Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационните жалби, подадени от министъра на здравеопазването, чрез процесуалния му представител юрисконсулт П. Д. и от Министерския съвет на Р. Б, чрез пълномощника му В. Д., срещу решение № 2730/06.03.2017 г. постановено по адм. дело № 4123/2016 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, осмо отделение, с което е отменена Наредба за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори, приета с Постановление на Министерски съвет № 45/09.03.2016 г., обн. ДВ бр. 19/11.03.2016 г. В касационните жалби са развити подробни доводи за неправилност на решението поради допуснати при постановяването му необоснованост и противоречие с приложимия материален закон - основания по чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната му и постановяване на друго решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлено оспорването, по което е образувано първоинстанционното производство.
О. С [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ], всички със седалище [населено място], в писмен отговор по касационните жалби изразяват становище за тяхната неоснователност и правят искане атакуваното съдебно решение да бъде оставено в сила, както и за присъждане на направените за настоящото производство разноски. В открито съдебно заседание, чрез процесуалните си представители, съответно адвокат Х. Н. (пълномощник на Сдружение [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ]) и адвокат П. С. (пълномощник на Сдружение [ЮЛ]), поддържат изразеното становище и представят доказателства за изплатени за касационното производство, адвокатски възнаграждения.
Ответникът по касация [ЮЛ], със седалище [населено място], редовно призован, не изразява становище по жалбите.
Заинтересованата страна Национална здравноосигурителна каса, чрез пълномощника си юрисконсулт В. И. поддържа касационните жалби и претендира отмяната на първоинстанционното решение и отхвърляне на предявеното пред тричленния състав на ВАС, оспорване.
Представителят на Върховна административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.
Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Първа колегия намира, че касационните жалби са допустими като подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледани по същество - неоснователни, по следните съображения:
Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд, осмо отделение, е образувано по жалбата на Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ], [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ], срещу Наредба за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори, приета с Постановление на Министерския съвет № 45/09.03.2016 г. (обн., ДВ, бр. 19 от 11 март 2016 г.). С атакуваното решение първоинстанционният състав е приел, че наредбата е издадена от компетентен орган в изпълнение на законовата делегация по чл. 34а от ЗЛЗ (ЗАКОН ЗЗД ЛЕЧЕБНИТЕ ЗАВЕДЕНИЯ), в изискуемата форма и при съобразена от формална страна, процедура. Независимо от това е констатирал допуснати съществени нарушения по смисъла на чл. 77, ал. 1 АПК и чл. 26, ал. 1 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ) (ЗНА), тъй като при издаването й не са зачетени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В тази връзка е изложил подробни съображения за липсата на данни да е осъществено обсъждане на постъпилите по публикувания първоначален проект на наредбата, множество становища, предложения и възражения, както от вносителя на проекта - министър на здравеопазването, така и от издателя на акта - МС на РБ. Изтъкнато е, че формалното им обобщаване в табличен вид и изразяването на становища по тях от две от дирекциите на министерство на здравеопазването, не налага извод в обратен смисъл. Наред с горното съдът е установил, че мотивите на оспорената наредба нямат очертаното от чл. 28, ал. 2 ЗНА (в относимата към казуса редакция по ДВ, бр. 46/2007 г.) съдържание, позовавайки се на отсъствието на обосновка какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба, в т. ч. относно финансовата тежест, която лечебните заведения трябва да понесат, за да посрещнат установените с наредбата изисквания и какви са очакваните от прилагането на акта резултати - въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги, и достъпа до тях. В заключение съдът е приел, че липсата на надлежна обосновка в мотивите на оспорената наредба по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, препятства извършването на съдебния контрол по същество на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби, а оттам и че липсата на мотиви съставлява съществено нарушение, представляващо самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба като незаконосъобразна.
Решението е правилно. Законосъобразен е изводът в проверяваното съдебно решение, че при приемането на наредбата с оглед липсата на изчерпателни и обосновани мотиви, вкючително относно постъпилите по публикувания първоначален проект, множество становища, предложения и възражения, са допуснати нарушения на императивните изисквания по чл. 26, ал. 1 ЗНА, във връзка с чл. 77 АПК и чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ). В този закон с Глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципа на обоснованост, а чл. 77 АПК налага компетентният административен орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА (в приложимата редакция), на свой ред урежда изисквания към мотивите на подзаконовите административни актове. Според нея, проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите следва да съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Установената по делото фактическа обстановка, (по която липсва спор между страните) налага извода, че посочените правила не са спазени. Обосновано тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че в случая не е налице обсъждане на постъпилите по първоначално публикувания проект на наредбата, становища, предложения и възражения, осъществено от вносителя на проекта или приемащия акта орган, а представянето им в обобщена справка, без да са посочени допуснатите в тази връзка изменения и мястото им в конкретни проектни разпоредби на наредбата, не съставлява изпълнение на изискването по смисъла на чл. 77 АПК, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗНА. Правилно е отбелязано, че докладът на министъра на здравеопазването, с който в МС е внесен окончателния проект на процесната наредба не обективира самостоятелна преценка относно постъпилите по първоначалния проект, становища, нито сочи конкретните промени, нанесени в него вследствие отбелязаните в таблицата като приети предложения и възражения. Още по-малко това е сторено при приемането му с постановление на заседанието на МС на РБ, проведено на 02.03.2016 г., за което е съставен протокол № 9 от същата дата. Наред с горното, правилно е прието, че мотивите към проекта на процесната наредба не съдържат задължителното съдържание, визирано от чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА – ( т. 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и (т. 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. Законът за нормативните актове придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на издаваната наредба. С приемането на постановлението за приемане на наредбата по т. 21 от дневния ред на заседанието си от 02.03.2016 г., Министерският съвет на РБ не само приема предложения вариант на подзаконовия нормативен акт, но и се съгласява с мотивите за него. А в случая, към окончателния проект за наредбата липсва посоченото задължително съдържание на мотивите, което е равнозначно на липсата на такива. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба, осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност, както правилно е приел и първоинстанционния съд. Освен, че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА, във връзка с чл. 77 АПК. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респективно доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Глава втора от АПК.
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 от Конституцията на Р.Б.Д по издаване на нормативни административни актове, като същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, на чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения, правни норми, по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт, възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат те реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Постъпилите становища, възражения и предложения на свой ред следва да бъде обсъдени и преценени от вносителя на проекта, включително с посочването на конкретните корекции, направени в първоначално обявения проект и мотивите за тях, респективно - от издателя на акта. В този смисъл, съответни на цитираната по-горе нормативна уредба са направените от първоинстанционния състав изводи за допуснати нарушения на чл. 77 АПК, чл. чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 ЗНА, поради липсата на всички задължителни за мотивирането на проекта на акта реквизити. Формално към наредбата присъстват мотиви, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. С оглед императивния характер на неизпълнените в случая правила, в случая е налице съществено нарушение, допуснато при издаването на процесната наредба.
С оглед изложеното, при липсата на релевираните в касационните жалби отменителни основания, атакуваното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила.
При този изход от спора, основателни се явяват исканията, своевременно направени от ответниците по касация Сдружение [ЮЛ], Сдружение [ЮЛ] и Сдружение [ЮЛ]. Поради това и МС на РБ следва да бъде осъден да им заплати направените от тях разноски за процесуално представителство, установени по представените договори за правна защита и съдействие, в размер на по 400 лв за всяко от тези сдружения.
По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 2730/06.03.2017 г. постановено по адм. дело № 4123/2016 г. от тричленен състав на Върховен административен съд, осмо отделение.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Р. Б да заплати на Сдружение [ЮЛ], със седалище и адрес на управление [населено място], район [район] , [улица], ет. [номер] , офис [номер]
, Сдружение [ЮЛ], със седалище и адрес на управление [населено място], район [район]
, [улица] Сдружение [ЮЛ], със седалище и адрес на управление [населено място], [улица], разноски по делото за касационната инстанция в размер на по 400 /четиристотин/ лева за всяко от тях. Решението е окончателно.