Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на първи ноември две хиляди и двадесет и втора година в състав: Председател: Г. Г. Членове: Ю. Т. Д. С. при секретар А. К. и с участието на прокурора Х. А. изслуша докладваното от председателя Г. Г. по административно дело № 12522 / 2020 г.
Производството е по реда на чл. 185, ал.1, вр. с чл. 187, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на Адвокатска колегия Кюстендил и присъединени към нея жалби от П. З. и адвокат А. А. от АК Кюстендил против Наредба за заплащането на правната помощ /Наредбата/, приета с Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 4 от 6.01.2006г. обн. в ДВ бр. 5 от 17.01.2006г., в сила от 1.01.2006г., изм. и доп. бр. 59 от 28.07.2009г., в сила от 28.07.2009г., доп. бр. 31 от 15.04.2011г., в сила от 15.04.2011г., изм. бр. 57 от 28.07.2015г., в сила от 28.07.2015г., изм. и доп. бр. 98 от 15.12.2015г., в сила от 15.12.2015г., доп. бр. 69 от 4.08.2020г., в сила от 4.08.2020г.
В жалбата, подадена от АК Кюстендил, представлявана от адвокат Е. В., председател на колегията и на Съвета на колегията в изпълнение на решения на Адвокатския съвет на АК Кюстендил № 13 от 28.02.2019г. и № 7 от 29.10.2020г. се оспорва Наредбата изцяло с искане за отмяната й. Поддържа нарушения на материалния закон, нарушение на административно производствените правила и липса на компетентност. Основно се свеждат до съображения, че Наредбата е издадена на основание чл. 37, ал. 1 от Закона за правна помощ /ЗПП/ при излизане извън предоставената компетентност и предмет на уреждане на правоотношения. Поддържа, че уредбата на възнагражденията на адвокатите за предоставената от тях по ЗПП правна помощ противоречи на Закона за правната помощ /ЗПП/, на Закона за азвокатурата /ЗЗД/, Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл. 134 от Конституцията на Република България /КРБ/, според които адвокатурата е свободна, независима и самоуправляваща и има за своя функция да подпомага гражданите и юридическите лица при защита на техните права и законни интереси. Поддържа, че лимитирането на адвокатските възнаграждения в наредбата не е предвидено в ЗПП и предоставянето на определянето му на Националното бюро за правна помощ също е в нарушение на ЗПП. Пряко нарушение на ЗПП, на Закона за Адвокатурата и на чл. 134 КРБ е определянето на максимален размер на възнагражденията, който е под минимума определен в Наредба № 1/9.07.2004г., приета в изпълнение на чл. 36 от ЗЗД. Оспорва се придаването на обратно действие на наредбата, въвеждането на отчетност, както и въвеждането на задължителен начин на заплащане на услугата след извършването й, с което се въвеждат принципи, които не могат да бъдат въвеждани с подзаконов нормативен акт. Такива в ЗПП не съществуват, поради което е налице недопустима първична уредба с подзаконов акт и при липса на делегация МС да извърши такава регулация.
Към оспорването е присъединена жалба от П. З. който оспорва разпоредбите на чл. 24, чл. 25, ал. 1 и чл. 26 от Наредбата и жалба от адв. А. А., които оспорва наредбата в нейната цялост.
Ответникът, Министерски съвет на Р. Б. чрез процесуален представител правен съветник Б. Д. взема становище за неоснователност на жалбите по съображения изложени и в писмен вид.
По делото са конституирани като страни, ответници Министърът на правосъдието, който чрез процесуален представител юрисконсулт Николова взема становище за неоснователност на жалбите по съображения, изложени и в писмен вид, приложени по делото.
Конституирания ответник Национално бюро за правна помощ чрез председателя Н. И. и юрисконсулт Седефова вземат становище за неоснователност на жалбите по съображения, изложени и в писмен вид приложени по делото.
Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за частична основателност на жалбите по отношение на чл. 3, ал. 3 и чл. 5 за които не е налице хипотезата на 1а, т. 4 от ЗР на ЗНА към момента на изменението им ПМС № 168 от 30.07.2020г. ДВ бр. 69 от 4.08.2020г. в сила от 4.08.2020г.
В останалата част дава заключение за неоснователност на жалбите.
Върховен административен съд, шесто отделение като взе предвид жалбите, оспорения акт, доказателствата по делото и изискванията на закона констатира следното от фактическа и правна страна:
Оспорената наредба за заплащане на правната помощ е приета с ПМС № 4 от 6.01.2006г. обн. В ДВ бр. 5 от 17.01.2006г. с последващи изменения и допълнения.
В 2 от ПЗР се посочва, че се издава на основание чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ/ЗПП/.
В чл. 37 , ал. 1 от ЗПП е предвидено, че заплащането на правната помощ е съобразно вида и количеството на извършената дейност и се определя в наредба на Министерския съвет по предложение на НБПП. Законът за правната помощ е обнародван в ДВ бр. 79 от 4.10.2005г. с последващи изменения и допълнения. В него в чл. 1 се предвижда, че този закон урежда правната помощ по наказателни, граждански и административни дела пред всички съдебни инстанции. Съгласно чл. 2 правната помощ по този закон се осъществява от адвокати и се финансира от държавата. Съгласно чл. 3 целта на закона е да гарантира равен достъп на лицата до правосъдие чрез осигуряване и предоставяне на ефективна правна помощ и средствата се осигуряват от държавния бюджет-чл. 4 от ЗПП. Съгласно чл. 5 правна помощ се предоставя на физически лица на основанията, посочени в този и в други закони.
В чл. 6 е предвидено, че на министърът на правосъдието е предоставена компетентността да разработва, координира и провежда държавната политика в областта на правната помощ, правната помощ се организира от Национално бюро за правна помощ и адвокатските съвети. Посочено е, че НБПП е независим държавен орган-юридическо лице, на бюджетна издръжка към министъра на правосъдието със седалище София. В ЗПП се съдържат правилата за структуриране, съставът и функциите на НБПП, както и дейността на адвокатските съвети по този закон.
Вида и обхвата на правната помощ е уреден с нормите на чл. 21-чл. 24 от ЗПП и достъпът до системата за правна помощ чл. 25-36 от ЗПП. Предвидено е в чл. 37 от ЗПП, че заплащането на правната помощ е съобразно вида и количеството на извършената дейност и се определя в наредба на Министерския съвет по предложение на НБПП. Оказването, видът и количеството на извършената дейност се удостоверяват с писмен отчет на адвоката по образец, утвърден от НБПП, като адвокатският съвет проверява и заверява отчета на адвоката, предоставил правната помощ и предлага размер на възнаграждението съобразно вида количеството и качеството на оказаната правна помощ в рамките на наредбата по чл. 37, ал. 1.
Заплащането на предоставената правна помощ се извършва от НБПП по банков път въз основа на отчета по чл. 38 и решението на председателя на НБПП.
Така цитираните разпоредби на Закона за правната помощ по своето съдържание, интерпретирано в Наредбата за правната помощ са предмет на жалбите. От една страна по същество доводите са насочени към разпоредбите на ЗПП което е предмет, разглеждан по друг ред. От друга страна, съдържанието на разпоредбите на Наредбата за правната помощ, които повтарят съдържанието на разпоредбите на ЗПП изключва доводите, че Наредбата противоречи на ЗПП.
В случая предмет на спора е компетентността на Министерски съвет да издаде обжалваната наредба, като в случая е налице такава съгласно разпоредбата на чл. 37 от Закона за правната помощ и съгласно разпоредбата на чл. 6 от Закона за нормативните актове. Не е налице първична уредба като такава се съдържа в Закона за правната помощ, а не в оспорената Наредба. В случая материалната компетентност също е налице като се анализират разпоредбите на ЗПП и Наредбата. Въпросът за размера на възнаграждението в случая е извън предмета на контрола за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с оглед поддържаните доводи в жалбите, насочени само срещу разпоредбите на наредбата за заплащане на правната помощ, без да се атакуват нормите от по висок ранг - чл. 35 и сл. от ЗПП, които предвиждат НБПП да проверява и обема и вида на правната помощ. В същия закон чл. 37 ал. 1, ЗПП се предвижда заплащането на правната помощ съобразно вида и обема по предложение на НБПП.
При проверка на процедурата за издаване на оспорения подзаконов нормативен акт следва да се спазват правилата на Закона за нормативните актове, приложими към момента на издаване и към момента на извършените промени. На първо място към момента на издаване на Наредбата влизането й в сила е съобразно разпоредбите на 8 от ДР на ЗПП и чл. 14, ал. 2 от Закона за правната помощ като подзаконовия акт може да има обратна сила само ако такава сила има актът, въз основа на които е издаден. На следващо място процедурата по издаване на Наредбата с ПМС на Министерски съвет към момента на издаване е съобразена с Указ № 883/24.04.1974г. за прилагане на ЗНА като в чл. 15 и чл. 13 се предвижда предоставяне на проекта за нормативен акт да се предостави на заинтересованите министерства и ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирани становища. Такива са налице по преписката, поради което при липса на задължение представянето на заинтересовани организации с възражения, или не, представянето му, включително и на Висшия адвокатски съвет и липса на задължение за съобразяването на становищата е не относимо към процедурата по издаване, респективно към преценката за законосъобразност на оспорения акт.
Нарушения в тази връзка се установяват при допълнението на чл. 3, ал. 3 и чл. 5 от Наредбата. Извършено с ПМС № 168 от 30.07.2020г. ДВ бр. 69 от 2020г.
В делото на стр. 139 се съдържа писмо от директора на дирекция правна в Министерски съвет адресирано до министъра на правосъдието относно съгласуване на проект на постановление за изменение и допълнение на Наредбата за заплащане на правната помощ, по който е посочено, че в доклада на вносителя се сочи, че проектът за постановление е свързан с предотвратяване и ликвидиране на последиците от форсмажорни обстоятелства затова попада в хипотезата на 1а, т. 4 от Допълнителни разпоредби на Закона за нормативните актове като нормативен акт за който не се прилагат изискванията на глава втора и трета относно извършването на оценка на въздействието и провеждането на обществени консултации. Счита, че предметът за изменение не попада в тази хипотеза, тъй като не са налице форсмажорни обстоятелства, защото не е достатъчно нормативната уредба да е свързана с обявяването на извънредно положение. Прилагането на изключението по ЗНА следва да е обосновано и мотивирано с оглед на конкретни форсмажорни обстоятелства. По повод на това писмо не се установява допълнителни мотиви на вносителя или провеждане на процедура по предварителна оценка на въздействието и провеждане на обществени консултации, каквото изисква разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове.
Предвид изложеното се констатира нарушение на административно производствените правила, което налага отмяна на разпоредбите на чл. 3, ал. 3 и чл. 5 от Наредбата като незаконосъобразни.
При този изход на делото на ответниците се дължат разноските на основание чл.78, ал. 8 от ГПК вр. с чл. 37 от ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ в размер на 120 лева за всеки от тях, представляващи юрисконсултско възнаграждение, съответно всеки от жалбоподателите следва да заплати по 40 лева на всеки от ответниците, при съобразяване на уважената и отхвърлена част от жалбата.
Воден от горното и на основание чл. 193 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ Върховен административен съд, шесто отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 3, ал. 3 и чл. 5 ал. 2 от Наредбата за заплащане на правната помощ, приета с ПМС № 4 от 6.01.2006г., обн. ДВ бр. 5 от 17.01.2006г., в сила от 1.01.2006г. изм. и доп. бр. 59 от 28.07.2009г., в сила от 28.07.2009г., доп. бр. 3115.04.2011г. в сила от 15.04.2011г., изм. Бр. 57 от 28.07.2015г., в сила от 28.07.2015г., изм. и доп. бр. 98 от 15.12.2015г., в сила от 15.12.2015г. доп. бр. 69 от 4.08.2020г. в сила от 4.08.2020г.
ОТХВЪРЛЯ жалбите в останалата част.
ОСЪЖДА Адвокатска колегия Кюстендил да заплати в полза на Министерски съвет на Р. Б. Министерство на правосъдието и Национално бюро за правна помощ по 40 /четиридесет/ лева за всеки от тях, представляващи юрисконсултски възнаграждения.
ОСЪЖДА П. ЗАПРЯНОВ с [ЕГН] гр. Димитровград, ул. [адрес] да заплати в полза на Министерски съвет на Р. Б. Министерство на правосъдието и Националното бюро за правна помощ по 40/четиридесет/ лева за всеки от тях, представляващи юрисконсултско възнаграждение.
ОСЪЖДА А. АНГЕЛОВ от КАК с адрес гр. Кюстендил, [адрес] [ЕГН] да заплати в полза на Министерски съвет на Р. Б. Министерство на правосъдието и Националното бюро за правна помощ по 40/четиридесет/ лева за всеки от тях, представляващи юрисконсултско възнаграждение.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва и протестира пред Петчленен състав на Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението до страните.
След влизане в сила, решението да се обнародва в Държавен вестник.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
секретар:
Членове:
/п/ ЮЛИЯ ТОДОРОВА
/п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА