Върховният административен съд на Р. Б. - Шесто отделение, в съдебно заседание на петнадесети май две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: С. С. Членове: ХАЙГУХИ Б. Д. при секретар А. К. и с участието на прокурора А. Г. изслуша докладваното от председателя С. С. по административно дело № 661 / 2023 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба от Регионална инспекция по околната среда и водите – С. З. представлявана от директора Д. И. – Идиго, чрез процесуален представител адв. Д. Д., против Решение № 438/14.11.2022 г., постановено по административно дело № 541/2022 г. по описа на Административен съд – С. З. с което по жалба на „Брикел“ ЕАД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. Гълъбово, представлявано от Я. П. – изпълнителен директор, са отменени предписания обективирани в Констативен протокол № 010208 от 22.07.2022 г., съставен от служители на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) – С. З. и с участието на служители от Регионална инспекция по околната среда и водите – Хасково, като незаконосъобразни. Наведените в касационната жалба пороци досежно недопустимост на първоинстанционния съдебен акт са относими към касационното основание за отмяна по чл. 209, т. 2 АПК, поради твърдения за наличие на хипотезите по чл. 159, т. 1 и т.4 АПК, препятстващи надлежното упражняване на правото на съдебно оспорване и валидното учредяване на процесуално правоотношение по първоинстанционната жалба. Касационният жалбоподател поддържа, че оспорените предписания като акт от текущ контрол по спазване на законодателството в сферата на екологията и в частност Закона за опазване на околната среда (ЗООС), не представляват индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал.1 АПК, поради което не подлежат на самостоятелно обжалване. Посочено, че в случая намира приложение чл. 21, ал.5 АПК. Във връзка с горното са релевирани възражения за липса на правен интерес от оспорване от дружеството – адресат на предписанията. В касационната жалба е формулирано искане за обезсилване на първоинстанционното решение и прекратяване на производството, поради недопустимост на оспорването. Претендира се присъждане на сторените разноски за двете съдебни инстанции.
Ответникът – „Брикел“ ЕАД, представлявано от изпълнителен директор – Я. П., чрез пълномощник адв. Ж., в писмен отговор, взема становище за недопустимост, а в условията на евентуалност на неоснователност на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна на обжалваното решение.
Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна.
При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл.220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното:
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в производството пред Административен съд – С. З. са предписанията по отношение на „Брикел“ ЕАД, обективирани в Констативен протокол № 010208 от 22.07.2022 г., съставен от служители на РИОСВ – С. З. съвместно със служители на РИОСВ – Хасково, както следва: 1. Да се актуализират всички инструкции съгласно КР № 40-Н2/2021 г., и се подпишат от изпълнителния директор на „Брикел“ ЕАД, копия от тях да се представят в РИОСВ – С. З. Посочен е срок за изпълнение – 3 дни от получаване на констативния протокол, а за отговорник – изпълнителният директор на „Брикел“ ЕАД; 2. Да се представи в РИОСВ – С. З. изготвена инструкция по условие 11.5.3.5 от КР № 40-Н2/2021 г. и протоколи за оценка на съответствието на дейността по оползотворяване на условие 11.5.3.2. с КР. Срок за изпълнение – 3 дни от получаване не протокола, отговорник – изп. директор на „Брикел“ ЕАД; 3. Да се почистят замърсените терени с метални отпадъци до Мазутно стопанство и СОИ, както и наличните на площадката за строителни отпадъци и същите да се съхраняват на определената за целта площадка за метални отпадъци. За извършеното да се уведоми писмено РИОСВ – С. З. в срок от 5 дни. отговорник – изп. директор на „Брикел“ ЕАД; 4 Площадката за съхранение на строителни отпадъци да се огради и обозначи с табела и писмено да се уведоми РИОСВ – С. З. за изпълнението в 5 дневен срок, отговорник – изп. директор на „Брикел“ ЕАД; 5. Да се направят записи в отчетната книга / приложение № 4 / в Национална информационна система за „Отпадъци“ /НИСО/, че не са приемани отпадъци от биомаса /кодове 02 01 03; 02 01 07; 02 03 04; 03 01 01; 03 01 05; 03 03 01/ и не е извършвано третиране-изгаряне с тях. Да се води подробна отчетност в НИСО. Срок – 3 дни от получаване на протокола, а за отговорник се сочи изп. директор на дружеството; 6. Да се представи информация за количеството на използваните въглища и биомаса по дни от момента на включване на биомасата в горивния микс до 26.07.2022 г. както и процентно съотношение на биомасата от общото количество гориво. Срок за изпълнение 5 дни от получава не протокола, отговорник – изп. директор на дружеството; 7. В месечните доклади до СНИ да се представя информация по отделно за количествата използвани въглища и биомаса по отделно. Срок – постоянен; 8. Да се извършва редовно почистване на работните площадки за предотвратяване образуването на неорганизирани емисии от отлагания на вредни вещества върху площадките. Срок – постоянен, отговорник – изп. директор на „Брикел“ ЕАД.
От фактическа страна е установено, че на „Брикел“ ЕАД е издадено Комплексно разрешително № 49-Н2-И0-А0/2021 г. на основание чл. 120, ал. 1, предл. първо, във вр. с чл. 117, ал. 2 от ЗООС и чл. 11, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни, от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда за изграждане и експлоатация на: 1. Горивна инсталация за производство на топлинна енергия ( т. 1.1 и т. 5.2, б. „а“ от Приложение № 4 към ЗООС) и 2. Инсталация за производство на водород – ( т. 4.2, б. „а“ от Приложение № 4 към ЗООС).
В периода 18.07.2022 г. – 21.07.2022 г. длъжностни лица от РИОСВ – С. З. с участието на длъжностни лица от РИОСВ – Хасково, в изпълнение на Заповед № РД-05-641/19.07.2022 г. и Заповед № РД-05-669/21.07.2022 г. на министъра на околната среда и водите, Заповед № РД-08-110/19.07.2022 г. на директора на РИОСВ – С. З. и Заповед № 65/19.07.2022 г. на директора на РИОСВ – Хасково, са извършили извънредна проверка на „горивна инсталация с номинална мощност 510 MW за производство на топлинна енергия“ – т. 1.1, б. „а“ от Приложение № 4 от ЗООС, с Комплексно разрешително № 40-Н2/2021 г., издадено на „Брикел“ ЕАД. Констатираните факти и обстоятелства са обективирани в Констативен протокол № 010208/22.07.2022 г. В него е отразено, че проверката е извършена на основание чл. 155 от ЗООС и чл. 19 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни. Изложени са констатации относно изпълнени/неизпълнение на всяко едно от условията от Комплексно разрешително № 40-Н2/2021 г., издадено с Решение № 49-Н2-И0-А0/2021 г. на изп. директор на Изпълнителна агенция по околната среда, чието предварително изпълнение е било допуснато с Определение № 12847/15.12.2021 г. на Върховния административен съд. Въз основа на формулираните констатации за неизпълнение на условия от Комплексното разрешително № 40-Н2/2021 г., на основание чл. 155, ал. 2 от ЗООС, на „Брикел“ ЕАД са наложени процесните предписания.
След анализ на съвкупния доказателствен материал, административният съд приема, че дадените с Констативен протокол № 010208 от 22.07.2022 г. предписания представляват индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и са годен предмет на съдебен контрол за законосъобразност, същите са постановени в изискуемата съгласно чл. 155, ал. 2 от ЗООС писмена форма, но в нарушение на изискването за посочване на кореспондиращи си фактически и правни основания. Формирайки извод за необоснованост на задължителните предписания, тъй като част от тях противоречат на констатациите отразени в протокола за извършената проверка, а друга част въвеждат изисквания, каквито комплексното разрешително не поставя, първоинстанционният съд отменя процесните предписания като издадени в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК.
Върховният административен съд – шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно.
Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд.
Законосъобразността на оспорения акт е изследвана в съответствие с очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168 АПК на всички основания по чл. 146 АПК. Първоинстанционният съд е събрал и анализирал относимите към казуса доказателства, необходими за изясняването му от фактическа и правна страна. Съдебното решение се основава на обоснованата преценка на събраните доказателства, като е постановено при спазване на съдопроизводствените правила и в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Касационната инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, поради което същите не следва да бъдат повторно възпроизвеждани, а съобразно възможностите на чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК съдебният състав изцяло препраща към тях.
Наведените касационни доводи релевират твърдения относно отсъствие на абсолютните процесуални предпоставки по чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК за възникване на валидно процесуално правоотношение и разрешаване на съдебния спор.
Неоснователен е касационният довод за недопустимост на обжалваното съдебно решение като постановено при липса на предмет - подлежащ на оспорване индивидуален административен акт. С оспорения пред Административен съд – С. З. констативен протокол на „Брикел“ ЕАД са дадени задължителни предписания по реда на чл. 155, ал. 2 от ЗООС. По своята същност задължителното предписание е указване за фактически действия, които проверяваният субект следва да предприеме за отстраняване на допуснати пропуски при осъществяване на разрешената от компетентните административни органи дейност. Следователно предписанията изискват активно поведение от страна на адресата в рамките на посочените в тях срокове за изпълнение. Правното действие на акта, проявяващо се в създаване на задължения за адресата и предписване на конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи административна принуда, го характеризират като индивидуален административен акт. Поради това настоящият съдебен състав приема, че констативният протокол подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. В този смисъл е и изричната разпоредба на чл. 160, ал. 1 от ЗООС. Този извод е в съответствие с изразеното в практиката на ВАС становище по сходни казуси, както следва: определение № 8725 от 10.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 8223/2022 г., VI о.; определение № 8757 от 11.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 8219/2022 г., VI о.; определение № 12416 от 08.10.2020 г. по адм. д. № 9900/2020 г., VІ отд.; определение № 254 от 10.01.2017 г. по адм. д. № 13523/2016 г., VІ отд.; определение № 16148 от 20.12.2018 г. по адм. д. № 14485/2018 г., VІ отд.; определение № 11596 от 01.11.2016 г. по адм. д. № 11516/2016 г., V отд.; определение № 11484 от 30.09.2014 г. по адм. д. № 11522/2014 г., V отд.; определение № 10454 от 07.10.2016 г. по адм. д. № 10678/2016 г., V отд. , определение № 13357 от 05.12.2008 г. адм. д. № 14180/2008 г., V отд. и др.
Възможността за издаване на задължителни предписания съществува едновременно и независимо от правомощията по издаване на наказателни постановления. Задължителни предписания, от вида на процесните, се издават при осъществяване на контрол върху компонентните на околната среда и факторите, които им въздействат по реда на гл. девета от ЗООС и ПУДРИОСВ. Процедурата по налагане на административно наказание се развива при различни предпоставки и процесуален ред и не е обусловена от производствата по АПК.
Предвид горното, неоснователно е възражението на касатора, че обжалваният акт попада в предметния обхват на хипотезата, установена в нормата на чл. 21, ал.5 АПК. Актът по чл. 36, ал. 1 от ЗАНН, с който се установява административно нарушение не представлява индивидуален административен акт, защото не отговаря на определението на чл. 21 от АПК за волеизявление, с което непосредствено да се засягат права и интереси или да се създават задължение за жалбоподателя и не подлежи на принудително изпълнение по реда на АПК. Актът за установяване на административно нарушение има констатираща, обвинителна и сезираща функция в административно-наказателно производство, което завършва или с резолюция за прекратяване на наказателното производство по чл. 54 от ЗАНН или с наказателно постановление, срещу което нарушителят има право на жалба. Нормата на чл. 21, ал. 5 от АПК се отнася за волеизявления, действия и бездействия, които са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални и общи административни актове, а наказателното постановление не е нито индивидуален, нито общ административен акт.
В конкретния случай оспорените предписания представляват изрично волеизявление на орган на държавната власт, направено в кръга на неговите правомощия, което непосредствено засяга права и интереси на оспорващия. Правният интерес на дружеството – адресат на предписанията произтича от материалноправното действие на административния акт в неговата правна сфера. Теорията и съдебната практика са категорични, че процесуалноправният интерес от обжалване се определя като правна необходимост за жалбоподателя да постигне чрез съдебния процес премахване на породените от административния акт неблагоприятни правни последици, респ. да предотврати увреждането на негово субективно право или законен интерес, или да постигне благоприятни правни резултати.
При спазване на съдопроизводственото правило на чл. 172а, ал. 2 АПК първоинстанционният съд е изложил мотиви, в които е посочил становищата на страните, фактите по делото и правните си изводи. Извършил е самостоятелна преценка на събраните по делото доказателства и доводите на страните, а изводите относно фактите от обективната действителност не са опорочени от допуснати от съда грешки при формиране на вътрешното му убеждение в ненормирани от закона насоки или в отклонение от правилата на формалната и правна логика.
Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на спора, неоснователно е и искането на касатора за присъждане сторените в двете съдебни инстанции разноски.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,
РЕШИ:
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 438/14.11.2022 г., постановено по административно дело № 541/2022 г. по описа на Административен съд – С. З.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ СИБИЛА СИМЕОНОВА
секретар:
Членове:
/п/ Х. Б. п/ СТЕЛА ДИНЧЕВА