от юрисконсулт Б. Б., който поддържа жалбата.

Ответникът по касационната жалба – С. С., редовно уведомен, в писмен отговор излага съображения за неоснователност на жалбата. АССГ правилно е отменил заповедта на директора на РИОСВ-София за налагане на ПАМ. Неправилно е становището на органа, че е било необходимо провеждането на оценка за съвместимост по реда на чл. 31 от ЗБР, тъй като дейностите, извършвани от ответника, не попадат в обхвата на Приложение № 1 и № 2 от ЗООС, което се потвърждава и в касационната жалба по отношение на необходимостта от извършване на оценка за съвместимост и приложимостта на Наредбата за ОС. Не съставляват касационно основание и съображенията относно увреждането на множество защитени видове, които според касатора ще бъдат унищожени с насипването на терена. По този въпрос съдът правилно е приел, че докладът не е окончателен и че не са доказани твърденията за унищожаване на места за размножаване, почивка и струпване по време на миграция на защитени видове. В този доклад на експерти от БАН не се доказва наличието на такива видове, като извършените изследвания са направени без да се влиза в имота. Съдът правилно е приел, че проучването не може да бъде ценено като годно доказателство за наличието на защитени видове. При прецизен анализ на чл. 31 от ЗБР и Наредбата за ОС стига до извода, че приложението им е ограничено към дейности свързани със защитени територии, каквато процесният имот не е. В съдебно заседание се представлява от адв. С. А. и поддържа становището в отговора си. Претендира разноски, описани в списъка по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК).

Представителят на Върховна административна прокуратура дава становище за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че обжалваният съдебен акт е правилен и същият е постановен при спазване на съдопроизводствените правила и точно прилагане на материалния закон. Съдът е обсъдил доказателствата, становищата на страните и приложимата материалноправна уредба. Според заключението на съдебно-техническата експертиза (СТЕ), най-близко разположената защитена територия до процесния имот е природен парк Витоша, чиято граница се намира на около километър в южната посока. По делото е установено, че имотът попада в урбанизирана територия, която не представлява част от защитени територии. СТЕ установява също, че имотът не попада в границите на защитена зона по ЗБР, както и в границите на защитена територия по ЗЗТ. Административният съд правилно е установил, че заповедта не е мотивирана в достатъчна степен, за да се констатира каква е причината за издаването й и за прилагане на ПАМ.

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК. Върховният административен съд я намира за неоснователна по следните съображения:

Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд - София град е заповед № Д-02/04.05.2022 г. на директора на РИОСВ -София за налагане на на принудителна административна мярка по чл. 158, т. 4 от ЗООС. Срокът на действие на ПАМ е до приключване на процедура по оценка на съвместимостта на описаното инвестиционно предложение. Посочено е, че ПАМ се издава с цел преустановяване извършването на административни нарушения по чл. 10, ал. 1 от Наредбата за ОС във връзка с чл. 128в от ЗБР и чл. 38, ал. 1, т. 4 във връзка с чл. 125 от ЗБР. Отразено е, че жалбата не спира изпълнението на заповедта на основание чл. 160 от ЗООС. За да издаде заповедта административния орган се позовава на чл. 31 ал. 1 от ЗБР, съгласно който планове, програми, проекти и инвестиционни предложения, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на защитените зони и които поотделно или във взаимодействие с други планове, програми, проекти или инвестиционни предложения могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони, се подлагат на оценка за съвместимостта им с предмета и целите на опазване на съответната защитена зона. Условията и редът за извършване на оценката по чл. 31 от ЗБР се определя с Наредбата за ОС. Определянето на приложимата процедура в случаите, когато се отнася за инвестиционни предложения, с които се предвиждат дейности, които не попадат в обхвата на Приложения № 1 и № 2 от ЗООС, се извършват от компетентния орган РИОСВ - София след писмено уведомяване от страна на възложителя съгласно чл. 10, ал. 1 от Наредбата за ОС. Според мотивите на заповедта, възложителят на планове, програми, проекти или на инвестиционни предложения уведомява на най-ранен етап компетентния орган по чл. 6, за своето намерение чрез уведомление което съдържа данни съгласно Приложение № 2 (част А - за планове програми и проекти, част Б - за инвестиционни предложения). Административният орган е посочил, че в конкретния случай възложителят не е внесъл уведомление в РИОСВ-София за провеждане на процедура по реда на екологичното законодателство, което е констатирано при извършената на 29.04.2022 г. проверка. Неизпълнението на посоченото задължение представлява административно нарушение, за което се налага предвиденото в чл. 128 от ЗБР административно наказание. Отбелязано е също, че с писмо вх. № 16815/01.09.2022 г. в РИОСВ-София е постъпило писмо от главния архитект на Столичната община относно необходимостта от предприемане на спешни мерки за опазване на „Боянското блато“. Към него е приложен доклад, изготвен от експерти на Българската академия на науките от извършено проучване на консервационно-значими видове риби, земноводни, влечуги, птици, низши и висши растения в местността „Гърдова глава“ в Бояна и оценката на тяхното състояние и на екосистемата като цяло. Мястото се явява своеобразен оазис за редица видове животни, гръбначни и безгръбначни. В заповедта са изброени видове земноводни и птици, включени в Приложение № 3 от ЗБР, като например обикновен тритон, гребенест тритон, обикновена чесновица, голяма кафява жаба и други. Според доклада по време на миграцията си, блатото се явява остров от подходящи местообитания за различни видове птици през гнездовия период, включени в Приложение № 3. Административният орган се е позовал и на чл. 38, ал. 1, т. 4 от ЗБР, съгласно който за животинските видове от Приложение № 3 се забранява увреждане или унищожаване на места за размножаване, почивка и струпване по време на миграция. В тази връзка счита, че с извършване на установените при проверката дейности се унищожават местата за размножаване, почивка и струпване по време на миграция на защитените видове. За посоченото нарушение се налага административно наказание предвидено в чл. 125, ал. 1 от ЗБР, като в административния акт само е посочена възможната санкция, без да е наложено самото наказание. Административният орган е отразил, че при проверката са представени копия от документи от С. С., а именно: копие на скица на поземлен имот № 15-631377-12.07.2019 г. на Служба по геодезия, картография и кадастър гр. София, за поземлен имот с идентификатор 68134.1935.2553, частна собственост; писмо с изх. № РВТ22-ГР94-1493-(1) до съсобственика на имота от кмета на район Витоша, с което е изразено положително становище по отношение на прокарването на временен път за сметка и със средства на Спасов по трасето на улица „И. Б. с о. т.296 до о. т.298а, при спазване на одобрените регулационни и нивелни планове; писмо с изх. № РВТ221-ГР94-1061-(1) до съсобственика на имота от кмета на район Витоша, СО за премахване на самонастанена и издънкова растителност с диаметър под 10cm за имот 68134.1935.2553; писмо от главния архитект на Столична община с изх. № ТП-94-00-1733/2007 г., с което се уведомява г-жа В. А., че съгласно ОУП и ЗУТ и застрояването на Столична община, ПИ 68134.1935.2553 е жилищно устройствена зона с преобладаващо малкоетажно застрояване.

За да отмени оспорената заповед, Административен съд – София град правилно е приел, че административният орган е допуснал нарушения на административно производствените правила – чл. 35 от АПК, като не е изяснил напълно фактическата обстановка по спора. Директорът на РИОСВ – София не е изложил мотиви, относно необходимостта от подаване на уведомление до РИОСВ – София за провеждане на процедура по реда на екологичното законодателство, като не става ясно какво налага провеждане на процедура за оценка на съвместимост на извършваните дейности в имота по реда на ЗООС и Наредбата за ОС. Предвид мотивите на заповедта, че за инвестиционните предложения, с които се предвиждат дейности, които са извън обхвата на Приложения №1 и 2 от ЗООС, приложимата процедура се определя от компетентния орган, съдът е извел правилен извод, че в случая не е посочено какви са визираните инвестиционни предложения, за да може да се направи извод дали дейностите попадат в обхвата на двете приложения или извън него. По делото също не е изяснено какви са инвестиционните предложения, а в самата заповед е посочено, че дейностите, които са установени да се извършват и съответно се спират, са дейности по засипване, разстилане на земни маси, заравняване на терена и премахване на растителност. Не е установена и целта на посочените действия.

Видно от заповедта и констативните протоколи от извършените проверки от РИОСВ, ответникът по касация е представил на проверяващите издадените му и цитирани по-горе писма от кмета и главния архитект на район Витоша - Столична община, изразяващи изрично съгласие, същият да извърши тези дейности в имота си, както и да прокара временен път до същия, за да го ползва. В оспорения пред административния съд акт липсват мотиви, които да опровергаят по безспорен начин дадените разрешения. Не се установява твърдяното наличие на инвестиционно предложение, по което ответникът да има задължение да уведоми РИОСВ по реда на ЗООС. Също се установява от доказателствата по делото и от заключението на съдебно-техническата експертиза. Освен това към момента на постановяване на първоинстанционното решение, имотът не се намира в защитена зона по смисъла на ЗБР или в защитена територия по смисъла на ЗЗТ, което да налага извършването на процедури по оценка на съвместимостта на извършваните дейности. Действително, видно от представените пред касационната инстанция доказателства – протокол от заседание на ОЕСУТ, писма и цитирана практика на Съда на ЕС, от административния орган и Столична община са предприети действия, по реализиране на намерението местността да бъде определена като защитена зона, но това са обстоятелства, които са се случили след издаване на процесната заповед и не са окончателно завършени. Поради това представените пред настоящата инстанция доказателства не могат да бъдат ценени при преценката за правилност на оспореното съдебно решение. Предвид изложеното, не е приложима към случая и цитираната като основание за издаване на процесната заповед за налагане на ПАМ, разпоредба на чл. 158, т. 4 от ЗООС, която предвижда, че министърът на околната среда и водите или оправомощени от него лица, директорите на РИОСВ, директорите на националните паркове и директорите на басейновите дирекции прилагат принудителни административни мерки за предотвратяване или преустановяване на административни нарушения, свързани с опазването на околната среда, както и предотвратяване и/или отстраняване на вредните последици от тези нарушения. В случая административният орган не е изяснил в пълнота фактите и обстоятелствата по случая, навеждащи на извършено нарушение, изразяващо се в неуведомяване РИОСВ относно инвестиционно предложение. Не е установено и какъв е видът и характерът на дейностите, които осъществява ответникът, какво е основанието за извършването им, както и попада ли имотът в защитена зона/територия. Не е установено и конкретното засягане на околната среда. Като не е извършил всичко това, административният орган е допуснал съществено нарушение на административно производствените правила, довело и до неправилно тълкуване и прилагане на материалноправните разпоредби към фактите и обстоятелствата по случая. Допуснатите празноти и неясноти в мотивите на акта не могат да бъдат изяснявани и допълвани едва в хода на касационното съдебно производство, тъй като по този начин се ограничава правото на защита на адресата на акта, като се накърнява възможността му своевременно да се запознае с образуваното административно производство и да изложи своите съображения и възражения. Препятстван е и ефективният съдебен контрол за законосъобразност върху крайния акт, тъй като административният акт е постановен при неизяснена фактическа обстановка. Както е посочил и АССГ, не е спазено задължението по чл. 35 от АПК, според който индивидуалният административен акт се издава след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации, ако такива са дадени, съответно направени. Съдът правилно е приел, че дори да се премине към изменение на кадастралната карта и кадастралните регистри в условията на чл. 142, ал. 2 от АПК, действията на други органи не могат да санират незаконосъобразната заповед, издадена от директора на РИОСВ-София. Въпреки започнатата процедура, към момента територията на обект „Боянско блато“, не е включена в границите на защитена зона по ЗБР и в границите на защитена територия по ЗЗТ.

Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Дефиницията на понятието се съдържа в чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). ПАМ се прилагат за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях. С оглед спазване принципа на законност, трябва да бъде прилагана само онази принудителна административна мярка, която по вид е точно определена в правната норма.

Съгласно разпоредбата на чл. 158, т. 3 от ЗООС директорите на РИОСВ прилагат принудителни административни мерки в случаите на възникване на непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда или за увреждане на здравето или имуществото на хората, а съгласно т. 4 - за предотвратяване или преустановяване на административни нарушения, свързани с опазването на околната среда, както и предотвратяване и/или отстраняване на вредните последици от тези нарушения. Видът и характерът на ПАМ са регламентирани в чл. 159, ал. 1 и 2 от ЗООС, като са предвидени спиране производствената дейност на собствениците или ползвателите на територии, както и достъпа до територии на собствениците и ползвателите, включително чрез пломбиране или запечатване. Принудителните административни мерки са превантивни, преустановителни и възстановителни, съгласно чл. 159, ал. 1 от ЗООС.

Фактическите основания за издаване на заповедта са непълни и не се подкрепят от доказателствата и материалите в административната преписка. Не е налице единство между правните и фактическите основания за налагането на ПАМ. Собственикът на имота е извършил определени дейности в имота си, след като е съгласувал същите с общинските органи, като имотът му безспорно се намира в т. нар. „Боянско блато“, но това не обосновава автоматично наличието на предпоставките по чл. 158, т. 3 и т. 4 от ЗООС. Липсват доказателства за реални или вероятни вреди, които действията му конкретно биха причинили на растителни и/или животински видове, с оглед наличието на защитена зона на 1 километър от имота му. Не може да се направи извод, че извършените от Спасов дейности, водят до непосредствена опасност от замърсяване на околната среда, или засягат флората и фауната по негативен начин, без да е налице конкретно изготвена за имота и научно-обоснована разработка по случая. Правилен и обоснован е формираният от съда извод, че в съдържанието на заповедта и в обуславящите я писмени доказателства не съществуват данни за възникнала непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда. В хипотезата на чл. 158, т. 3 от ЗООС законодателят е поставил като предпоставка за прилагане на ПАМ единствено възникването на непосредствена опасност, а не реалното настъпване на вреди. Непосредствената опасност е фактическо състояние, предполагащо много висока степен на вероятност за настъпване на реални вредоносни последици, в случая за околната среда и здравето на хората, обосноваващо прилагането на принудителна административна мярка, като извънредно средство за защита. Премахването на това състояние е именно основната, преследвана с прилагането на ПАМ цел. Непосредствената опасност следва да бъде разгледана в контекста на конкретните правоотношения, отчитайки тяхната специфика. В процесния акт за налагане на ПАМ липсват конкретни мотиви и не са ангажирани доказателства относно наличието на такава непосредствена опасност и не е цитирана разпоредбата на чл. 158, т. 3 от ЗООС като основание за издаване на акта. От извършените констатации при двете проведени проверки, възпроизведени и в заповедта, не е установено в какво точно се изразява непосредствената опасност за замърсяване или увреждане на околната среда или за увреждане на здравето или имуществото на хората.

Не са изложени конкретни съображения и фактически основания за наличие на някоя от хипотезите на чл. 158, т. 4 от ЗООС. Доказателствената тежест за вредоносните последици върху околната среда от наличието на твърдяното от органа нарушение, обуславящо необходимост от предотвратяване и преустановяване на административното нарушение и налагането на съответната ПАМ, съгласно чл. 170 от АПК, е на административния орган. В тази връзка правилен се явява изводът на първоинстанционния съд за недоказаност на нарушение върху околната среда. Предвидената в чл. 159, ал. 2 от ЗООС принудителна административна мярка - спиране с мотивирана заповед на производствената дейност на собствениците или ползвателите на територии, както и достъпа до територии на собствениците и ползвателите, включително чрез пломбиране или запечатване, представлява предоставена от закона възможност за преценка на органа, която винаги трябва да бъде използвана в рамките на този закон и в изпълнение на неговата цел. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при издаване на акт в условията на оперативна самостоятелност, административният орган следва да спазва изискването за законосъобразност на административните актове.

Анализът на доказателствата, съпоставен с фактите, установени от административния орган, обуславят извода на настоящата съдебна инстанция, съвпадащ с този на първоинстанционния съд, че е наложена ПАМ, без органът да е установил пряка и непосредствена опасност за замърсяване или увреждане на околната среда, респективно увреждане на здравето или имуществото на хората. Пред съда не е доказана наличието и връзката на нарушенията и техните последици с опазването на околната среда, не са налице доказателства за замърсяване или увреждане на околната среда или увреждане на здравето или имуществото на хората, за да са налице предпоставките на чл. 158, т. 3 и т. 4 от ЗООС. Органът е установил и посочил нарушения, което го задължава да предприеме процесуални действия, но не и по реда на чл. 158 от ЗООС, ако няма доказателства за обстоятелствата, посочени в тази разпоредба. ЗООС предоставя други възможности в тази връзка на административния орган - налагане на административнонаказателни мерки по чл. 164, ал. 1, издаване на задължителни предписания на оператора и др. В случай, че преценката на органа е да бъде наложена принудителна административна мярка по реда на чл. 158 от ЗООС, то органът следва да установи фактическите и правни основания за налагането й, което в проведеното административно производство по издаване на административния акт не е сторено. Налагането на оспорената принудителна административна мярка с посочените мотиви е извън законоустановените критерии по ЗООС, т. е. в нарушение на материалния закон.

При издаването на оспорената заповед са допуснати процесуалноправни и материалноправни нарушения, обосноваващи отмяната й. Обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила като валидно, допустимо и правилно, постановено в съответствие с материалния и процесуалния закон.

Предвид изхода на спора, на ответника по касация следва да се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1200 лв., съгласно представен списък и платежен документ.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 6113 от 24.10.2022 г., постановено по адм. д. № 4838/2022 г. на Административен съд – София град.

ОСЪЖДА Регионална инспекция по околна среда и водите - София да заплати на С. С. сумата от 1200 (хиляда и двеста) лева разноски за касационната инстанция.

РЕШЕНИЕТО е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ ЛЮБОМИР ГАЙДОВ

секретар:

Членове:

/п/ Д. А. п/ СТЕЛА ДИНЧЕВА