Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния му представител П. Д., срещу решение № 13199 от 05 декември 2016 година, постановено по адм. дело № 4267/2016 година по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с което е отменена негова наредба № 3/27 януари 2015 година за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия (обн., ДВ, бр. 11 от 10 февруари 2015 година, изм., бр. 72 от 18 септември 2015 година, в сила от 1 януари 2016 година, изм. и доп., бр. 37 от 17 май 2016 година).
В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост отм. енителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.
Ответниците – Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ], [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ], чрез процесуалния си представител адв. П. С., излагат съображения за неоснователност на касационната жалба. Претендират присъждането на адвокатски разноски за представителство пред касационната инстанция.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че оспореното решение е правилно.
Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд, седмо отделение, е образувано по жалба на Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ], [ЮЛ] и [ЮЛ] срещу наредба № 3/27 януари 2015 година за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия (обн., ДВ, бр. 11 от 10 февруари 2015 година, изм., бр. 72 от 18 септември 2015 година, в сила от 1 януари 2016 година, изм. и доп., бр. 37 от 17 май 2016 година). С обжалваното решение първоинстанционният съдебен състав е приел, че при издаване на оспорваната наредба са допуснати нарушения на чл. 26 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА). Съдът е приел още, че мотивите на оспорената наредба нямат очертаното от чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в относимата към казуса редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 година) съдържание, като в подкрепа на този извод се е позовал на отсъствие на обосновка относно това какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането на наредбата (вкл. финансови) - относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях и липсата на посочен анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз.
В заключение съдът е приел, че липсата на надлежна обосновка в мотивите на оспорената наредба по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА препятства извършването на съдебния контрол по същество на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби и по изложените съображения е приел, че липсата на мотиви е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което съставлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба, с оглед на което я е отменил. Решението е правилно.
По делото няма спор за факти. Спорът между страните е очертан по въпроса за мотивирането на подзаконовия нормативен акт съобразно правилата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА.
Законосъобразен е изводът в проверяваното съдебно решение за липса на изчерпателни и обосновани мотиви при приемането на атакуваната наредба, в разрез с императивната норма на чл. 28, ал. 2 от ЗНА.
Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ). В този закон с Глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципа на обоснованост. Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите следва да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 от ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. Правилни са изводите на тричленния състав на Върховния административен съд, че мотивите към проекта на процесната наредба не съдържат задължителното съдържание, визирано в чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА – ( т. 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; (т. 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и (т. 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Не е спазен и принципа за обоснованост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА.
Законът за нормативните актове придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на издаваната наредба.
С утвърждаването й от министъра на здравеопазването, той приема не само предложения вариант на подзаконовия нормативен акт, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за наредбата липсва посоченото задължително съдържание на мотивите, което е равнозначно на липсата на такива.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен, че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА, не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Глава втора от АПК.
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 от Конституцията на Р.Б.Д по издаване на нормативни административни актове, като същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, на чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 от ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта.
Съответна на цитираната нормативна уредба е преценката на съда за допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2, т. 3 - 5 от ЗНА поради липса на всички задължителни за мотивирането проекта на акта реквизити. Формално към наредбата присъстват мотиви, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. С оглед императивния характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение, което в настоящия случай е допуснато при издаването на процесната наредба.
С оглед горното и предвид липсата на релевираните в касационната жалба отменителни основания, обжалваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора и своевременно направеното искане от страна на процесуалния представител на ответниците по касация, касаторът ще следва да бъде осъден да им заплати направените от тях разноски в касационното производство, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство, съгласно представените договори за правна защита и съдействие.
По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - ІІ колегия, РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 13199 от 05 декември 2016 година, постановено по адм. дело № 4267/2016 година по описа на Върховния административен съд, седмо отделение.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ], [населено място] сума в размер на 400.00 (четиристотин) лева разноски по делото.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ], [населено място] сума в размер на 400.00 (четиристотин) лева разноски по делото.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на [ЮЛ], [населено място] сума в размер на 400.00 (четиристотин) лева разноски по делото.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да заплати на Сдружение [ЮЛ], [населено място] сума в размер на 400.00 (четиристотин) лева разноски по делото.
Решението е окончателно.