Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление“ – директорът на дирекция „Добро управление“ в Администрацията на Министерския съвет,[населено място], [адрес] срещу Решение №5566 от 04.10.2017 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело №9119/2017 г.
С обжалваното решение съдът отменя негово Решение №МО-2017-4 от 31.07.2017 г., с което на основание чл. 38, т. 1 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на Сдружение [ЮЛ] е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ за проектно предложение „Подобряване функционирането на органите на администрацията в съдебната система чрез анализ на работата, въвеждане на добри практики и удовлетвореност на гражданите“, BG05SFOP001-3.003-0022, по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“, BG05SFOP001-3.003. І. Становища на страните:
1. Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление“, счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно твърди неправилност поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.
Касаторът счита обжалваното съдебно решение за недопустимо, тъй като съдът се е произнесъл по въпроси извън законосъобразността на оспорения акт – произнесъл се е по целесъобразността на действия, предхождащи неговото издаване. В противоречие с действащата нормативна уредба съдът приема, че актовете и действията на оценителната комисия по чл. 33 от Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) подлежат на съдебен контрол. Не е отчел, че оценката на експертите – оценители, членове на оценителната комисия, е извън обхвата на съдебния контрол за законност, тъй като касае оперативната самостоятелност на органа - съдът не може да определя оценки, различни от тези на оценяващите. Преценката на оценителите с колко точки да оценят съответното проектно предложение е експертна, обусловена от обективни критерии, заложени в Методиката за оценка на проектни предложения по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“, BG05SFOP001-3.003 (Методиката).
Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове предвижда специалисти да извършват техническата и финансова оценка, тъй като макар критериите, въз основа на които се извършва оценката да са обективни, правилното им прилагане е възможно да бъде осъществено само от лица със специална експертиза в конкретната област. Недопустими счита действията на съда по преоценка на поставената от експертите оценка. Позовава се на чл. 19, ал. 3 от Постановление на Министерския съвет №162 от 05.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 – 2020 г. (ПМС №162).
Съдът пространно коментира поставените от двамата оценители оценки и дава задължителни указания за броя на точките, които процесното проектно предложение трябва да получи, с което нарушава процедурата по оценка на предложенията.
Алтернативно излага доводи за неправилност на съдебното решение. Сочи, че Насоките за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-3.003 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ (Насоките), които не са оспорени от ответника, поставят изискване в т. 11 на формуляра за кандидатстване да се съдържа информация за успешно изпълнени проекти от кандидата/партньора, финансирани от Европейския съюз или други донори. Съдът неправилно вменява на оценителите задължение да отстраняват служебно пропуски в проектното предложение. Това би довело до повишаване на качеството на проектното предложение, което е незаконосъобразно.
Поставената от съда вместо единия оценител оценка по подкритерии „Опит на кандидата/партньора в изпълнение на дейности сходни на предвидените в проектното предложение“ и „Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми“ противоречи на чл. 19, ал. 3 ПМС №162 и фактически елиминира независимото оценяване.
Поставената от съда вместо оценителите оценка по критерий 4 „Бюджет и финансова обосновка“ противоречи на доказателствата по делото, на Методиката и на т. 22 и Приложение І на Насоките. Излага подробно фактите, свързани със съдържанието на проектното предложение по раздел 7 „План за изпълнение/Дейности по проекта“ – Дейност 3 „Подобряване на процедурите и правилата за работа в администрацията на органите на съдебната власт“, и сочи, че включването от кандидата на начислените разходи за персонала за извършване на Дейност 3 в предвидените разходи за персонала за осъществяване на Дейност 1 е в противоречие с Насоките, който факт не е ценен от съда.
Сочи, че в проектното предложение е налице очевидно несъответствие между декларираното от кандидата и предвиденото като дейности и разходи за изпълнение на проекта, което съдът неправилно не е отчел. Счита, че е налице противоречие между информацията по отношение на партньорите по проекта, представена в полетата „Описание“ и „Начин на изпълнение“ от раздел 7 „План за изпълнение/Дейности по проекта“ и раздел 10 „План за външно възлагане“ на формуляра за кандидатстване, което води до невъзможност да се установи доколко методът на изчисление на преките разходи за персонал отговаря на изискванията на Насоките. Не е посочено и разпределението на експертите с оглед на конкретните им функции, както и не са ясни възложените им отговорности. Тези обстоятелства съдът неправилно не е ценил.
В допълнение сочи, че размерът на заложените разходи по т. 2 „Други допустими разходи“ от раздел 5 „Бюджет“ от формуляра за кандидатстване е недопустим съгласно Насоките, тъй като надвишава допустимия размер. Това обстоятелство е констатирано и от двамата оценители като допълнителна нередовност, макар да не е използвано като основание за поставяне на оценка 0 по критерий „Бюджет и финансова обосновка“. Съдът правилно е констатирал нередовността, но неправилно, в нарушение на чл. 19, ал. 6 и 7 ПМС №162, е приел, че служебно следва да бъде извършена корекция като не е отчел, че корекцията не следва да води до подобряване на проектното предложение.
Моли съда да обезсили обжалваното решение и да върне делото за ново разглеждане от друг състав, алтернативно да го отмени като неправилно и да постанови друго, с което да потвърди Решение №МО-2017-4. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК (Г. П. К) (ГПК). Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от служители с юридическо образование И. К. и М. Д..
2. Ответникът по касационната жалба – Сдружение [ЮЛ] (Сдружението), счита същата за неоснователна.
Счита изложените от касатора доводи за недопустимост на съдебното решение за доводи за неговата неправилност. Сочи, че обжалваното съдебно решение е постановено при наличие на всички положителни процесуални предпоставки за разглеждането му по същество, поради което е допустимо.
Излага фактите по делото и прави анализ на релевантната нормативна уредба като сочи, че контрол за законосъобразност върху оценъчната дейност на комисията може да се извършва с цел проверка на спазването на предварително заложените критерии за оценка. Счита, че с оглед на чл. 35 ЗУСЕСИФ оценителната комисия действа в условията на обвързана компетентност спрямо предварително определените критерии в документите по чл. 26 ЗУСЕСИФ. Законодателят не е предоставил възможност на комисията свободно да формира воля относно оценката - броя на точките, на проектното предложение, а е задължил комисията при наличие на изчерпателно определените юридически факти да постави точно определения брой точки. С оглед на това счита дейността по оценяването за такава не по целесъобразност. Позовава се на практика на Върховния административен съд.
Счита, че съдът е извършил правилна и допустима преценка на оценъчната дейност на комисията, тъй като оценяването в случая не изисква специални знания. Правилно съдът е установил, че по отношение на критерия „Опити на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори“ в проектното предложение се съдържа информация за пет проекта, финансирани от Европейския съюз, изпълнени от партньор – Върховния административен съд. С оглед на това обоснован и кореспондиращ на Методиката е изводът на съда, че проектното предложение следва да получи осем точки в този подкритерий.
Обоснован и съответен на Методиката счита и извода на съда досежно критерия „Опит на кандидата/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение“ с оглед на посочените дейности, реализирани от Върховния административен съд по проект „Повишаване на прозрачността и ефективността в работата на Върховния административен съд“.
Съответен на доказателствата по делото счита извода на съда, че проектът следва да получи 10 точки по подкритерия „Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми“, тъй като в него са описани целевите групи, върху които ще повлияе изпълнението на проекта, и идентифицирани техните нужди.
Правилни и обосновани, съответни на доказателствата по делото, счита изводите на съда досежно критерия „Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите“ като използваните два метода за изчисление на преките разходи са в съответствие с Насоките. Непосочването на точното разпределение на експертите съдът правилно е приел, че не е порок на формирането на бюджета, тъй като самите оценители са установили изпълнение на проекта със заложените часове на експертите.
В съответствие с Указанията за попълване на финансовата обосновка е и приетото от съда досежно възможността по Дейност 3 да няма предвидени преки разходи за персонал. Залагането на преки разходи за персонал за Дейност 3 съдът правилно приема, че би било в нарушение на Насоките, поради което изводите на оценителите за несъответствие между разходи и дейности по смисъла на Методиката обосновано е приет за неправилен.
Ответникът моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Х. М, Софийска адвокатска колегия.
3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Правилно съдът приема, че при оценяване комисията по чл. 22 ЗУСЕСИФ е обвързана от одобрените от управляващия орган Насоки и Методика и действа при условията на обвързана компетентност, но това не е така при преценка на степента на съответствие на предложението със съответните критерии. С оглед на чл. 36 ЗУСЕСИФ и чл. 16, ал. 1 и чл. 19, ал. 3 и 4 ПМС №162 при оценка на предложението членовете на комисията действат при условията на оперативна самостоятелност, т. е. преценката им е по целесъобразност и като такава не подлежи на съдебен контрол.
Изложеното счита, че прави обжалваното съдебно решение неправилно, поради което следва да бъде отменено. ІІ. По допустимостта на касационната жалба:
Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
Разгледана по същество касационната жалба е основателна. ІІІ. Фактите по делото:
1. На 20.02.2017 г., със Заповед №Р-39, издадена на основание чл. 9, ал. 5 ЗУСЕСИФ, министър-председателят определя директора на дирекция „Добро управление“ в Администрацията на Министерския съвет – И. Д. П., да осъществява функциите на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление 2014 – 2020 г.“.
2. На 27.02.2017 г., със Заповед №ДУ-10, издадена на основание чл. 26 ЗУСЕСИФ, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление 2014 – 2020 г.“ утвърждава Насоки за кандидатстване по процедура BG05SFOP001-3.003 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“. С. Н:
а) т. 12 „Допустими кандидати“:
„Кандидатът/Партньорът следва да разполага с административен, финансов и оперативен капацитет за изпълнение на проекта.
В т. 11 „Допълнителна информация необходима за оценка на проектното предложение“, поле „Оперативен капацитет и надграждане на постигнати резултати“ от формуляра за кандидатстване следва да се представи следната информация:
- информация за успешно изпълнени проекти от кандидата/партньора, финансирани от Европейски съюз и/или други донори (в т. ч. номер на договор, наименование на проект, период на изпълнение, стойност, постигнати резултати);
- информация за успешно изпълнени дейности, сходни на предвидените в проектното предложение, в т. ч. период на изпълнение, описание на дейността и постигнати резултати;
- опит на екипа за организация и управление на проекта в управлението на проекти и/или сходен тип дейности;
- как проектът надгражда и/или допълва постигнатите резултати в съответната област (ако е приложимо).“
б) т. 13 „Допустими партньори“:
„Включването на партньори трябва да бъде обосновано и детайлно описано в т. 7 „План за изпълнение/Дейности по проекта“ от формуляра за кандидатстване.“
в) т. 15 „Категории разходи, допустими за финансиране“:
т. 15.3 „Допустими за финансиране по процедурата са следните видове разходи:
по тази процедура ще бъде приложена схема за финансиране с единна ставка в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент №1304/2013.
15.3.1. Преки разходи за персонал:
Дефинирани са преките разходи за персонал и разходите за възнаграждения, в т. ч. начина на формиране на часовата ставка.
15.3.2. За всички други допустими разходи се използва единна ставка в размер до 40% от допустимите преки разходи за персона.
Други допустими разходи са:
преки разходи, пряко свързани с изпълнението на допустимите дейности по проекта;
непреки разходи;“
г) т. 16 „Допустими целеви групи“:
„В поле „Целеви групи“ на т. 11 „Допълнителна информация, необходима за оценка на проектното предложение“ от формуляра за кандидатстване, следва да се представи информация за целевите групи, към които е насочено проектното предложение, описание на проблемите и нуждите на целевите групи, върху които ще повлияе изпълнението на проекта и как целевите групи и предвидените дейности допринасят за удовлетворяване на идентифицираните нужди на целевите групи.“
д) т. 22 „Ред за оценяване на проектните предложения“:
„Оценката и класирането на проектните предложения по тази процедура се извършва от оценителна комисия, назначена със заповед на ръководителя на управляващия орган в двуседмичен срок от изтичане на крайния срок за подаването им.
Всички проектни предложения, подадени в срок, се оценяват по критериите и методиката за оценка на проектните предложения по процедурата, съгласно Приложение 10 от Насоките.
Критерии за техническа и финансова оценка:
1. Оперативен и административен капацитет – 24 точки:
1.1. Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори – 8 точки;
1.2. Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предидените в проектното предложение – 8 точки;
1.3. Опит на екипа за организация и управление на проекта в управление на проекти и/или сходен тип дейности – 8 точки;
2. Съответствие – 25 точки:
2.1. Описание и обосновка на целите на проекта и съответствие с целите на процедурата – 10 точки;
2.2. Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми – 10 точки;
2.3. Възможности за мултиплициране на постигнатите резултати – 5 точки;
3. Дейности и начин на изпълнение – 30 точки:
3.1. Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати – 24 точки;
3.2. Реалистичност на плана за действие – 6 точки;
4. Бюджет и финансова обосновка – 21 точки:
4.1. Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите – 21 точки.
Общ максимален брой точки – 100.
Ако общият брой получени точки за критерий „Оперативен и административен капацитет“ е по-малък от 6 точки, оценителната комисия предлага проектното предложение за отхвърляне.
Ако общият брой точки по един от останалите три критерия е 0 точки, оценителната комисия предлага проектното предложение за отхвърляне.
За да бъде предложено за финансиране едно проектно предложение, общата крайна оценка на етап техническа и финансова оценка трябва да е равна или по-голяма от 60 точки.
Оценителната комисия може да извършва корекции в бюджета на проектното предложение при условията на чл. 19, ал. 7 ПМС №162.
е) Приложение І – Указания за попълване на финансовата обосновка на бюджета на проекта;
ж) Приложение 10 – Методика за оценка на проектните предложения по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“, BG05SFOP001-3.003. В Методиката са определени следните точки за критериите:
1. Оперативен и административен капацитет – 24 точки:
1.1. Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори при реализирани от кандидата и/или партньори:
три или повече проекта - 8 точки;
два проекта – 5 точки;
няма – 0 точки;
1.2. Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение – при успешно изпълнение от кандидата и/или партньори:
над пет дейности - 8 точки;
три – пет дейности – 5 точки;
една – две дейности – 2 точки;
няма изпълнени дейности – 0 точки;
1.3. Опит на екипа за организация и управление на проекта в управление на проекти и/или сходен тип дейности – ръководителят на проекта и всеки от членовете на екипа има:
пет или повече години опит – 8 точки;
три – пет години – 5 точки;
една – три години – 2 точки;
нито едно от горните обстоятелства не е налице или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
2. Съответствие – 25 точки:
2.1. Описание и обосновка на целите на проекта и съответствие с целите на процедурата:
общата цел на проекта е в съответствие с минимум една от целите на процедурата; формулирани са конкретни и реалистични цели; налице е връзка между целите и предвидените дейности и резултати – 10 точки;
общата цел на проекта е в съответствие с минимум една от целите на процедурата; формулирани са конкретни и реалистични цели, но липсва връзка между целите и предвидените дейности и/или резултати – 5 точки;
общата цел на проекта е в съответствие с минимум една от целите на процедурата; формулираните цели не са конкретни и/или реалистични и липсва връзка между целите и предвидените дейности и/или резултати или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
2.2. Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми:
целевите групи са описани; идентифицирани са нуждите на целевите групи върху които ще повлияе изпълнението на проекта; целите и дейностите са насочени към решаване на всички посочени нужди на целевите групи – 10 точки;
целевите групи са описани; идентифицирани са нуждите на целевите групи върху които ще повлияе изпълнението на проекта, но целите и дейностите не са насочени към решаване на всички идентифицирани нужди на целевите групи – 5 точки;
целевите групи са посочени, без да са идентифицирани нуждите им или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
2.3. Възможности за мултиплициране на постигнатите резултати:
проектът създава резултат/и, който/които могат да бъдат мултиплициран/и; проектът включва механизми, които могат да осигурят мултиплициране на опита и резултатите от проекта – 5 точки;
проектът предвижда резултат/и, който/които могат да бъдат мултиплициран/и, но не включва механизми, които да осигурят мултиплициране на опита и резултатите от проекта – 3 точки;
проектът не предвижда резултат/и, който/които могат да бъдат мултиплициран/и или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
3. Дейности и начин на изпълнение – 30 точки:
3.1. Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати:
предложените дейности са подходящи и необходими, съответстват на целите и очакваните резултати; насочени са към постигане на целите на предложението; описани са подробно и обхватът им е напълно ясен; предложеният начин на изпълнение е подходящ и ще доведе до постигане на заложените цели и резултати; начинът на изпълнение е добре структуриран и описан – 24 точки;
предложените дейности са подходящи и необходими, съответстват на целите и очакваните резултати; насочени са към постигане на целите на предложението; описани са подробно и обхватът им е напълно ясен; предложеният начин на изпълнение не е добре структуриран и ясно описан, но е подходящ и ще доведе до постигане на заложените цели и резултати – 16 точки;
предложените дейности са подходящи и необходими, съответстват на целите и очакваните резултати; не са описани подробно, но обхватът им е ясен; предложеният начин на изпълнение е добре структуриран и ясно описан с ясен обхват и времетраене, което ще доведе до постигане на заложените цели и резултати – 8 точки;
предложените дейности не са подходящи и необходими, не съответстват на целите и очакваните резултати; не са описани подробно и обхватът им е неясен; предложеният начин на изпълнение не е добре структуриран и ясно описан и няма да доведе до постигане на заложените цели и резултати или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
3.2. Реалистичност на плана за действие:
планът за действие е изпълним от гледна точка на подготовката и изпълнението на всички дейности; времевият обхват на всяка дейност е реалистично планиран; разпределението на дейностите във времето е балансирано – 6 точки;
планът за действие е изпълним от гледна точка на подготовката и изпълнението на всички дейности, но времевия обхват на всяка дейност не е реалистично планиран или разпределението на дейностите във времето не е балансирано – 3 точки;
планът за действие не е изпълним от гледна точка на подготовката и изпълнението на всички дейности или няма представена информация или представената информация няма отношение към критерия – 0 точки;
4. Бюджет и финансова обосновка – 21 точки:
4.1. Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите:
налице е съответствие и обвързаност между дейности и преки разходи за персонала; предвидените преки разходи за персонала са обосновани, реалистични, допустими и са в съответствие с изискванията на Насоките; в колона „Стойност/сума“ е посочена стойността на разхода за персонала за изпълнение на съответната дейност и стойността е вярна и коректна в съответствие с посочената информация в колона „Обосновка на разхода“; в колона „Обосновка на разхода“ е посочен методът на изчисление на стойността на преките разходи за персонал – брой лица и техните функции, необходими за изпълнението на съответната дейност, прогнозна заетост за всеки експерт в човекочасове и часови ставки в съответствие с Насоките; посочени са референции към статистическа информация и/или към приложените документи – 21 точки;
налице е съответствие и обвързаност между дейности и преки разходи за персонала; предвидените преки разходи за персонала са обосновани, реалистични, допустими и са в съответствие с изискванията на Насоките; в колона „Стойност/сума“ е посочена стойността на разхода за персонала за изпълнение на съответната дейност и стойността е вярна и коректна в съответствие с посочената информация в колона „Обосновка на разхода“; в колона „Обосновка на разхода“ е посочен методът на изчисление на стойността на преките разходи за персонал – брой лица и техните функции, необходими за изпълнението на съответната дейност, прогнозна заетост за всеки експерт в човекочасове и часови ставки в съответствие с Насоките; не са посочени референции към статистическа информация и/или към приложените документи – 14 точки;
налице е съответствие и обвързаност между дейности и преки разходи за персонала; предвидените преки разходи за персонала са обосновани, реалистични, допустими и са в съответствие с изискванията на Насоките; в колона „Стойност/сума“ е посочена стойността на разхода за персонала за изпълнение на съответната дейност и стойността е вярна и коректна в съответствие с посочената информация в колона „Обосновка на разхода“; в колона „Обосновка на разхода“ не за всички дейности е посочен методът на изчисление на стойността на преките разходи за персонал или е посочен, но не отговаря на изискванията, посочени в Указанията; в бюджета се налагат корекции, но основната цел на проекта ще бъде постигната - 7 точки;
не е налице съответствие и обвързаност между дейности и разходи или в предвидените преки разходи за персонал е включен недопустим разход; не за всеки ред „Преки разходи за персонал по Дейност …“, в колона „Съответствие с формуляра за кандидатстване т. 5 Бюджет“ е посочен номерът на бюджетния ред или в колона „Стойност/сума“ не е посочена стойността на разхода за възнаграждение на персонала за изпълнение на всички дейности или посочените стойности не са коректни и верни; в колона „Обосновка на разхода“ не е посочен методът на изчисление на стойността на преките разходи за персонал за всяка дейност или той не съответства на изискванията на Указанията - 0 точки;
3. На 28.04.2017 г. Сдружението подава формуляр за кандидатстване.
4. На 05.05.2017 г. и 25.05.2017 г., със Заповед №ДУ-19 и Заповед №ДУ-24, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление 2014 – 2020 г.“ назначава комисия, която да оцени и класира проектните предложения, подадени по процедура BG05SFOP001-3.003. За членове на комисията са определени и Г. Р. И., и С. Й. Р..
5. На 10.05.2017 г. е проведено заседание на оценителната комисия, на което е извършено разпределение на постъпилите проектни предложения като проектът на Сдружението е разпределен на оценителите Г. Р. И. и С. Й. Р.. Оценителите са попълнили декларация по чл. 16, ал. 4 ПМС №162. За заседанието е съставен Протокол №1.
6. На 01.06.2017 г. на свое заседание оценителната комисия, във връзка с оценката по административно съответствие и допустимост, е взела решение да се укаже на Сдружението да представи допълнително осем броя документи – Протокол №3.
7. В дадения срок Сдружението отстранява нередовностите и е допуснато до техническа и финансова оценка.
8. Оценителят Г. Р. И. дава обща оценка 59 точки, както следва:
1. Оперативен и административен капацитет – 6 точки:
1.1. Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори – 2 точки; в т. 11 от формуляра е посочена информация само за един успешно реализиран проект от партньор – Върховния административен съд.
1.2. Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение – 5 точки; от посоченото в т. 11 от формуляра за кандидатстване е видно, че по цитирания проект на Върховния административен съд са изпълнени три дейности, сходни на проекта.
1.3. Опит на екипа за организация и управление на проекта в управление на проекти и/или сходен тип дейности – 8 точки.
2. Съответствие – 25 точки:
2.1. Описание и обосновка на целите на проекта и съответствие с целите на процедурата – 10 точки.
2.2. Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми – 10 точки.
2.3. Възможности за мултиплициране на постигнатите резултати – 5 точки.
3. Дейности и начин на изпълнение – 19 точки:
3.1. Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати – 16 точки; предложените дейности като цяло са подходящи и насочени към постигане на целите на проектното предложение и очакваните резултати. Предложеният начин на изпълнение не е добре структуриран и ясно описан. Изложени са подробни мотиви за отделните дейности.
3.2. Реалистичност на плана за действие – 3 точки; разпределението на дейностите във времето не е балансирано поради застъпването в осми месец на Дейност 1 и Дейност 3, за чието изпълнение са предвидени едни и същи експерти.
4. Бюджет и финансова обосновка – 0 точки:
4.1. Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите – 0 точки; размерът на заложените разходи по т. 2 от бюджета не е допустим съгласно Насоките; не е налице съответствие и обвързаност между Дейност 3 и заложените разходи; налице са противоречия между описанието на дейностите, посоченото в начина на изпълнение и Плана за външно възлагане по отношение на участието на партньорите; поради липса на яснота за отговорностите на кандидата и партньорите и начина на наемане на експертите за отделните дейности не може да се установи доколко методът на изчисление на преките разходи за персонал отговаря на изискванията на Насоките; заложените преки разходи за персонал по Дейност 1 и Дейност 2 не са обосновани в съответствие с Указанията.
9. Оценителят С. Й. Р. дава обща оценка 54 точки:
1. Оперативен и административен капацитет – 12 точки:
1.1. Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори – 2 точки; в т. 11 от формуляра е посочена информация само за един успешно реализиран проект от партньор – Върховния административен съд.
1.2. Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение – 2 точки; в проекта е посочено единствено, че партньорът - Върховният административен съд, е изпълнил успешно две дейности сходни на предложението – Дейности 1 от предложението и Дейност 3 от осъществения проект, съответно Дейност 3 от предложението и Дейност 4 от осъществения проект.
1.3. Опит на екипа за организация и управление на проекта в управление на проекти и/или сходен тип дейности – 8 точки.
2. Съответствие – 20 точки:
2.1. Описание и обосновка на целите на проекта и съответствие с целите на процедурата – 10 точки.
2.2. Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми – 5 точки; липсва описание на проблемите и нуждите на целевите групи; в т. 11 от формуляра е посочен проблем, който отговаря само на специфична цел 1; поради липса на конкретика в т. 7 и 11 от формуляра не става ясно към кои точно целеви групи са насочени отделните дейности и как тяхното изпълнение ще допринесе за удовлетворяване на нуждите им.
2.3. Възможности за мултиплициране на постигнатите резултати – 5 точки.
3. Дейности и начин на изпълнение – 22 точки:
3.1. Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати – 16 точки; предложените дейности са подходящи, насочени към постигане на целите на проектното предложение. Предложеният начин на изпълнение не е добре структуриран и ясно описан, но е подходящ и ще доведе до постигане на заложените резултати. Изложени са подробни мотиви за отделните дейности.
3.2. Реалистичност на плана за действие – 6 точки.
4. Бюджет и финансова обосновка – 0 точки:
4.1. Бюджет, финансова обосновка и ефективност, ефикасност и икономичност на разходите – 0 точки; не е налице съответствие и обвързаност между дейности и разходи; общата стойност на другите допустими разходи е надвишен.
10. На 19.07.2017 г., оценителната комисия приема решение да представи на ръководителя на управляващия орган оценителен доклад с приложени списъци на предложенията за финансиране, резервните предложения и тези за отхвърляне – Протокол 11. Предложението на Сдружението е включено в списъка за отхвърляне на проектните предложения.
11. На 31.07.2017 г., с Решение №МО-2017-4, издадено на основание чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ и оценителния доклад на комисията, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление 2014 -2020 г.“ отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на Сдружение [ЮЛ] за проектно предложение „Подобряване функционирането на органите на администрацията в съдебната система чрез анализ на работата, въвеждане на добри практики и удовлетвореност на гражданите“, BG05SFOP001-3.003-0022.
ІV. Първоинстанционното съдебно решение:
Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма и при съдържание на визираните в чл. 59, ал. 2 АПК реквизити, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели до материалната му незаконосъобразност.
Съдът приема, че приетите, на основание чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ Насоки – административен акт със самостоятелно правно значение, който определя конкретните правила по дадена процедура, не са обжалвани от заинтересованите лица и са влезли в сила, поради което са стабилен административен акт. С оглед на това оценителната комисия по чл. 33 ЗУСЕСИФ е длъжна да ги спазва, в т. ч. и утвърдената с тях Методика.
С оглед на позоваването и приобщаването на доклада на оценителната комисия в мотивите на оспореното решение, съдът приема, че оценителната комисия действа в условията на обвързана компетентност спрямо предварително определени критерии в документите по чл. 26 ЗУСЕСИФ. Законодателят не е предоставил възможност на комисията свободно да формира воля относно „точкуването“ на проектните предложения, а е задължил комисията при наличието на изчерпателно определени юридически факти да „поставя“ точно определен брой точки. С оглед на това оценяването по чл. 35 ЗУСЕСИФ не е по целесъобразност и комисията не може свободно да преценява колко точки ще постави на проектното предложение.
За да прецени спазени ли са изискванията на чл. 35 ЗУСЕСИФ съдът приема, че „следва детайлно да прегледа отделните критерии за оценка, залегнали в Методика за оценка, като съпостави данните в проектното предложение с констатациите на оценителната комисия“. Съдът приема също, че „критериите за точкуване са ясни и недвусмислени, като се базират на обективни факти, чието наличие носи на проектното предложение определен брой точки. В този смисъл критериите за оценка в Методиката не предполагат никаква проява на субективизъм от страна на комисията, каквото е и изискването на ЗУСЕСИФ.Ественото задължение на всеки от оценителите се състои в проверка на посочените в проектното предложение данни и поставяне на предварително определения в Методиката брой точки, за съответно установените факти.“
По отношение на критерий 1. „Оперативен и административен капацитет“:
Съдът приема констатацията на оценителите, че в проектното предложение се съдържа информация само за един успешно реализиран проект от партньор – Върховния административен съд, за отговаряща на фактите. В проектното предложение – т. 11 от формуляра, „изрично е посочено, че партньорите притежават значителен опит и задълбочена експертиза, свързани с дейностите по проектното предложение, който се дължи на успешно изпълнените проекти финансирани от ЕС от страна на Върховния административен съд, като е посочен конкретен проект“. „Останалите 4 проекта са посочени в приложените електронно подписани документи (т. 12 от формуляра за кандидатстване)“. С оглед на това съдът приема, че „проектното предложение следва да получи 8 точки в подкритерий „Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение“.
По отношение на подкритерия „Опит на кандидат/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предварителните в проектното предложение“ съдът приема, че направената констатация от оценителя С. Й. Р. не отговаря на фактите. В т. 11 от формуляра са посочени сходните дейности, реализирани от Върховния административен съд, които са три, поради което „проектното предложение следва да получи 5 точки“ по този подкритерий.
По отношение на критерий 2 „Съответствие“:
Съдът приема, че описанието в оценителния лист на оценителя С. Й. Р. по подкритерий „Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми“ не съответства на посоченото в проектното предложение. Въз основа на анализ на проектното предложение прави извод, че „целевите групи са описани, идентифицирани са техните нужди, върху които ще повлияе изпълнението на проекта, като целите и дейността са насочени към решаване на всички посочени нужди на целевите групи, поради което съгласно утвърдената Методика за оценка проектното предложение трябва да получи 10 точки.“
По отношение на критерий 3 „Дейности и начин на изпълнение“:
Съдът приема, че по подкритерия „Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати“ поставените от оценителите 16 точки съответстват на доказателствата по делото.
По отношение на подкритерия „Реалистичност на плана за действие“ съдът приема, че поставените от оценителя Г. Р. И. 3 точки „съответстват на заложените в Методиката“.
По отношение на критерий 4 „Бюджет и финансова обосновка“:
Съдът приема, че фактическите констатации на двамата оценители не съответстват на доказателствата по делото, тъй като преките разходи по Дейност 1 са формирани за трима модератора, въз основа на договор на партньор за извършване на сходна дейност, и за 14 експерти – въз основа на часова ставка. По отношение на Дейност 2 разходите за 5 експерти са формирани на база часова ставка. По отношение на Дейност 3 съдът приема, че включването на преки разходи за персонал би довело „до недопустим, дублиращ се разход, тъй като за лицата от управленския екип вече е предвиден бюджет за цялостната организация и управление на проекта“.
Съдът приема, че кандидатът „неправилно е определил размера на непреките разходи“, но това обстоятелство изрично е предвидено в Насоките.
С оглед на това съдът приема, че по този критерии „проектното предложение трябва да получи 7 точки“.
Въз основа на горното съдът прави извод, че крайната оценка на процесното проектно предложение трябва да бъде 72 точки, поради което Решение №МО-2017-4 е незаконосъобразно и го отменя.
Изводът на съда е неправилен.
V. По съществото на спора:
Касаторът твърди, че обжалваното решение е недопустимо, алтернативно – неправилно.
1. По твърдението за недопустимост на съдебното решение:
Допустимо е това съдебно решение, което отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество или казано по друг начин, за да е недопустимо едно съдебно решение трябва да е постановено при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство или при наличие на абсолютна процесуална пречка за неговото разглеждане.
Доводите, които касаторът поддържа в подкрепа на твърдението за недопустимост на съдебното решение са за произнасяне не по законосъобразността, а по целесъобразността на оспорения административен акт. Според касатора, произнасянето по целесъобразността на един административен акт е произнасяне извън компетентността на съда и това обосновава недопустимостта на съдебното решение.
Проверката за допустимост на един съдебен акт, което значи за допустимост на една жалба, с която съдът е сезиран, е проверка за съществуването и възможността надлежно да бъде упражнено едно право – правото на оспорване. Като всяко субективно право неговото съществуване и упражняване е възможно при наличието на регламентирани в правна норма процесуални предпоставки. Член 159 АПК изброява процесуалните пречки (отрицателните процесуални предпоставки) при наличието на които оспорването, а следователно и постановеното въз основа на него съдебно решение, е недопустимо.
Нито една от визираните в чл. 159 АПК хипотези не е налице по отношение на жалбата, подадена от Сдружението срещу Решение №МО-2017-4. За да е недопустимо оспорването, актът – предмет на жалбата, трябва да е изключен от подведомствеността на съда било защото актът не е административен, било защото изрично е предвидено в закон неговото неоспорване пред съда. О. Р №МО-2017-4 безспорно е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като е едностранно властническо волеизявление на административен орган по смисъла на §1, т. 1 АПК, и с него се засягат законни интереси на оспорващия – на него му се отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по проект, с който е участвал в надлежно проведена процедура по подбор на проекти. В чл. 27, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично е предвидена възможността актът да бъде оспорен по съдебен ред.
Оспорващият е правосубектен – той е регистрирано по ЗЮЛНЦ (ЗАКОН ЗЗД ЮРИДИЧЕСКИТЕ ЛИЦА С НЕСТОПАНСКА ЦЕЛ) юридическо лице в обществена полза, жалбата е подадена от надлежна страна, актът не е оттеглен, за оспорващия е налице правен интерес от оспорването поради наличие на предпоставките на чл. 147, ал. 1 АПК, жалбата е подадена в срок, няма образувано дело пред същия съд, между същите страни, на същото основание и оспорването не е оттеглено и не е направен отказ от него.
Следователно, не е налице нито една от предвидените в чл. 159 АПК процесуални пречки, които водят до недопустимост на съдебното производство. Не е налице и хипотезата на чл. 158, ал. 3 АПК. Доводите, които касаторът поддържа в подкрепа на твърдението за недопустимост на съдебното решение не са от лимитативно предвидените в закона, поради което са и неоснователни. Те имат отношение към правилността на съдебното решение, тъй като визират противоречие с материалния закон, но не са доводи за неговата недопустимост.
Обжалваното съдебно решение е допустимо – постановено е при наличие на всички процесуални предпоставки за допустимост на съдебното производство и при липсата на процесуални пречки за неговото провеждане.
С оглед на това твърдението на касатора за недопустимост на съдебното решение е неоснователно.
2. По твърдението за неправилност на съдебното решение:
Касаторът счита обжалваното решение за неправилно – постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяните пороци са за нарушение на материалния закон и за необоснованост на изводите на съда. Доводи в подкрепа на порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила касаторът не излага. Налице е бланкетно твърдение за този порок, поради което и с оглед на чл. 218, ал. 1 и 2 АПК съдът не следва да го обсъжда. Формулираният петитум в касационната жалба е също за отмяна на съдебното решение и постановяване на друго, с което жалбата на Сдружението да се отхвърли.
Доводите на касатора досежно пороците нарушение на материалния закон и необоснованост, мотивите на съда и възраженията на ответника налагат проверката за съответствие с материалния закон и за обоснованост на съдебното решение да бъде извършена едновременно.
2.1. По обхвата на съдебния контрол:
Преди да извърши контрол на обжалваното съдебно решение съдът счита за необходимо да посочи следното досежно обхвата на съдебния контрол на акта по чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ:
Процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“, BG05SFOP001-3.003, е открита при действието на Закон за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. С оглед на това приложими са разпоредбите на чл. 24-42 ЗУСЕСИФ, в т. ч. и на ПМС №162, с оглед на разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ.
Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ ръководителят на управляващия орган утвърждава за всяка процедура насоки, с които определя условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. По делото е безспорно, че касаторът, в качеството си на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление 2014 – 2020 г.“, е приел Насоки, приложения към които са, inter alia, Указания за попълване на финансовата обосновка на бюджета на проекта и Методика за оценка на проектните предложения. Актът по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, в хипотезата на процедура чрез подбор, е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК – той е с еднократно правно действие (за конкретната процедура) и с него се създават права и задължения, съответно непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица – кандидатите за предоставяне на безвъзмездна помощ.
Заповед №ДУ-10 от 27.02.2017 т., с която органът е утвърдил Насоките за процедурата на подбор, е влязъл в сила акт. Това значи, че Насоките са влязъл в сила общ административен акт и с оглед на това задължителен за участниците в процедурата по подбор. По делото е безспорно, че Насоките са валиден общ административен акт.
За да бъдат допуснати и оценени проектните предложения трябва кандидатите да са спазили установените в Насоките изисквания за кандидатстване. Неспазването на изискванията има за правна последица недопускане до участие в процедурата, съответно даването на указание за отстраняване на нередовностите, и оценяване в съответствие с посоченото в предложението и Насоките, в т. ч. Указанията и Методиката да степента на съответствие.
Основните изисквания за провеждане на процедурата чрез подбор са регламентирани в чл. 29 – 38 ЗУСЕСИФ. Компетентен, да определи на кои проектни предложения следва да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ е ръководителят на управляващия орган – чл. 36, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на нарочна комисия - чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, т. нар. оценителна комисия, не е самостоятелен административен орган с властнически правомощия. Тя е помощен орган на ръководителя на управляващия орган. Има установени в закона правомощия – да оцени и да класира проектните предложения, но не е овластена да издава завършени юридически актове.
Нейният структурен състав, изисквания към участващите лица, както и правилата на нейната работа се определят с акта по чл. 28, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, т. е. с ПМС №162. Следователно, комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ е законово установен помощен орган на ръководителя на управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана, и която е част от процедурата по подбор. По силата на изрична правна норма – чл. 35 ЗУСЕСИФ, комисията изготвя и нарочен акт – оценителен доклад, който заедно с резултатите от оценката, става мотив на акта на ръководителя на управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ.
Този характер на комисията – на помощен орган, на нейната дейност – на част от процедурата по подбор, и на значението на нейните актове – на мотиви на крайния, пораждащ права и засягащ законни интереси индивидуален административен акт, предпоставя и необходимостта от проверка спазването на нормативните изисквания относно нея в хода на съдебното производство по контрол за законосъобразност на акта по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 ЗУСЕСИФ.
С оглед на това при контрола за законосъобразност на акта по чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ съдът следва да извърши контрол спазени ли са нормативните изисквания по отношение на комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ.
Релевантен по делото, с оглед на това, е въпросът какво досежно оценителната комисия съдът може да провери и какво остава извън контрола на съда?
Безспорно е, че съдът е длъжен да извърши проверка за спазване на правилата за формиране на оценителната комисия – спазени ли са изискванията на чл. 33, ал. 1 и 3 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 12, 13, 15 и 16 ПМС №162; правилата за извършване на оценъчната дейност – изискванията на чл. 17, 18 и 19 ПМС №162, правилата за документиране и отчет на дейността на комисията – изискванията на чл. 20 ПМС №162.
Но съдът не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията. Оценъчната дейност и актът, в която тази дейност е обективиран, не са административна дейност и административен акт. Актовете на комисията не са и юридически актове. Нито дейността, нито актът произвеждат пряко правни последици, защото не са правотворчески волеизявления, а материални (оценителни) действия и акт.
Оценителната дейност се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила, но сама по себе си тя няма административен, а експертно-оценъчен характер. Експертно-оценъчната дейност изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване при издаването на акта.
Понеже дейността на оценителната комисия не е административна, а експертно-оценъчна (материална), по отношение на нея не са приложими понятията, свързани с видовете компетентност на административния орган – обвързана компетентност и оперативна самостоятелност. Следва да се прави разлика между правила, въз основа на които се извърша определена оценъчна (материална) дейност, и правила за упражняване на компетентност. За законосъобразността на един административен акт, който по силата на закона е обоснован с резултата от оценъчна дейност на нарочен помощен орган, е важно да се провери спазени ли са правилата за оценъчната дейност, но не и да се проверява и още повече да се замества оценъчната дейност, обективирана в мотивите на акта, с преценката на съда.
Ако съдът можеше да замени оценъчната дейност на оценителната комисия и да определи вместо нея броя на точките за всяко от проектните предложения, то следва, че въпросът за това кои проектни предложения каква оценка трябва да получат не е предоставен на преценката на административния орган (чрез помощния орган), а следва пряко от приложимостта на правно (нормативното и/или административно) предписание. Именно това правно предписание ще е регламентирало всички релевантни юридически факти за определянето на проектните предложения, които следва да получат безвъзмездна финансова помощ. Това значи, че за издаването на акта органът няма да се нуждае от експертно-оценителната дейност на комисията по чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, защото става въпрос за пряко разпореждане от правната норма на действията на органа.
Но не това следва от чл. 36, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Видно от разпоредбата, самият административен орган има правомощието да одобри предложението на оценителната комисия или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения да я върне или да я прекрати. Следователно, самият административен орган не може да замества експертно-оценителната дейност, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания при нейното осъществяване.
С оглед на горното, за да се прецени законосъобразността на оспорения акт съдът е следвало да извърши контрол за законосъобразност досежно изискванията за формиране на оценителната комисия, за спазване на правилата за нейната работа, в т. ч. и за документиране и отчет на дейността й, както и за спазване на правилата за извършване на оценителната дейност, но не и да замества експертно-оценителната дейност на комисията и да определя вместо нея броя на точките по отделните критерии.
По делото е безспорно, че правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в т. ч. и за документиране и отчет на дейността й.
2.2. Спазване на правилата за оценка на проектните предложения:
Спорът по делото е спазени ли са правилата за оценка на проектните предложения от оценителната комисия?
Съдът приема – с оглед на приложените оценителни листове на двамата оценители, че те са извършили оценка на процесното проектно предложение по утвърдените в Методиката критерии за оценка. Всеки от оценителите е формирал оценката си само и единствено въз основа на установените в Методиката критерии като е мотивирал дадената оценка. Оценителите не са включвали други критерии, но съдът приема, че по отношение на някои от критериите оценителите са нарушили Методиката за оценка, тъй като неправилно са оценили фактите.
Какво показват фактите по делото – правилата за оценителната дейност ли са нарушили оценителите или съдът е извършил контрол на самата оценителна дейност?
а) По отношение на критерий 1. „Оперативен и административен капацитет“:
а.1.) Подкритерий „Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори“:
Съдът приема констатацията на оценителите, че в проектното предложение се съдържа информация само за един успешно реализиран проект от партньор за несъответна на фактите. Този извод съдът прави въз основа на оценка на съдържанието на т. 11 и т. 12 от формуляра.
Видно от приложения по делото формуляр за кандидатстване в т. 11 „Допълнителна информация необходима за оценка на проектното предложение“, поле „Оперативен капацитет и надграждане на постигнатите резултати“ ответникът е посочил: „Партньорите притежават значителен опит и задълбочена експертиза. Сред изпълнените успешно проекти могат да бъдат посочени следните, като в рамките на предвидените в настоящия проект дейности, ще бъдат използвани и надградени постигнатите резултати:
1. Проект „Повишаване на прозрачността и ефективността в работата на ВАС“. Друг проект в т. 11 не е посочен. Съдът приема, че останалите четири проекта са посочени в автобиографията на ръководителя на проекта, в автобиографията на техническия сътрудник и в автобиографията на счетоводителя на проекта.
В Насоките – т. 12, органът изрично, в различен шрифт, е посочил, че в т. 11, в полето „Оперативен капацитет и надграждане на постигнатите резултати“ следва да се впише информация за успешно изпълнени проекти от кандидата/партньора.
Следователно, съгласно установеното с влезлия в сила общ административен акт именно и само т. 11 от формуляра е тази, която съдържа релевантна за оценката на подкритерия „Опит на кандидата/партньора в управлението на проекти, финансирани от Европейския съюз или други донори“ информация. Само посочената от кандидата информация в този раздел на формуляра е която подлежи на оценка от оценителите. Информация, която се намира в други документи, приложени към формуляра, не може да бъде предмет на оценка по този подкритерий, защото това автоматично би довело до подобряване на проектното предложение в нарушение на изричната нормативна забрана на чл. 34, ал. 2 ЗУСЕСИФ и на принципите на свободна и лоялна конкуренция и равнопоставеност на кандидатите по смисъла на чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ, както и би било в противоречие с Насоките.
Факта, че по отношение на подкритерий „Опит на екипа за организация и управление на проекта в управление на проекти и/или сходен тип дейности“ оценителите са формирали оценката си на базата не само на информацията в т. 9 и 11 от формуляра, но и от тази, намираща се в автобиографиите на членовете на екипа, т. 12, първо, не може да обоснове задължение за оценка на информация, която не е посочена в т. 11 досежно подкритерий „Оперативен капацитет и надграждане на постигнатите резултати“. И второ. В т. 28.1. „Документи за кандидатстване“ от Насоките като изискуеми за кандидатстването документи са посочени под т. 7 „Автобиография на ръководителя/члена на екипа за организация и управление на проекта“. Следователно, става въпрос за лично декларирана информация, относима за съответния член на екипа, а не за информация, която е заявена като релевантна за партньорите. Наред с това, очевидна е разликата между изискванията за двата подкритерия: за успешно изпълнени проекти от партньора, които обективно трябва да съдържат дейности, сходни с дейностите на процесния проект, и участието на членовете на екипа в проекти, финансирани от Европейския съюз или от други донори, т. е. възможно е да няма идентичност между проектите по двата критерия. Въпрос на преценка на кандидата е кои проекти в кои части на формуляра ще включи.
Видно от изложеното, в случая съдът е извършил контрол за спазване на изискване на Насоките и на Методиката, но неправилно е тълкувал и приложил материалния закон – установеното в т. 12 на Насоките изискване, като е приел, че оценката на подкритерия оценителите следва да извършат като отчетат и информация извън тази, посочена в т. 11 на формуляра за кандидатстване. Така приетото от съда е и в нарушение на принципите на извършването на подбор на проектните предложения формулирани в чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ, тъй като би довело до подобряване на проектното предложение и по този начин би поставило кандидатите в неравноправно положение, което от свое страна би нарушило свободната и лоялна конкуренция. С оглед на това мотивите на съда в тази част са постановени в нарушение на материалния закон.
а.2.) Подкритерий „Опит на кандидата/партньора в изпълнение на дейности, сходни на предвидените в проектното предложение“ съдът приема, че направената констатация от оценителя С. Й. Р. не отговаря на фактите. В т. 11 от формуляра са посочени сходните дейности, реализирани от Върховния административен съд, които са три, поради което „проектното предложение следва да получи 5 точки“ по този подкритерий.
В този случай съдът е извършил контрол на оценъчната дейност на експерта. Видно от доказателствата по делото безспорно във формуляра ответникът е декларирал, че посоченият един проект, осъществен от партньор – Върховният административен съд, съдържа четири специфични цели като резултатите от Дейност 3, 4 и 7 ще бъдат „в значителна степен“ надградени с процесния проект. Единият оценител е приел, че и трите извършени в проекта на Върховния административен съд дейности са сходни, докато другият оценител е приел, че сходни са само две от дейностите – Дейност 1 и Дейност 3.
Видно е, че в случая съдът не е извършил контрол за правилното прилагане на нормативните и административни изисквания относно оценяването по подкритерий 2, а е приел за неправилна оценката на експерта, т. е. съдът е извършил сам, вместо оценителя, оценка на фактите и е дал формулирал оценка – дейност, която той не може да извърши.
С оглед на това в тази част мотивите на съдебното решение са в нарушение на материалния закон – чл. 35 във вр. с чл. 36 ЗУСЕСИФ.
б) По отношение на критерий 2 „Съответствие“:
По отношение на този критерий съдът приема, че единият от оценителите не е извършил оценката в съответствие с фактите по делото, поради което поставената оценка от 5 точки на подкритерий „Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми“ е неправилна и води до незаконосъобразност на оспорения акт. Оценителят неправилно е приел, че липсва описание на проблемите и нуждите на описаните целеви групи, както и липсва конкретика по отношение на проблемите и нуждите на целевите групи, тъй като в т. 1 на формуляра са посочени основната и специфичните цели, както и дейностите за тяхното постигане като са определени целевите групи и са идентифицирани нуждите им.
Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът не е извършил проверка за спазване на правилата за оценяване – тези правила са спазени от оценителя (съдът обсъжда оценката само на единия оценител, защото приема, че само тя е незаконосъобразна). Именно в съответствие с определените с Методиката изисквания оценителят е оценил проектното предложение по подкритерия „Описание на целевите групи и техните нужди и съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми“. Преценката за степента на съответствие на посочената информация за целевите групи и за техните нужди, както и за степента на съответствие на проектното предложение с идентифицираните нужди и проблеми е изцяло и само експертно-оценителна. Съдът не може да замести мисловно-логическата оценъчна дейност на експерта и да приеме, че дадената от него оценка за съответствие е незаконосъобразна.
Видно от изложеното съдът е смесил контрола за спазване на правилата за оценка с контрола на самата оценителна дейност като въз основа на фактите по делото е направил необоснован правен извод за нарушение от оценителя на правилата за оценяване. Това прави мотивите на съда в тази част неправилни.
в) По отношение на критерий 3 „Дейности и начин на изпълнение“:
По отношение на първия подкритерий „Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати“ съдът приема, че в оценителите листове „фактите и обстоятелствата“, релевантни за този подкритерий, „са точно установени“, а „предложените дейности са подходящи и необходими, като съответстват на целите и очакваните резултати“.
По отношение на втория подкритерий „Реалистичност на плана за действие“ съдът приема, че „предложеният план за действие е изпълним от гледна точка на подготовката и изпълнението на всички дейности, но времевият обхват на Дейност 1, Дейност 2 и Дейност 3 не е добре балансиран, тъй като последните се застъпват в един от месеците“.
Видно от мотивите на обжалваното решение, съдът, по отношение на тези два подкритерия, е извършил преценка на оценъчната дейност на оценителите. Доколкото обаче не е формиран извод за незаконосъобразност на дейността и изводите на оценителите то тези мотиви са ирелевантни за правилността на крайния извод на съда. Следва да се посочи, че съдът приема спазване от оценителите на правилата за оценяване по отношение на този критерий, което е в съответствие с материалния закон и фактите по делото.
г) По отношение на критерий 4 „Бюджет и финансова обосновка“:
Съдът приема, че фактическите установяване на оценителите досежно релевантните за този критерий факти „не отговарят на действителните факти“. Посочването в предложението, че възнаграждението на тримата модератори по Дейност 1 е определено на основание приложен договор на партньор, а възнаграждението на 14 експерти е определено въз основа на часова ставка води до извод за „съответствие и обвързаност между дейности и разходи“.
Видно от мотивите на съда той е извършил преценка на оценъчната дейност на експертите. Именно резултата от оценъчно-логическата мисловна дейност на експертите, а не нарушение на правилата за оценяване, съдът приема за неправилна – несъответна на фактите. Наличието на обвързаност и съответност между дейностите и разходите е показател за оценка на предложението, но степента на тази обвързаност е оценъчна дейност, която съдът не може да провери и да замести.
В случая оценителите са приели липса на обвързаност на Дейност 3 с разходите поради липсата на предвидени преки разходи за възнаграждение на персонала, който ще извърши дейността, т. е. те са извършили именно тази специфична оценителна дейност, която съдът не може да проверява и замества.
Още повече, че в случая оценителите са установили – и това се доказва от фактите по делото, че общата стойност на преките разходи за Дейност 1 и Дейност 2 (за Дейност 3 ответникът не предвижда преки разходи за персонал) е 60 497,60 лв., а другите разходи са в размер на 37 000,00 лв., което е нарушение на установеното в т.15.3.2. от Насоките изискване за размер на другите допустими разходи не повече от 40% от допустимите преки разходи за персонал, т. е. от преките разходи за възнаграждение на персонала. Следователно, обективно процесното предложение в частта досежно бюджета и на това основание е в нарушение на установените с общия административен акт изисквания.
Що се отнася до мотива на съда за задължението на оценителите да извършат служебно корекция на бюджета на проектното предложение следва да се посочи, че това е правна възможност, която оценителите имат при точно определените в чл. 19, ал 7 ПМС №162 предпоставки. Вярно е, че съгласно чл. 19, ал. 7, т. 4 ПМС №162, оценителната комисия може да извършва корекции в бюджета на проектното предложение, когато установи неспазване на заложените в документите по чл. 5, ал. 1, т. 1, т. е. в Насоките, правила или ограничения по отношение на заложените процентни съотношения.
Но първо, това е правна възможност, а не задължение на оценителната комисия. И второ, дори и да е извършила корекция на бюджета оценителната комисия това няма да доведе до промяна на крайния резултат, защото основанието за оценяване с 0 точки не е само несъответствие на изискванията, посочени в Указанията, но и липса на съответствие и обвързаност между дейности и разходи. Посоченото в Методиката по отношение на критерий 3 за оценяване с 0 точки не изисква кумулативно наличие на изброените несъответствия – достатъчно е само едно от тях.
В случая оценителите са установи две несъответствия: липса на съответствие и обвързаност между дейности и разходи (Дейност 3 и липсата на заложени за нея разходи, липса на яснота относно отговорностите на кандидата и партньорите не позволява проверка на метода на изчисление на преките разходи за персонала) и несъответствие на изискванията (преките разходи за персонал по Дейност 2 и другите допустими разходи с оглед на т. 15.3.2. от Насоките). Примерите, на които се позовава съда – посочени в протокол №11 от 19.07.2017 г. на оценителната комисия касаят хипотези на установена само предпоставка на чл. 19, ал. 7 ПМС №162, не и на установено несъответствие и необвързаност между дейности и разходи, поради което аналогията е несъответна на нормата и на фактите. Оценителната комисия не е приложила различен подход към ответника като не е коригирала служебно бюджета на проектното предложение.
Видно от изложеното, по отношение на критерий 3 съдът е извършил преценка на дадената от оценителите оценка на проектното предложение. Оценителната дейност на оценителите не подлежи на съдебен контрол, поради което мотивите на съда за неправилност на поставената от оценителите оценка 0 точки е неправилен, постановен в нарушение на материалния закон.
Видно от горното, съдът неправилно е тълкувал и приложил материалния закон досежно обхвата на съдебния контрол за законосъобразност и е направил необосновани фактически констатации, които са от значение за правилното решаване на спора. Това прави неправилен крайният извод на съда за незаконосъобразност на оспореното Решение №МО-2017-4 и налага съдебното решение да бъде отменено.
Делото е изяснено от фактическа и правна страна. От гореизложеното е видно, че оспореното решение не само е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила, но е и в съответствие с материалния закон. При оценката на процесното проектно предложение оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което възприемането й от административния орган и превръщането й във властническо волеизявление е материално законосъобразно. Жалбата на Сдружението е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди ответника да заплати на Администрацията на Министерския съвет - юлидическото лице, в чиято структура е касаторът, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото – процесуалното представителство от един юрисконсулт, са в размер на възнаграждението за един адвокат. Размерът на възнаграждението съдът определя на 3 455,00 лв. на основание чл. 8, ал. 1, т. 4 от Наредба №1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 173, ал. 1 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение №5566 от 04.10.2017 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело №9119/2017 г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Сдружение [ЮЛ], седалище и адрес на управление [населено място], [адрес] срещу Решение №МО-2017-4 от 31.07.2017 г. на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма „Добро управление“.
ОСЪЖДА Сдружение [ЮЛ], седалище и адрес на управление [населено място], [адрес] да заплати на Администрацията на Министерския съвет, [населено място], [адрес] 3 455,00 (три хиляди четиристотин петдесет и пет( лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.
Особено мнение на съдия П. Н :
Считам, че след като се отмени решение № 5566 от 04.10.2017 г. по адм. д. № 9119/2017 г. на Административен съд София - град, касационната инстанция не следва да се произнася по същество, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд, който да разгледа законосъобразността на административния акт и да изложи мотиви относно законосъобразността на оспорения акт. Вместо това административният съд с обжалваното в настоящото производство решение е извършил нова оценка на предложението, вместо оценителната комисия и не се произнесъл относно законосъобразността на административния акт, в съществено нарушение на съдопроизводствените правила, поради което настоящата касационна инстанция не следва да постановява решение по същество на спора, като лишава жалбоподателя от една съдебна инстанция, а следва да върне делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Липсват мотиви на административния съд относно законосъобразността на административния акт.
Оценката на експертите оценители, членове на оценителната комисия е извън обхвата на съдебния контрол за законност, тъй като касае оперативната самостоятелност на органа, съдът не може да определя оценки, различни от тези на оценяващите. Недопустими са действията на съда по преоценка на постановената експертна оценка. Съдът е коментирал поставените от двамата оценители оценки и е дал задължителни указания за броя на точките, което проектното предложение следва да получи. Съдът извършва контрол за законосъобразност относно изискванията за формиране на оценителната комисия, за спазване правилата на нейната работа, в т. ч. за документиране и отчет на дейността й, както и са спазване на правилата за извършване на оценителната дейност, но не може да замества експертно - оценителната дейност на комисията и да определя вместо нея броя на точките по отделните критерии.
Съдът не е извършил контрол за правилното прилагане на нормативните и административни изисквания относно оценяването по подкритерий 2, а е приел за неправилна оценката на експерта, т. е. съдът е извършил сам, вместо оценителя, оценка на фактите и е дал формулирал оценка - дейност, която той не може да извърши. Съдът не е извършил проверка за спазване на правилата за оценяване, съдът е обсъдил оценката само на единия оценител, защото приел, че е незаконосъобразна. Съдът е подменил контрола за спазване на правилата за оценка с контрол на самата оценителна дейност. По отношение двата подкритерия по критерий 3 съдът извършил преценка на оценъчната дейност на оценителите. По отношение на критерий 3 съдът е извършил преценка на дадената от оценителите оценка на проектното предложение. По отношение на критерий 4 съдът приел, че фактическите установявания на оценителите не отговрят на действителните факти.
В касационната жалба се съдържа касационно основание съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което е изрично посочено. Посочено е, че при постановяване на решението съдът е излязъл извън предела на своите компетенции, както и че решението е недопустимо поради произнасяне по въпроси извън законосъобразността на оспорения административен акт, касаещи целесъобразността на действия, предхождащи издаването на административния акт, следователно касационното основание съществено нарушение на съдопроизводствените правила е фактически обосновано. Съдия :