Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на девети март две хиляди двадесет и шеста година в състав: Председател:

Д. М. Членове:

К. А.

В. А. при секретар

А. И. и с участието на прокурора

К. Ф. изслуша докладваното от съдията

К. А. по административно дело № 1908/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Добро управление 2014-2020 г. (ОПДУ) срещу Решение № 42495 от 17.12.2025 г. на Административен съд - София-град (АССГ) по административно дело № 8042/2025 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение № ФК-2025-378 от 15.07.2025 г. на ръководителя на УО на ОПДУ, с което на Институтът по публична администрация (ИПА) е определена финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите засегнати от нарушението разходи по Договор № ФСД 10-012 от 09.11.2022 г. с изпълнител О. Б. Ер-Посока ДЗЗД, за нередности за нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) при провеждане на процедура за сключване на рамково споразумение, квалифицирани по т. 9, б. в и т. 12 от Насоките за определяне на финансовите корекции, които се правят върху разходите, финансирани от Европейския съюз, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г. (Насоките), съответно по т. 9.2 и т. 12 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). .

Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПДУ 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществено нарушение на процесуалните правила и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че съдът неправилно е приел, че констатираното от административния орган нарушение на правилата на ЗОП, извършено от ИПА, не може да бъде определено като нередност, тъй като не са налице всички елементи от дефиницията за нередност, съдържащи се в Регламент (ЕС) №1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент №1303/2013).

Излага, че по делото е безспорно установено, че с действията си по провеждане на обществена поръчка възложителят е допуснал нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т, 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ) във връзка с т. 9.2. от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

Естеството на извършеното нарушение довело до засягане/нарушаване принципите за равнопоставеност и недопускане на дискриминация, ограничаване участието на лицата и нарушаване на конкуренцията, и съответно до разубеждаващ ефект. Това нямаше да е налице ако процедурата е била проведена законосъобразно, а именно ако заинтересованите лица са имали на разположение минимално гарантирана им от чл. 31, ал. 1, т. 4 ЗОП информация относно всички изисквания и указания за участие в процедурата, която е определяща за решението им да проявят интерес от възлаганата обществена поръчка и евентуално да си осигурят електронен подпис и да участват в процедурата за сключване на рамково споразумение. В този случай биха могли да проявят интерес и да участват повече икономически оператори, които да представят оферти с по-ниска стойност (по-конкурентна цена). Това води до настъпване на евентуална вреда в бюджета на Съюза.

При издаване на Решение № ФК-2025-378 от 15.07.2025 г. са били налице всички елементи от фактическия състав на определението за нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013, във връзка с пар. 1, т. 2 от ДР на Наредбата и чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Неправилно и в противоречие с материалния закон, първоинстанционният съд е приел, че не се установява от доказателствата по делото извършено от ИПА действие или бездействие, а всички описани в оспореното решение нарушения на ЗОП представлявали действия или бездействия в процедура, в която ИПА не е имала никакво участие. С конкретните си действия - проведен вътрешен конкурентен избор (мини процедура) и сключен Договор № ФСД 10-012 от 09.11.2022 г., между Института по публична администрация и О. Б. Ер-Посока ДЗЗД, въз основа на Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г., сключено от Централния орган за покупки (ЦОП), след проведена открита процедура - централизирана обществена поръчка за услуга с предмет: ,,Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж пои служебни пътувания в страната и чужбина, от ИПА е допуснато нарушение довело до засягане/нарушаване на принципите за равнопоставеност и недопускане на дискриминация, ограничаване участието на лицата и нарушаване на конкуренцията, и съответно до разубеждаващ ефект. ИПА, като бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП), безспорно е икономически оператор, независимо че не е възложител по централизираната обществена поръчка. Фактът, че първоначалната процедура е проведена от ЦОП, не изключва отговорността на ИПА като икономически оператор, който се е възползвал от резултатите на процедура, опорочена от нарушения. Бездействието на бенефициера да провери законосъобразността на рамковото споразумение и да откаже използването му при наличие на съществени нарушения, само по себе си представлява релевантно бездействие по смисъла на Регламент №1303/2013. Изборът на ИПА да проведе мини процедура, въз основа на опорочено рамково споразумение, представлява причинно релевантно поведение, свързано с нередността. Законосъобразността на мини процедурата не може да бъде разглеждана изолирано, тъй като тя е функционално и правно обусловена от рамковото споразумение. Ако рамковото споразумение е сключено при съществени нарушения на ЗОП, то всички последващи договори, основани на него, са засегнати от първоначалния порок, независимо от формалното спазване на правилата при мини процедурата. Дори ЦОП да е провел процедурата, само ИПА е бенефициерът, който е отчел разхода пред Управляващия орган и е получил средства от Европейския съюз (ЕС). Следователно именно ИПА носи финансовата отговорност за нередности, които засягат допустимостта на разходите, независимо кой е извършил първоначалното нарушение.

Излага подробни съображения за наличието на посочените в акта нарушения на чл. 31, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 ЗОП. Твърди, че е налице е финансово отражение на нарушенията и е налице вреда за бюджета на Европейския съюз. Счита, че същите правилно са квалифицирани като нередност по т. 9, б. в и т. 12 от Насоките, съответно т. 9.2 и т. 12, от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата

Въз основа на горното, прави искане съдът да отмени първоинстанционното съдебно решение. Претендира присъждане на разноски.

Касаторът се представлява от държавен експерт И. К..

О. И. по публична администрация изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни аргументи за правилност на обжалваното решение и незаконосъобразност на оспорения административен акт. Сочи, че ИПА не е орган, който следва да проверява за законосъобразност процедурите на който и да е възложител, в това число на Централния орган за покупки. За ИПА не съществувала законова възможност за отказ от ползването на рамковото споразумение. Не са налице твърдените нарушения на ЗОП.

Прави искане касационната жалба да бъде отхвърлена. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът се представлява от юрисконсулт И. Т..

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, следното:

На 04.05.2018 г., с Решение № РМФ-29 на министъра на финансите (в качеството му на Централен орган за покупки), е открита електронна процедура за сключване на рамково споразумение с четири изпълнители, за възлагане на централизирана обществена поръчка с предмет Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и в чужбина, със срок за предоставяне на услугата 24 месеца.

С Решение № РМФ-15 от 05.03.2019 г. на ЦОП са определени изпълнителите по обществената поръчка.

На 22.11.2019 г. е сключено Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. между Министерство на финансите, Централен орган за покупките (ЦОП) и изпълнителите О. Б. Ер и Посока ДЗЗД, Хорнит ООД, Аеротур ММ ООД и А. Т. ЕООД. Съгласно чл. 1, ал. 1 от споразумението ЦОП възлага, а всеки от изпълнителите приема да извърши услугите по осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и чужбина за нуждите на възложителите по чл. 4, ал. 1 от Постановление № 385/2015 г. на Министерския съвет, съгласно условията на това рамково споразумение, техническата спецификация на ЦОП, техническите предложения и ценовите предложения на изпълнителите, които са неразделна част от рамковото споразумение.

На 28.11.2019 г. между ръководителя на УО на ОПДУ и ИПА бенефициер е сключен Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05SFOP001-2.017-0001 за изпълнение на проект с наименование Дигитална трансформация в обучението дигитална компетентност и учене.

В изпълнение на задълженията по договора от ИПА, качеството й на възложител, е проведен вътрешен конкурентен избор (мини процедура) за сключване на индивидуален договор за услуги по осигуряване на самолетни билети, въз основа на рамковото споразумение. Отправена е Покана изх. № РД15-220 от 26.08.2022 г. на основание чл. 82, ал. 4 ЗОП и сключено Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. до О. Б. Ер и Посока ДЗЗД, Хорнит ООД, Аеротур ММ ООД и А. Т. ЕООД.

На 09.11.2022 г. е сключен договор между ИПА и О. Б. Ер-Посока ДЗЗД, въз основа на Рамковото споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. Договорът е с максимална обща стойност 100 000,00 лв. без ДДС, от които 40 000,00 лв. от бюджета на ИПА и 60 000,00 лв. от проект BG05SFOP001-2.017-0001.

Документацията за проведената обществена поръчка е публично достъпна на адрес: https://www.ipa.government.bg/bg/osiguryavane-na-samoletni-bileti-za-prevoz-po-vzduh-na-ptnici-i-bagazh-pri-sluzhebni-ptuvaniya-v.

На 09.06.2025 г. ръководителят на УО на ОПДУ е уведомил ИПА и Министерството на финансите за установени нарушения и предстоящо определяне на финансова корекция.

В писмото е посочено, че в УО на ОПДУ е постъпил окончателен одитен доклад от осми одит на операциите по ОПДУ, извършен от Изпълнителна агенция Одит на средствата от Европейския съюз (ИА ОСЕС). Като резултат от проверката на вътрешен конкурентен избор и сключен Договор № ФСД 10-012 от 09.11.2022 г., между ИПА и О. Б. Ер - Посока ДЗЗД, въз основа на Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г., сключено от ЦОП, след проведена открита процедура - централизирана обществена поръчка за услуга с предмет: Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и чужбина, е констатирано следното нарушение:

Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. е проверено от Одитния орган в одита на проекти по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ЕИП) и Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 (НФМ) през 2021 г. Установено е отклонение, свързано с нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4, във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 ЗОП при провеждането на процедурата за сключване на рамковото споразумение.

През 2024 г. в одитен ангажимент ЕИП-НФМ-ОП-6-2024 по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм 2014-2021, обект на проверка е бил проведен вътрешен конкурентен избор по реда на чл. 82, ал. 3 ЗОП от няколко възложители по Рамково споразумение № СПОР-29 от 22.11.2019 г. и сключени договори с изпълнителите по него. В резултат на проверката отново е установено нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4, във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 ЗОП при провеждането на процедурата за сключване на рамковото споразумение.

Посочено е, че тъй като при възлагането рамковото споразумение е установено нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4, във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 ЗОП, което пряко засяга принципите за публичност и ограничава достъпа на всички икономически оператори до гарантираната им по закон информация, изборът на изпълнител по проведената и одитирана мини процедура също е засегнат от цитираното нарушение.

Описани са констатациите за конкретните нарушения на ЗОП.

На основание чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ е дадена възможност за представяне на възражения за основателността и размера на финансовата корекция в двуседмичен срок.

На 23.06.2025 г. от ИПА е депозирано възражение. Възражение е депозирано и от Министерството на финансите на 18.06.2025 г.

На 15.07.2025 г., с Решение № ФК-2025-378 на ръководителя на УО на ОПДУ, на ИПА е определена финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите засегнати от нарушението разходи по Договор № ФСД 10-012 от 09.11.2022 г. с изпълнител О. Б. Ер-Посока ДЗЗД, за нередности за нарушение на чл. 31, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 32, ал. 1, т. 1 и чл. 42, ал. 2, т. 2 от ЗОП при провеждане на процедурата за сключване на рамково споразумение, квалифицирани по т. 9, б. в и т. 12 от Насоките, съответно по т. 9.2 и т. 12 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата.

В решението е прието, че при преглед на публикуваната на профила на купувача документация е установено, че не са публикувани и/или липсва информация за: приложимите образци на ценови предложения; всички дестилации, за които следва да се направят ценови предложения от участниците, като не са представени данни за 40-те дестинации (публично достъпни чрез профила на купувача и обявлението по поръчката са данни за 18 от 40-те дестинации); тегловите коефициенти по подпоказателя Ф01 за отделните дестинации и конкретния начин за образуване на цената съгласно избраната от възложителя методика за оценка. Достъпът до тази информация е наличен единствено в Софтуера за електронно възлагане на обществени поръчки (СЕВОП). Достъпът до платформата СЕВОП е ограничен, като се изисква регистрация и квалифициран електронен подпис, за да могат заинтересованите икономически оператори да се запознаят с конкретните индикативни дестинации и характеристики на доставките, които следва да се реализират по рамковото споразумение, изискванията за оценка и класиране. Следователно заинтересованите лица не са имали на разположение минимално гарантирана им от чл. 31, ал. 1, т. 4 ЗОП информация относно всички изисквания и указания за участие в процедурата, която е определяща за решението им да проявят интерес от възлаганата обществена поръчка и евентуално да си осигурят електронен подпис и да участват в процедурата за сключване на рамково споразумение.

По делото е представена Заповед № Р-12 от 20.01.2025 г., с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПДУ.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, при липса на допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, но при неправилно приложение на материалния закон.

Първоинстанционният съд е счел, че констатираните от органа нарушения на правилата на ЗОП не могат да бъдат определени като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, тъй като не са налице всички елементи от дефиницията за нередност, съдържаща се в регламента.

Според АССГ в случая не се установява извършено от ИПА действие или бездействие, а всички описани в оспореното решение нарушения на ЗОП, представляват действия или бездействия в процедура за сключване на рамково споразумение, в която ИПА не е имала никакво участие. Същата е извършена от ЦОП, който не е бенефициер по АДБФП. След като сочените нарушения не са действия или бездействия на икономическия оператор ИПА по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013 г., липсва задължителен елемент от фактическия състав за определяне на финансова корекция.

Въз основа на изложеното, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил.

Решението е правилно.

Доводи в подкрепа на порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, което не е подкрепено с нито един конкретен довод, а само касаторът е този, който може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

Процесния договор на бенефициера (по смисъла на член 2, точка 10 от Регламент №1303/2013) с ДЗЗД България Ер-Посока е сключен въз основа на проведена мини-процедура (вътрешен конкурентен избор) по реда на чл. 82, ал. 4 ЗОП, т. е. след проведена открита процедура за сключване на рамково споразумение и въз основа на нея проведена процедура на вътрешен конкурентен избор. Това поставя въпроса за правомощието на органа да извърши контрол за законосъобразност не само на процедурата за определяне на изпълнител чрез вътрешния конкурентен избор, но и на процедурата, въз основа на която е сключено рамковото споразумение.

Рамковото споразумение, по смисъла на чл. 81, ал. 2 ЗОП, е специфичен инструмент за постигане на споразумение между един или повече възложители и един или повече изпълнители с цел да се определят условията на поръчките, които ще се възложат през определен период, включително относно цените, а при възможност и предвидените количества.

Видно от законовата регламентация на рамковото споразумение, достигането до конкретния договор, въз основа на който се изпълнява предметът на обществената поръчка, е резултат на две отделни, самостоятелни процедури. Именно поради това двете процедури са обективно два отделни етапа на осъществяването на целта на всяка обществена поръчка постигането на конкретна обществена цел чрез изразходването на публични средства, т. е. определяне на изпълнителя на обществена поръчка, като в резултат на първия етап обективно е стеснен кръгът на конкретните възможни изпълнители въз основа на определени критерии, а във втория етап е определен конкретният изпълнител чрез избор между вече определените потенциални изпълнители. В случая различните етапи, водещи до определянето на изпълнител на обществената поръчка, са осъществени от различни субекти. Първият от тях е осъществен от ЦОП, а вторият от ИПА.

ЦОП не е страна по административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОПДУ. Към 28.11.2019 г., когато той е сключен между УО на ОПДУ и ИПА, участниците в централизираната обществена поръчка вече са били класирани, с Решение № РМФ-15 от 05.03.2019 г., като с тях (на 22.11.2019 г.) е било сключено рамковото споразумение.

С оглед разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ, финансовата корекция следва да бъде определена по основание и размер. Основанието за определяне на финансова корекция е наличието на нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 Регламент (ЕС) № 1303/2013.

Първоинстанционният съд правилно е определил фактическия състав на нередността: 1.) действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове; 2.) което води до нарушение на правото на Европейския съюз или на свързаното с него национално право; 3.) и има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Сочените предпоставки трябва да са налице кумулативно.

В случая не е налице действие или бездействие на икономическия оператор ИПА. Посочените от административния орган нарушения на ЗОП при провеждането на електронната процедура за сключване на рамково споразумение за възлагане на централизирана обществена поръчка, са извършени към момент, в който ИПА не е била участник в процедурата.

Изискването да е налице действие или бездействие на икономически оператор означава, че следва да е налице конкретен икономически оператор, който да бъде конкретен извършител. В случая, както правилно е установил и първоинстанционният съд, всички действия, посочени като нарушения в административния акт, не са извършени от ИПА. Следователно не е налице задължителен елемент от фактическия състав на нередността, поради което оспореният акт се явява незаконосъобразен.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи, правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143 АПК, Администрацията на Министерски съвет юридическото лице, в чиято структура се намира органът-касатор следва да бъде осъдена да заплати на ИПА сумата от 102,26 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България) представляващи евровата равностойност на 200,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 42495 от 17.12.2025 г. на Административен съд - София-град по административно дело № 8042/2025 г.

ОСЪЖДА Администрацията на Министерски съвет, с адрес гр. София, бул. Дондуков № 1 да заплати на Института по публична администрация, с адрес гр. София, ул. Сердика №6-8, разноски по делото в размер на 102,26 (сто и две евро и двадесет и шест евроцента) евро.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ Д. М.

секретар:

Членове:

/п/ К. А.

/п/ В. А.