С решение от 08.12.2016 г. по адм. д.№5339/2016 г. Върховният административен съд,VІІ отделение е отменил Наредба №10 от 04.03.2010, за утвърждаване на медицински стандарт "Анестезия и интензивно лечение, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр.24 от 26.03.2010 г., доп. бр.64 от 17.08.2010 г., изм. и доп., бр.92 от 23.11.2010 г., изм., бр.32 от 08.04.2014 г., в сила от 01.01.2014 г., изм. и доп., бр.37 от 17.05.2016 .
Решението се обжалва с касационна жалба от министъра на здравеопазването. Жалбата е подадена в срок. Жалбоподателят моли решението да бъде обезсилено като недопустимо и алтернативно отменено като постановено при допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост.
Ответниците по касационната жалба сдружение [ЮЛ], сдружение [ЮЛ], сдружение [ЮЛ] и сдружение [ЮЛ] я оспорват.
Представителят на Върховата административна прокуратура предлага решението да бъде оставено в сила.
Върховният административен съд, петчленен състав, обсъди касационните основания и установи следното:
Върховният административен съд ,VІІ отделение е приел, че жалбата срещу Наредба №10 за утвърждаване на медицински стандрат "Анестезиология и интензивно лечение" е подадена от лица с правен интерес и е процесуално допустима.
За да постанови посочения по-горе резултат, тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че нардеба 10/2010 г. е издадена в нарушение на чл.11, ал.1 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗАН), както и нарушение на Закон за ограничаване на административото регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.
При постановяване на решението Върховният административен съд, VІІ отделение не е допуснал нарушение на закона.
Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, издадена от министъра на здравеопазването. Предмет на оспорване пред тричленния състав на Върховния административен съд е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК.
Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Видно от петитума на жалбата с нея се твърди незаконосъобразност на Наредба №10/04.03.2010 г. в цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите пред първата инстанция са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на ЗЮЛНЦ (ЗАКОН ЗЗД ЮРИДИЧЕСКИТЕ ЛИЦА С НЕСТОПАНСКА ЦЕЛ), вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те има качеството на организация по смисъла на §1, т. 2 АПК. За тях ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне техни права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предмета на дейност на сдруженията, какви, с оглед на това са техните права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.
Регистрираните цели на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; защита на индивидуалните и колективни права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Оспорената наредба има за предмет утвърждаването на медицински стандарт "Анестезия и интензивно лечение ", По своя предмет на правно регулиране Наредба №10 рефлектира върху целите на сдруженията - жалбоподатели пред първата инстанция и може да засегне законните им интереси, установени от законово регистрираните им цели.
Законосъобразно и обосновано Върховният административен съд, VІІ отделение е приел жалбата за процесуално допустима, съответно е постановил допустимо решение.
Нормата на чл. 11, ал. 1 ЗНА предвижда, че отмяна на закон и замяната му с нов, който се отнася до същата материя, се допуска, само ако промените са многобройни и важни. Видно от съдържанието на цитираната разпоредба, законодателят е предвидил две кумулативни предпоставки, които ограничават случаите на отмяна на действащ закон и замяната му с нов, с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения. Извън тази хипотеза, промените се извършват чрез изменение и/или допълнение на нормативния акт.
От значение за правилното прилагане на предписанието на чл. 11, ал. 1 ЗНА е определянето на неговия обхват на действие. Въведеното с посочената разпоредба правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесната наредба. Граматическото, логическото и систематическото тълкуване на нормата води на извод, че обсегът й на действие е изключен досежно административните нормативни актове. Редакцията на разпоредбата изрично и недвусмислено установява важимост на изискването само за закон, а не за всеки нормативен акт. В случая понятието "закон" не е употребено в широк смисъл и не може да бъде отъждествено с нормативен акт като родово понятие, т. е. като общо означение на съдържащ правила за поведение акт съгласно чл. 1а ЗНА. Приложното поле на цитираната норма е ограничено само по отношение на закона като вид нормативен акт по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗНА. Прилагането на изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА към всички видове нормативни актове не кореспондира на духа и целите на релевантната правна рамка. Законът урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения - чл. 3, ал. 1 ЗНА. Наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по - висока степен – чл. 7, ал. 2 ЗНА. Съпоставката на хипотезата на чл. 11, ал. 1 ЗНА с останалите текстове на същия закон сочи на ясно проведено разграничение между закона по смисъла на чл. 3 ЗНА и подзаконовите нормативни актове, като именно първичният и траен характер на законодателната уредба, за разлика от динамиката на производното нормативно регулиране, обуславя въведеното специално правило относно условията, при които законите могат да бъдат отменени и заменени с нови отнасящи се до същите въпроси. Естеството и характерът на нормативните актове от по - ниска степен, от своя страна, предпоставя облекчен правен режим на предпоставките за промени в тях, респ. – отрича приложимостта на критериите по чл. 11, ал. 1 ЗНА в хипотезата на приемане на административен нормативен акт. Когато правилата за закон се прилагат и за други нормативни актове, това е изрично предвидено в закона - чл. 4, ал. 2 ЗАН, където е посочено, че правилата за законите се прилагат и по отношение на кодексите. В контекста на изложеното, въпросът за спазването на изискването за многобройност и същественост на промените в наредбата в случая е без правно значение. Като е издал нова наредба на мястото на досегашната, министърът на здравеопазването не е упражнил нормотворческата си компетентност в нарушение на процесуалните правила, респ. – в ненадлежна форма. Незаконосъобразно и необосновано тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че е допуснато нарушение на чл.11, ал.1 ЗНА.
Законосъобразно и обосновано тричелнният състав на Върховния административен съд е приел, че е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват мотиви, съответно доклад на вносителя.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал.1 ЗНА.
Законосъобразно и обосновано Върховният административен съд, VІІ отделение е приел, че са допуснати нарушения на ЗОАРАКСД (ЗАКОН ЗЗД ОГРАНИЧАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО РЕГУЛИРАНЕ И АДМИНИ. К. В. СТОПАНСКАТА ДЕЙНОСТ)(ЗОАРАКСД).
При административно регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на установените изисквания и че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Според чл. 3, ал.1 ЗЛЗ лечебните заведения, без тези по чл. 5, ал. 1, се създават по ТЗ (ТЪРГОВСКИ ЗАКОН) или по ЗК (ЗАКОН ЗЗД КООПЕРАЦИИТЕ), както и като дружества по законодателството на държава - членка на Европейския съюз, или на държава, страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, при спазване изискванията на ЗЛЗ. По аргумент от противното на чл. 3, ал. 4 от ЗЛЗ лечебните заведения могат да извършват търговски сделки за нуждите на осъществяваните от тях медицински дейности и за обслужване на пациентите. Лечебните заведения са предприятия по смисъла на §1, т.17 ДР на ЗЗО, тъй като извършват търговска дейност под съответната правноорганизационна форма. Затова за тях следва да се спазват ограниченията по ЗОАРАКСД, в който смисъл са и част от оплакванията на жалбоподателитепред първата инстанция.
Едно от основните изисквания за законосъобразност на всяко въведено административно регулиране на стопанската дейност е преценката за разходите, които лицата, извършващи дейността, трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. В случая, липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която тези структури трябва да понесат, за да посрещнат нормативните изисквания, не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Не може да се прецени и въздействието, което въведеното изискване би имало върху конкуренцията. Следва да се отчита и факта, че става въпрос за предоставяне на медицински услуги. При тях не само конкуренцията е важна, но особено значение има достъпността на услугата. Липсата на мотиви към оспорената наредба препятстват да бъде извършен контрол дали са спазени ограниченията по последния закон.
Решението на Върховния административен съд, VІІ отделение е законосъобразно и следва да бъде оставено в сила.
По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, петчленният състав на Върховния административен съд РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение от 08.12.2016 г. по адм. д.№5339/2016 г. на Върховния административен съд, VІІ отделение.
ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването да запати на сдружение [ЮЛ], сдружение [ЮЛ], сдружение [ЮЛ] и сдружение [ЮЛ] разноски по делото за тази инстация вразмер на по 400 лв. (четиристотин лева) на всяко едно от тях адвокатско възнаграждение.
Решението е окончателно.