Дело C-430/10
Христо Гайдаров
срещу
Директор на Главна дирекция „Охранителна полиция“ при Министерство на вътрешните работи
(Преюдициално запитване, отправено от Административен съд София-град)
„Свободно движение на гражданин на Съюза — Директива 2004/38/ЕО — Забрана за напускане на националната територия поради наказателна присъда в друга държава — Пренасяне на наркотични вещества — Мярка, която може да бъде обоснована със съображения, свързани с обществения ред“
Резюме на решението
1.Гражданство на Европейския съюз — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Директива 2004/38 — Право на напускане и на влизане — Приложно поле
(член 21 ДФЕС; член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета)
2.Гражданство на Европейския съюз — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите членки — Директива 2004/38 — Ограничаване на правото на влизане и пребиваване по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност
(член 21 ДФЕС; член 27 от Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета)
1.Статутът на гражданин на Съюза дава на европейския гражданин, включително по отношение на своята държава членка на произход права, свързани с този статут, по-специално предвиденото в член 21 ДФЕС право да се движи и да пребивава свободно на територията на държавите членки. Правото на свободно движение включва правото на гражданите на Европейския съюз както да влизат в държава членка, различна от тази, от която произхождат, така и да напускат последната. Всъщност основните свободи, гарантирани от Договора, щяха да бъдат лишени от съдържание, ако държавата членка на произход можеше без валидно основание да забранява на собствените си граждани да напускат нейната територия, за да влязат на територията на друга държава членка.
Тъй като член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки изрично предвижда, че всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт имат право да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка, положението на лице, на което е забранено да излиза от държавата, чийто гражданин е то, попада в приложното поле на посочената директива.
(вж. точки 24—27)
2.Член 21 ДФЕС и член 27 от Директива 2004/38 относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки допускат национална правна уредба, която позволява да се ограничи правото на гражданин на държава членка да пътува до друга държава членка, по-специално по съображението че той е осъден с наказателна присъда в друга държава за пренасяне на наркотични вещества, при условие, на първо място, че личното поведение на този гражданин представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото, на второ място, че предвидената ограничителна мярка може да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, и на трето място, че тази мярка може да бъде предмет на ефективен съдебен контрол, позволяващ да се провери от фактическа и правна страна законосъобразността ѝ по отношение на изискванията на правото на Съюза.
(вж. точка 42 и диспозитива)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
17 ноември 2011 година(*)
„Свободно движение на гражданин на Съюза — Директива 2004/38/ЕО — Забрана за напускане на националната територия поради наказателна присъда в друга държава — Пренасяне на наркотични вещества — Мярка, която може да бъде обоснована със съображения, свързани с обществения ред“
По дело C‑430/10
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд София-град (България) с определение от 11 август 2010 г., постъпило в Съда на 2 септември 2010 г., в рамките на производство по дело
Христо Гайдаров
срещу
Директор на Главна дирекция „Охранителна полиция“ при Министерство на вътрешните работи,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: г‑н J.-C. Bonichot (докладчик), председател на състав, г‑жа A. Prechal, г‑н K. Schiemann, г‑жа C. Toader, и г‑н E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: г‑н P. Mengozzi,
секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–за Европейската комисия, от г‑жа D. Maidani и г‑н В. Савов, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването, на първо място, на член 27, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, стр. 77 и поправки в ОВ L 229, стр. 35 и ОВ L 197, 2005 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), на второ място, на Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 г. за приемане на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5, наричан по-нататък „Регламент № 562/2006“), и на трето място, на Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписано в Шенген (Люксембург) на 19 юни 1990 г. (наричано по-нататък „КПСШ“).
2Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Гайдаров, български гражданин, и директора на Главна дирекция „Охранителна полиция“ при Министерство на вътрешните работи (наричан по-нататък „директорът на полицията“), относно мярка за забрана за напускане на територията и за издаване на паспорт или заместващ го документ, приета от директора на полицията по отношение на г‑н Гайдаров.
Правна уредба
Право на Съюза
Директива 2004/38
3Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 тя се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, както и за членовете на техните семейства.
4Член 4, параграфи 1 и 3 от тази директива гласи:
„1.Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт и членовете на техните семейства, които не са граждани на държава членка и които притежават валиден паспорт, имат правото да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка.
[…] 3.В съответствие със своето законодателство държавите членки издават и подновяват на своите граждани карта за самоличност или паспорт, удостоверяващ националността им“.
5Член 27, параграфи 1—3 от посочената директива предвижда:
„1.При спазване на разпоредбите на настоящата глава държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на граждани на Съюза и на членове на техните семейства, независимо от националността им, от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Забранява се позоваването на такива съображения за икономически цели.
2.Мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за предприемането на такива мерки.
Личното поведение на въпросното лице трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция.
3.За да се установи дали въпросното лице представлява заплаха за обществения ред или обществената сигурност, при издаването на удостоверението за регистрация или при липса на система за регистрация, не по-късно от три месеца от датата на пристигане на въпросното лице на нейна територия или от датата на докладването за неговото/нейното присъствие на територията ѝ съгласно разпоредбите на член 5, параграф 5 или при издаването на картата за пребиваване, приемащата държава членка може, ако сметне това за важно, да поиска от държавата членка на произход на лицето и ако това е необходимо, от други държави членки да осигурят информация относно евентуално предишно полицейско досие, което въпросното лице може да има. Такива справки не са рутинна практика. Държавата членка на произход дава отговора си в срок от два месеца“.
Регламент № 562/2006
6Съображение 5 от Регламент № 562/2006 гласи:
„Определянето на общ режим за движение на лица през границите не поставя под съмнение, нито накърнява правата за свободно движение, с които се ползват гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, както и гражданите на трети страни и членовете на техните семейства, които съгласно споразумения между Общността и нейните държави членки, от една страна, и тези трети страни, от друга страна, се ползват с права за свободно движение, които са равни с тези за граждани на Съюза“.
7Съгласно съображение 20 от този регламент:
„Настоящият регламент зачита основните права и съблюдава принципите, утвърдени по-специално в Хартата на основните права на Европейския съюз. Той трябва да се прилага в съответствие със задълженията на държавите членки по отношение на международна закрила и [забраната за връщане]“.
8Член 3 от същия регламент гласи:
„Настоящият регламент се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат:
а)правата на лица, които се ползват от правото на Общността на свободно движение;
[…]“.
9Съгласно член 7, параграф 6 от посочения регламент:
„Проверки на лица, които се ползват с общностното право на свободно движение, се извършват в съответствие с Директива 2004/38/ЕО“.
КПСШ
10Съгласно член 71 от КПСШ:
„1.Договарящите страни се задължават по отношение на пряката или непряката продажба на наркотични и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, както и притежанието на такива вещества с цел продажба или износ в съответствие със съществуващите конвенции на Организацията на обединените нации […], да предприемат всички необходими мерки за предотвратяване и наказване на [незаконното пренасяне] на наркотични и психотропни вещества.
2.Договарящите страни се задължават да предотвратяват и наказ[ват] чрез административни или наказателни [мерки] нелегалния износ на наркотични и психотропни вещества, включително канабис, [както и продажбата, доставката и предоставянето на споменатите вещества] […].
[…] 5.По отношение на борбата срещу незаконната употреба на наркотични и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, договарящите страни правят всичко възможно за предотвратяване и борба с отрицателния ефект от тази незаконна употреба. Всяка договаряща страна поема отговорност да предприеме мерки в такава насока“.
Национално законодателство
Българската конституция
11Съгласно член 35, параграф 1 от Конституцията на Република България:
„Всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани“.
Закон за българските лични документи
12Член 23, алинеи 2 и 3 от Закона за българските лични документи (обн. ДВ, бр. 93 от 11 август 1998 г.), изменен през 2006 г. (изм. ДВ, бр. 105, наричан по-нататък „ЗБЛД“), гласи:
„(2)Всеки български гражданин има право да напуска страната и с лична карта и да се завръща с нея през вътрешните граници на Република България с държавите — членки на Европейския съюз, както и в случаите, предвидени в международни договори.
(3)Правото по ал[инея] 2 не подлежи на ограничения, освен ако това е предвидено в закон и има за цел защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани“.
13Съгласно член 76 от ЗБЛД:
„Може да не се разреши напускане на страната, паспорти и заместващи ги документи да не се издават на:
[…] 5. лица, които по време на пребиваването си в друга държава са извършили нарушения на нейното законодателство — за срок две години от получаване на официално писмо от Министерството на външните работи или на документите за принудително извеждане или експулсиране, посочващи извършеното нарушение, от компетентните органи на съответната държава“.
14ЗБЛД е изменен със закон, който е публикуван в българския Държавен вестник, бр. 82 от 2009 г., и е влязъл в сила на 1 януари 2010 г. Този закон отменя член 76, точка 5 и според запитващата юрисдикция предвижда, че в тримесечен срок от влизането му в сила се прекратява действието на мерките, приети преди това на основание на тази разпоредба.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
15На 2 октомври 2008 г. г‑н Гайдаров, български гражданин, е осъден в Сърбия на лишаване от свобода за срок от 9 месеца за незаконно пренасяне на наркотични вещества.
16На 6 ноември 2008 г. българските власти получават по дипломатически път нота, в която се посочва това осъждане.
17Въз основа на тази информация на 13 ноември 2008 г. директорът на полицията издава заповед съгласно член 76, точка 5 от ЗБЛД, с която на г‑н Гайдаров е наложена мярка за забрана за напускане на територията и за издаване на паспорт или заместващ го документ.
18Тази заповед е връчена на заинтересованото лице на 16 септември 2009 г. — дата, на която то вече е изтърпяло присъдата си в Сърбия и се е върнало в България.
19Г‑н Гайдаров оспорва тази заповед пред запитващата юрисдикция, като според последната той поддържа, че вече е осъден в друга държава и че българският закон няма действие спрямо него. От своя страна директорът на полицията твърди, че се е съобразил с разпоредбите на член 76, точка 5 от ЗБЛД.
20Според запитващата юрисдикция компетентният административен орган упражнява тази възможност по целесъобразност. Съдебният контрол на тази заповед се ограничава до проверката за наличието на посочените в този член официално писмо или документи. Неотдавна, по повод на жалба срещу подобна заповед по отношение на български гражданин, осъден в Испания, Върховният административен съд е потвърдил тази съдебна практика (Решение № 5013 от 16 април 2010 г.).
21Запитващата юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на разглежданата разпоредба на ЗБЛД с правото на Съюза, което съгласно членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, както и член 45, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз и Директива 2004/38, предвижда правото на гражданите на Съюза — статут, с който се ползва и г‑н Гайдаров — да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки. Тя посочва обаче, че съгласно член 27 от тази директива държавите членки могат да ограничат свободата на движение на граждани на Съюза по съображения, свързани с обществения ред или общественото здраве. От друга страна, запитващата юрисдикция отбелязва, че мярка за забрана за напускане на територията като разглежданата в главното производство почива на задължението, наложено на държавите членки по силата на член 71 от КПСШ, да предприемат мерки за контрол на външните граници с оглед на борбата срещу незаконното пренасяне и използване на наркотични вещества. Накрая, тази юрисдикция поставя въпроса за приложимостта спрямо български гражданин на критериите, съдържащи се в член 27 от Директива 2004/38, при положение че тази директива е транспонирана в България само доколкото се отнася до издаването на документите за самоличност, но не и по отношение на свободата на българските граждани да пътуват до друга държава членка.
22При тези условия Административен съд София-град решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)Следва ли член 27, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/38 при условията на главното производство, да се тълкуват като приложими при налагане на забрана на гражданин на държава членка да напуска територията на собствената си държава, за извършено престъпление в трета държава, с предмет наркотични вещества, когато едновременно са налице следните условия:
–посочените разпоредби на директивата не са транспонирани изрично за собствените граждани на държавата членка,
–мотивите на националния законодател да приеме допустимите цели за ограничаване свободата на придвижване на българските граждани се основават на Регламент […] № 562/2006 г. на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 г. за приемане на Кодекс на общността за движението на лица през граници […] и
–при прилагането на административни мерки във връзка с член 71 от [КПСШ], при спазване на съображения 5 и 20 от преамбюла на Регламент […] № 562/2006 г.?
2)Следва ли от предвидените ограничения и условия за упражняване на свободата на движение на граждани на Европейския съюз и от мерките, приети за тяхното осъществяване по правото на Съюза, в това число и от член 71, параграфи 1, 2 и 5 [от КПСШ] и във връзка със съображения 5 и 20 от преамбюла на Регламент […] № 562/2006 г. […], при условията на главното производство, че допускат национална правна уредба, която предвижда налагането на принудителна административна мярка „да не се напуска страната“, от държава членка на гражданин на същата държава, за извършено престъпление с предмет наркотични вещества, когато този гражданин е осъден за същото деяние от съд на трета държава?
3)Следва ли предвидените ограничения и условия за упражняване на свободата на движение на граждани на Европейския съюз и мерките, приети за тяхното осъществяване по правото на Съюза, в това число и член 71, параграфи 1, 2 и 5 [от КПСШ], във връзка със съображения 5 и 20 от преамбюла на Регламент […] № 562/2006 г. […], при условията на главното производство, да се тълкуват в смисъл, че осъждането на гражданин на държава членка от съд на трета държава за деяние, представляващо тежко умишлено престъпление по правото на тази държава членка, с предмет наркотични вещества, определя личното поведение на този гражданин като истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основни интереси на обществото, в бъдещ точно определен от закона срок, който не е обвързан със срока за изтърпяване на наложеното наказание, но е в рамките на срока за реабилитация, по съображения за обща и специална превенция, в това число и за осигуряване на по-висока степен на защита на здравето на други лица на основание принципа за предпазливост?“.
По преюдициалните въпроси
23Със своите въпроси, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правото на Съюза допуска административно решение, с което държава членка забранява на свой гражданин да напуска територията ѝ, по съображението че заинтересованото лице е осъдено с наказателна присъда от юрисдикция на трета държава за пренасяне на наркотични вещества.
24На първо място, следва да се отбележи, че по силата на член 20 ДФЕС в качеството си на български гражданин г‑н Гайдаров се ползва със статута на гражданин на Съюза и следователно може да се позовава на свързаните с този статут права, включително и по отношение на своята държава членка на произход, и по-специално на предвиденото в член 21 ДФЕС право да се движи и да пребивава свободно на територията на държавите членки (вж. по-специално Решение от 10 юли 2008 г. по дело Jipa, C‑33/07, Сборник, стp. I‑5157, точка 17 и Решение от 5 май 2011 г. по дело McCarthy, C‑434/09, все още непубликувано в Сборника, точка 48).
25На второ място, следва да се уточни, че правото на свободно движение включва правото на гражданите на Европейския съюз както да влизат в държава членка, различна от тази, от която произхождат, така и да напускат последната. Всъщност както Съдът вече е имал възможност да подчертае, основните свободи, гарантирани от Договора, щяха да бъдат лишени от съдържание, ако държавата членка на произход можеше без валидно основание да забранява на собствените си граждани да напускат нейната територия, за да влязат на територията на друга държава членка (вж. Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 18).
26Впрочем член 4, параграф 1 от Директива 2004/38 изрично предвижда, че всички граждани на Съюза с валидна карта за самоличност или паспорт имат право да напускат територията на държава членка, за да пътуват до друга държава членка.
27Ето защо положение като това на г‑н Гайдаров, описано в точки 15—18 от настоящото решение, се обхваща от правото на свободно движение и на свободно пребиваване на гражданите на Съюза в държавите членки и следователно попада в приложното поле на Директива 2004/38.
28В това отношение следва да се посочи, подобно на Европейската комисия, че както е видно от съображение 5 и член 3, буква а) от Регламент № 562/2006, последният няма за цел и не може да доведе до ограничаване на предвиденото в ДФЕС свободно движение на гражданите на Съюза. Освен това член 7, параграф 6 от този регламент предвижда, че проверки на лица, които се ползват с уреденото в правото на Съюза право на свободно движение, се извършват в съответствие с Директива 2004/38.
29На трето място, е необходимо да се напомни, че правото на свободно движение на гражданите на Съюза не е безусловно, а може да бъде придружено с ограничения и условия, предвидени от Договора, както и от разпоредбите, приети за неговото прилагане (вж. по-специално Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 21 и цитираната съдебна практика).
30Що се отнася до делото по главното производство, тези ограничения и условия произтичат в частност от член 27, параграф 1 от Директива 2004/38. Тази разпоредба обаче позволява на държавите членки да ограничат свободата на движение на граждани на Съюза и на членове на техните семейства само по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
31Според запитващата юрисдикция националният закон за транспониране на Директивата не се прилага спрямо гражданите на Република България. Това обстоятелство обаче не може да попречи на националния съд да гарантира пълното действие на нормите на правото на Съюза, като при необходимост да не приложи разпоредбите на националното право, които са в противоречие с него, и в частност с член 27 от Директива 2004/38 (в този смисъл вж. по-специално Решение от 5 октомври 2010 г. по дело Елчинов, C‑173/09, все още непубликувано в Сборника, точка 31 и цитираната съдебна практика), като следва да се уточни, че частноправен субект може да се позове на безусловните и достатъчно точни разпоредби на този член по отношение на държавата членка, на която е гражданин (вж. по аналогия Решение от 4 декември 1974 г. по дело Van Duyn, 41/74, Recueil, стр. 1337, точки 9—15).
32Накрая, съгласно постоянната съдебна практика, макар в съществена степен държавите членки да са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност, според националните си нужди, които могат да се различават в отделните държави членки и в различните периоди от време, така или иначе в контекста на Съюза, и по-специално като обосноваване на дерогацията от основния принцип за свободното движение на лицата, тези изисквания следва да се разбират в строг смисъл, така че техният обхват не може да бъде определен едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза (вж. по-специално Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 23).
33Съдът уточнява също така, че понятието за обществен ред във всеки случай предполага, освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес (вж. по-специално Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 23 и цитираната съдебна практика).
34В тези рамки дерогациите от принципа на свободното движение на лицата, на които може да се позовава държава членка, означават по-специално, както се посочва в член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, че за да са обосновани, мерките, приети по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице, и че не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай или се опират на съображения за обща превенция (Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 24). Освен това съгласно същата разпоредба наличието на предишни наказателни присъди не представлява само по себе си основание за автоматичното предприемане на мерки за ограничаване на упражняването на правото на свободно движение.
35В това отношение, макар член 71 от КПСШ да налага задължение на държавите членки за борба с пренасянето на наркотични вещества, тази конвенция нито има за цел, нито води до дерогиране на предвидените в Договора и Директива 2004/38 правила относно свободното движение на гражданите на Съюза. Впрочем в член 134 от КПСШ се уточнява, че разпоредбите ѝ се прилагат само доколкото са съвместими с правото на Съюза. Това правило е възпроизведено в Шенгенския протокол, като във втора алинея от преамбюла му се потвърждава, че разпоредбите на достиженията на правото от Шенген се прилагат само ако и доколкото са съвместими с правото на Съюза (Решение от 31 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, C‑503/03, Recueil, стр. I‑1097, точка 34).
36В случая се налага изводът, че изложеното от запитващата юрисдикция положение, което е в основата на спора по главното производство, явно не отговаря на изискванията по член 27, параграф 2 от Директива 2004/38.
37В частност от преписката, предоставена на Съда от запитващата юрисдикция, е видно, че спорната заповед, издадена по отношение на жалбоподателя в главното производство, изглежда се основава изключително на наказателната присъда, постановена срещу него в Сърбия, без да е налице каквато и да било конкретна преценка на личното поведение на заинтересованото лице.
38От тази последна гледна точка и за да се даде пълен отговор на третия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, следва да се уточни, че както е видно от посоченото по-горе, предишна наказателна присъда на заинтересованото лице сама по себе си не е достатъчна, за да се приеме автоматично, че това лице представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес и единствено с нея може да се обоснове ограничение на правата, предоставени му от правото на Съюза.
39Запитващата юрисдикция обаче следва да направи необходимите изводи в това отношение въз основа на фактическите и правните обстоятелства по главното производство, които са мотивирали мярката, приета от директора на полицията.
40В рамките на такава преценка запитващата юрисдикция трябва да определи и дали посоченото ограничаване на правото на излизане може да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и дали то не надхвърля необходимото за нейното постигане. Всъщност от член 27, параграф 2 от Директива 2004/38, както и от постоянната практика на Съда следва, че мярка, ограничаваща правото на свободно движение, може да бъде обоснована само ако зачита принципа на пропорционалност (в този смисъл вж. по-специално Решение по дело Jipa, посочено по-горе, точка 29 и цитираната съдебна практика).
41Накрая, тъй като според изложението на запитващата юрисдикция във връзка с приложимото към съответния момент национално право, и по-специално във връзка със съдебната практика, съгласно която при приемането на този вид мерки административният орган действа при условията на оперативна самостоятелност, без съдебен контрол по отношение на така направения избор, следва да се уточни, че лицето, на което е наложена подобна мярка, трябва да разполага с ефективно право на обжалване по съдебен ред (вж. по-специално Решение от 15 май 1986 г. по дело Johnston, 222/84, Recueil, стр. 1651, точки 18 и 19, Решение от 15 октомври 1987 г. по дело Heylens и др., 222/86, Recueil, стр. 4097, точка 14 и Решение от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стр. I‑6677, точка 39). Това обжалване трябва да позволи да се контролира от фактическа и правна страна законосъобразността на разглеждания акт по отношение на правото на Съюза (вж. в този смисъл Решение от 28 юли 2011 г. по дело Samba Diouf, C‑69/10, все още непубликувано в Сборника, точка 57). За да бъде ефикасно това обжалване по съдебен ред, е необходимо заинтересованото лице да може да се запознае с мотивите за взетото по отношение на него решение посредством прочита на самото решение или чрез изпращането на неговите мотиви по искане на това лице, без да се засяга правомощието на компетентния съд да изиска изпращането им от съответния орган (в този смисъл вж. по-специално Решение по дело Heylens, посочено по-горе, точка 15 и Решение от 17 март 2011 г. по дело Peñarroja Fa, C‑372/09 и C‑373/09, все още непубликувано в Сборника, точка 63).
42Ето защо на поставените въпроси следва да се отговори, че член 21 ДФЕС и член 27 от Директива 2004/38 допускат национална правна уредба, която позволява да се ограничи правото на гражданин на държава членка да пътува до друга държава членка, по-специално по съображението че той е осъден с наказателна присъда в друга държава за пренасяне на наркотични вещества, при условие, на първо място, че личното поведение на този гражданин представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото, на второ място, че предвидената ограничителна мярка може да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, и на трето място, че тази мярка може да бъде предмет на ефективен съдебен контрол, позволяващ да се провери от фактическа и правна страна законосъобразността ѝ по отношение на изискванията на правото на Съюза.
По съдебните разноски
43С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 21 ДФЕС и член 27 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО допускат национална правна уредба, която позволява да се ограничи правото на гражданин на държава членка да пътува до друга държава членка, по-специално по съображението че той е осъден с наказателна присъда в друга държава за пренасяне на наркотични вещества, при условие, на първо място, че личното поведение на този гражданин представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото, на второ място, че предвидената ограничителна мярка може да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, и на трето място, че тази мярка може да бъде предмет на ефективен съдебен контрол, позволяващ да се провери от фактическа и правна страна законосъобразността ѝ по отношение на изискванията на правото на Съюза.
Подписи
* Език на производството: български.