Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и четвърти януари в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ:Н. Г. ЧЛЕНОВЕ:СИБИЛА СИМЕО. А. при секретар М. С. и с участието на прокурора Илиана Стойковаизслуша докладваното от съдиятаС. С. по адм. дело № 9409/2021

Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на А. И., чрез процесуален представител адв. В. П., срещу Решение № 93/ 08.07.2021г., постановено по адм. дело № 106/2021г. по описа на Административен съд – гр. Разград, с което е отменено Задължително предписание № П/Д–РР-002 от 02.03.2021г., издадено от Директора на Дирекция „Социално подпомагане“ – гр. Разград. Релевираните оплаквания относно неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на първоинстанционния съдебен акт са относими към касационните основания по чл. 209, т.3 АПК. Развити са съображения, че обжалваното решение противоречи на целта и логиката на Закона за закрила на детето. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу издаденото задължително предписание. Претендира се присъждане на съдебни разноски за касационната инстанция.

Ответникът – Директор на Дирекция „Социално подпомагане“ – гр. Разград не изразява становище по касационната жалба.

Ответникът – Д. Д. не ангажира становище по касационната жалба.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна.

При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, касационният състав приема от правна страна следното:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Задължително предписание № П/Д–РР-002/02.03.2021г. на Директора на Дирекция „Социално подпомагане“- гр. Разград, с което на основание чл. 18, ал. 4 от Правилника за прилагане на Закона за закрила на детето (ППЗЗД), във вр. с чл. 21, ал. 1, т. 3 от Закона за закрила на детето (ЗЗДет.) е предписано в изпълнение на изискванията на чл. 123 от Семейния кодекс, във връзка с §1, т.5, б.“а“ и „б“, пр.3 от ДР на ЗЗДет., Д. Д., в качеството й на родител и законен представител на Б. И. да оказва съдействие във връзка с реализирането на контакти между малолетното дете и неговия баща А. И. чрез телефонни разговори и/или други електронни устройства всяка сряда между 18.00 ч. и 19.00 ч., както и всяка неделя, извън случаите, когато неделя е определен ден за режим на лични контакти по силата на Решение от 30.10.2013 год., постановено от Софийския районен съд по гр. дело № 9503 по описа за 2013 год., между 18:00 ч. и 19:00 ч.

След анализ на съвкупния доказателствен материал първоинстационният съд приема, че оспореният административен акт е издаден на 02.03.2021 год., т. е. преди да бъде изготвен докладът за оценка на случая по чл. 16, ал. 4, във вр. с ал. 2 ППЗЗДет., преди да бъдат установени проблемните зони, основните нужди на детето, протективните фактори и оценката на риска за детето Б. И.. Изложени са мотиви, че в конкретния случай не са установени конкретни нарушения на правата на детето, извършени от майката, представляващи основание за даване на задължителни предписания по чл. 21, ал. 1, т. 3 ЗЗДет.

Развити са съображения, че към момента на издаване на оспорения административен акт, с който са дадени задължителните предписания, има изготвен само доклад за оценка на случая, в който е предложено сигналът да бъде затворен и да бъде отворен случай и предприета мярка за закрила в семейна среда с цел защита най-добрия интерес на детето. В цитирания доклад не е обективирано предложение за даване на задължително предписание по чл. 18, ал. 4 ЗЗДет. В приобщения Социален доклад е вписано предложение да бъде издадено задължително предписание на Д. Д. на основание чл. 18, ал. 4 ППЗЗДет., във вр. с чл. 21, ал.1, т. 3 ЗЗДет., но не е посочено правното основание за издаването му. Обоснован е извод, че не са установени конкретните рискове за детето и кои негови права е нарушила майката, касаещи желанията и чувствата на детето или неговите физическите, психическите и емоционалните потребности с оглед преценката на най-добрия интерес на детето по смисъла на § 1, т.5, б.„а“ и „б“ от ДР на ЗЗДет. В контекста на изложеното, първоинстанционният съд намира, че е допуснато нарушение на нормите чл. 35 и чл. 36 АПК, тъй като не са събрани относимите към случая доказателства, не са изяснени всички факти и обстоятелствата, не са обсъдени обясненията и възраженията на заинтересованите страни.

Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд приема, че липсват материалноправните предпоставки, предвидени в разпоредбата на чл.18, ал.4 ППЗЗДет. за издаване на процесното задължително предписание.

Върховният административен съд – шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно.

Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд.

В хода на производството пред Административен съд – Разград, инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на обжалвания административен акт, са проверени констатациите на административния орган, обусловили издаването му. Първоинстанционният съд е събрал и ценил относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства. Решаващият съд надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал релевантните за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, като е проверил законосъобразността на оспорения административен акт, съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168 АПК на всички основания по чл. 146 АПК.

Приложимите общи принципи, които засягат ролята на държавата за закрила на отношенията между родители и децата им, са очертани в решенията на Съда по правата на човека по редица дела (вж. Eriksson v. Sweden, 22 юни 1989 г., § 71 Серия A № 156; Olsson v. Sweden (no. 2), 27 ноември 1992 г., § 90, Серия A № 250; Hokkanen v. Finland, 23 септември 1994 г., § 55, Серия A № 299-A; Ignaccolo-Zenide v. Romania, № 31679/96, § 94, ЕСПЧ 2000-I; Santos Nunes v. Portugal, № 61173/08, §§ 66-69, 22 май 2012 г.).

Същността на тези принципи е обусловена от факта, че отношенията между родители и деца са защитени по чл. 8 от Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и понятието за семеен живот, невъзможността на лицата да поддържат тези отношения изисква действия от властите, в съответствие с позитивните задължения да предприемат мерки да съберат отново или да помогнат за възстановяването на отношенията между дете и родител (вж. Eriksson, §71; Olsson (no. 2), § 90; и Ignaccolo-Zenide, § 94, всички цитирани по-горе).

При работата по всеки случай, защитата на най-добрия интерес на детето и висшите интереси на детето следва да са водещи, съгласно чл. 3, т. 3 ЗЗДет. и чл. 3 от Конвенцията за правата на детето. В чл. 24 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС, 2016/C 202/02) изрично е разписано, че при всички действия, които се предприемат от публичните власти или частни институции по отношение на децата, висшият интерес на детето трябва да бъде от първостепенно значение.

При защита правата на детето, установени в чл. 9, § 3 от Конвенцията за правата на детето, чл. 24, § 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз, а така също и чл. 124, ал. 2 от Семейния кодекс, следва да се съобразят и мотивите, изложени в решенията на Европейския съд по правата на човека по делото Анева и други срещу България и „Павлови срещу България“. Посочените решения са обвързващи за страните - членки и трябва да бъдат съобразени от тях. Утвърдено в съдебната практика е становището, че всички действия, които се предприемат досежно опазване на отношенията между детето и родителя, който не упражнява родителските права трябва да бъдат максимално съобразени с нуждата да се поддържа емоционалната близост между тях, за да се запазят и развиват отношенията на доверие, разбиране и обич.

Предвид специфичния характер на правоотношенията и с оглед защитата на най-добрия интерес на детето, мерките за закрила следва да се прилагат при спазване на всеки един от етапите на нормативно установената процедура, която е регламентирана в Глава трета от Правилника за прилагане на Закона за закрила на детето и е озаглавена „Ред за осъществяване на мерките за закрила на детето“ (чл. 9 – чл. 18).

Съгласно нормата на чл.9 ППЗЗДет., закрила на дете се предоставя след оценка на постъпил сигнал в дирекция Социално подпомагане. В съответствие с разпоредбата на чл.14 ППЗЗДет. социалният работник извършва проучване и оценка на сигнала, като събира необходимата информация от семейството, детето, училището, детската ясла и градина, роднини, близки, съседи, друга дирекция Социално подпомагане, личен лекар и от други източници при необходимост. Според чл. 15 ППЗЗДет. след извършване на проучване и оценка на сигнала и при установяване на риск за детето социалният работник открива случай. След събиране на първоначалната информация социалният работник извършва оценка на сигнала, за което изготвя доклад, съгласно приложение № 1 към чл.16, ал. 1 ППЗЗДет. След оценката на сигнала и откриване на случай се изготвя оценка на случая, която включва оценяване на потребностите на детето, на родителския потенциал, на риска/рисковете за детето, както и на наличните ресурси за справяне, за което се изготвя доклад Приложение № 1а от ППЗЗДет.

Новелата на чл. 16а, ал.1 ППЗЗДет. установява задължението, въз основа на направената оценка на случая социалният работник да изготви план за действие по образец съгласно приложение № 2а, който включва дългосрочна цел и краткосрочни цели, дейности за тяхното постигане и мерки за закрила. Планът за действие се съгласува с родителите на детето, с настойника, с попечителя или с лицето, полагащо грижи за детето, както и със самото дете в съответствие с възрастта и степента му на развитие, ако това не противоречи на интересите на детето и не нарушава правата му.

Съгласно нормата на чл. 18, ал.2 ППЗЗДет. мерките, предвидени в чл. 23 от Закона за закрила на детето, се прилагат съгласно изготвения план за действие. По силата на чл. 18, ал. 4 от ППЗЗД, която е посочена като основание за издаване на оспорения акт, при отказ за сътрудничество от страна на родител, настойник или попечител или на лицето, което полага грижи за детето, по предложение на социалния работник, водещ случая, директорът на дирекция Социално подпомагане издава задължително предписание. Следователно, необходима и задължителна предпоставка за законосъобразно издаване на административен акт по посочения текст е отказ за сътрудничество от страна на лицето, полагащо грижи за детето, във връзка с прилагане на предприетите мерки за закрила.

Към момента на издаване на оспорения акт не са изготвени доклад за оценка на случая по чл. 16, ал.4 ППЗЗДет., съгласуван план за действие по чл. 16а, ал.1 ППЗЗДет. и не е предприета мярка за закрила по чл. 4, ал.1, т.1 ЗЗДет. Във връзка с горното се налага изводът, че издаването на задължителното предписание, при липсата на изготвен и съгласуван план за действие по чл. 16а, ал.1 ППЗЗДет., включващ дългосрочна цел и краткосрочни цели, дейности за тяхното постигане и мерки за закрила, обуславя обективната невъзможност от страна на майката да откаже сътрудничество при реализирането им.

В хода на първоинстанционното производство обосновано е прието наличието на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, рефлектиращи върху материализираното в акта волеизявление. Правилен е формираният от първоинстанционния съд извод относно липсата на материалноправните предпоставки, установени в разпоредбата на чл. 18, ал. 4 ППЗЗДет., във връзка с чл.21, ал.1, т.3 ЗЗДет. за издаване на процесното задължително предписание. На основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 АПК, Върховният административен съд препраща и към мотивите на първоинстанционния съд, поради което намира, че не следва да ги преповтаря.

Първоинстанционният съд правилно е отменил обжалвания акт, но е следвало да упражни правомощието си по чл. 173, ал. 2 АПК и да върне преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона.

С оглед на изложените мотиви съдът намира, че на основание чл. 173, ал. 2 АПК преписката по сигнала на А. И., заведен в Дирекция „Социално подпомагане“ – гр. Разград под № СИГ/Д-РР/36 от 17.02.2021г., следва да се върне на административния орган за ново произнасяне, след отстраняване на допуснатите нарушения.

Предвид горните съображения настоящият състав на ВАС намира, че обжалваното съдебно решение е съобразено с материалния закон, обосновано е и не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила, като се допълни с диспозитив по чл. 173, ал. 2 АПК – преписката да се върне на административния орган за ново произнасяне при спазване на дадените указания по тълкуване и прилагане на закона.

При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК, във връзка с чл. 228 АПК, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд – шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 93/08.07.2021г., постановено по адм. дело № 106/2021г. по описа на Административен съд – гр. Разград.

ИЗПРАЩА делото като преписка на Директора на Дирекция „Социално подпомагане“ – гр. Разград за ново произнасяне по сигнала на А. И. с вх. № СИГ/Д-РР/36 от 17.02.2021г., съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ:/п/ Николай Гунчев

секретар: ЧЛЕНОВЕ:/п/ С. С. п/ Добромир Андреев