Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане (АСП) против решение № 514/09.03.2016 г., постановено по адм. дело № 2969/2015 г. по описа на Административен съд – Пловдив (АС – Пловдив).

В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Заявено е искане за неговата отмяна ведно с всички законни последици от това. Претендират се направените по делото разноски, включително възнаграждение за осъществено процесуално представителство по делото.

Ответната страна по касационната жалба – Н. Р. Т., чрез пълномощник по делото адв. С.П, надлежно упълномощена, оспорва касационната жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Моли за нейното отхвърляне и потвърждаване на решение № 514/09.03.2016 г., постановено по адм. дело № 2969/2015 г. по описа на АС – Пловдив като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на направените разноски за касационната инстанция съгласно приложен договор за правна защита и съдействие.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, обсъди доводите и възраженията на страните въз основа на наличните по делото данни и с оглед разпоредбата на чл. 218 АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е основателна.

С обжалваното решение АС – Пловдив е отменил по жалба на Н. Р. Т. заповед № РД01-1608/29.10.2015 г. на изпълнителния директор на АСП, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 2; чл. 91, ал. 1; чл. 92, ал. 1, вр. чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 от ЗДСл (ЗАКОН ЗЗД ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ) на жалбоподателя а е било наложено дисциплинарно наказание „порицание“. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел на първо място, че срокът за налагане на дисциплинарното наказание съгласно чл. 94 ЗДСл е изтекъл. Извода си е мотивирал със съображението, че едногодишният срок за налагане на наказание за твърдяното нарушение е започнал да тече от датата на узнаване на заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП. Посочил е също така, че от представените данни за извършен вътрешен одит се установявало, че не са били налице пропуски и нарушения от категорията на сочените в заповедта, не били изготвяни указания до жалбоподателката да прекрати сключения с [фирма] договор за доставка на услуги, както и че издаваните от дружеството фактури за заплащане на услугите по договора били редовно признавани и осребрявани. На следващо място, първоинстанционният съд е приел, че при издаване на заповедта е било допуснато и съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неясно и неточно описание на момента на извършване на нарушението от страна на Н. Р. Т..

Настоящият касационен състав на Върховния административен съд намира така постановеното от АС – Пловдив решение за неправилно. Същото противоречи на приложимата материалноправна уредба и събраните по делото доказателства.

Незаконосъобразен е изводът на съда за издаване на процесната заповед след изтичане на преклузивния едногодишен срок за налагане на дисциплинарното наказание съгласно чл. 94, ал. 1 ЗДСЛ. Съдът е извършил неправилна преценка на фактите, свързани с характера на твърдяното нарушение и момента на неговото извършване за целите на определяне началото на едногодишния срок по чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Съгласно цитираната разпоредба, дисциплинарното наказание е законосъобразно, когато е наложено в рамките на два месеца от откриване на нарушението, но не по-късно от една година от извършването му.

В процесния случай, визираното в оспорената заповед нарушение на служебната дисциплина се изразява от фактическа страна в сключването на договор № 70-236/31.05.2011 г. между Дирекция „Социално подпомагане“ – Пловдив (ДСП – Пловдив), представлявана от своя директор Н. Р. Т., и [фирма], и в продължилото без прекъсване от 01.06.2011 г. до 23.08.2015 г. изпълнение по този договор. Следователно деянието, квалифицирано от дисциплинарнонаказващия орган като неизпълнение на служебните задължения и превишаване кръга на служебните правомощия, не се изчерпва единствено с факта на сключването на договора през 2011 г., а се отнася за целия период не неговото действие до прекратяването му, считано от 23.08.2015 г. Като се вземе предвид продължителния характер на вмененото на служителката служебно нарушение, ясно очертан в текста на заповедта с посочване на времевите граници, следва да се заключи, че едногодишният срок от извършване на нарушението по чл. 94, ал. 1 ЗДСл в конкретния случая е започнал да тече от момента на преустановяване действието на договора, а именно – 23.08.2015 г. Едва към тази дата може да се твърди, че нарушението е приключило, предвид изложените от дисциплинарнонаказващия орган в заповедта фактически основания, свързани с извършването на неправомерно действие (сключването на договора с [фирма] без правно основание и без представителна власт) и продължаващо във времето неправомерно бездействие от страна на служителката Н. Р. Т. (непредприемане на своевременни действия за прекратяване на сключения без правно основание договор).

С оглед гореизложеното, напълно необосновано се явява заключението на първоинстанционния съд, че релевантният момент, от който е започнал да тече едногодишният срок по чл. 94, ал. 1 ЗДСл, следва да е датата на узнаване на заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП (лист 51 от делото). Съдът не е мотивирал това свое становище с конкретни и ясни съображения.

Предвид датата на влизане в сила на обжалваната заповед (30.10.2015 г. – датата на връчването ѝ на адресата) и изяснените от настоящата инстанция обстоятелства във връзка с „извършването“ на твърдяното дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 94, ал. 1 ЗДСл, се налага изводът, че процесното дисциплинарно наказание „порицание“ е било наложено в рамките на установения едногодишен срок.

По отношение на двумесечния срок от откриване на нарушението, в съдебната практика безспорно се приема, че нарушението следва да се счита за открито към датата, когато всички материали по дисциплинарната преписка бъдат предоставени на административния орган и от този момент последният е задължен да направи преценката си за това, извършено ли е дисциплинарно нарушение и налице ли са законовите основания да материализира волята си в административен акт за налагане на дисциплинарно наказание. В конкретния случай, видно от приложените по делото доказателства, по повод получената в Централното управление на АСП докладна записка вх. № 242-4047/12.09.2015 г. от Н. Р. Т. (лист 34) и във връзка с търсенето на дисциплинарна отговорност спрямо нея в качеството ѝ на директор на ДСП – Пловдив, е било изготвено писмено становище изх. № 802-200/14.10.2015 г. от директорите на дирекция "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността" и дирекция "Правна и обществени поръчки" – ДПОП (лист 39), в което са обобщени резултатите от извършената проверка по данните за сключения между ДСП – Пловдив и [фирма] договор за жива охрана № 70-236/31.05.2011 г. В становището е посочено, че директорът на ДСП – Пловдив Н. Р. Т. не е имала делегирани правомощия за провеждане на процедура по ЗОП (ЗАКОН ЗЗД ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ) (ЗОП) и за сключване на договор с [фирма], а след издаването на заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП не са предприети действия от нейна страна за прекратяване на сключения договор, с което Н. Р. Т. допусната нарушение на разпоредбата на чл. 24, ал. 1 ЗДСл. Направено е предложение преписката да бъде насочена към ДПОП за произнасяне с оглед разпоредбата на чл. 94, ал. 1 ЗДСл, като в случай че се установят обективни основания за налагане на дисциплинарно наказание, същото да бъде на основание чл. 90, ал. 1 т. 1 ЗДСл – „забележка“.

Изпълнителният директор на АСП се е запознал с посоченото становище, видно от направеното изрично позоваване на него в мотивите на заповедта. Именно с получаването му от дисциплинарнонаказващия орган (в периода между 14.10.2015 г. и 29.10.2015 г.) следва да се счита за настъпил моментът на откриване на нарушението по смисъла на чл. 94, ал. 1 ЗДСл – дисциплинарнонаказващият орган е имал възможност да се запознае с установените по случая факти и обстоятелства и да пристъпи към преценка на основанията за налагане на дисциплинарна отговорност за визираното нарушение. Поради това, при налагане на дисциплинарното наказание „порицание“ спрямо Н. Р. Т., в сила от датата на връчване на заповедта (30.10.2015 г.), е бил спазен и двумесечният срок от откриване на нарушението, визиран в чл. 94, ал. 1 ЗДСл.

Не могат да бъдат споделени съображенията на първоинстанционния съд във връзка с оценката на приложените по делото одитни доклади. Съдът е възприел и ценил същите като годни и относими доказателствени средства за установяване на релевантните към спора факти, а именно – извършени ли са неправомерни деяния от категорията на спорните, както и кога административният орган е могъл да формира обективно знание за допуснатите нарушения. Вътрешният одит като нормативно регламентирана дейност по извършване на обобщен анализ и оценка на дейността по определени икономически показатели за съответния период няма за цел да проверява валидността и законосъобразността на основанията, въз основа на които е възникнало дадено облигационно отношение, задължаващо АСП спрямо трети страни. Дейността по осребряване на издаваните ежемесечно от [фирма] фактури за заплащане на услугите по договора се осъществява от длъжностни лица в рамките на специалните им правомощия единствено в областта на счетоводната дейност. Фактът, че през периода на действие на сключения между ДСП – Пловдив и [фирма] договор за жива охрана издаваните от дружеството фактури са били признавани и осребрявани с изключение на последните три фактури за месеците юни, юли и август на 2015 г., не е от естество да обоснове извод за възникване на облигационното правоотношение на валидно правно основание. Напротив, този факт би могъл да съставлява сам по себе си фактическо основание за евентуално ангажиране отговорността на други длъжностни лица, в случаи че с нормативен или вътрешноведомствен акт са им вменени конкретни правомощия по контрол на сключваните от страна на АСП и нейните териториални структури договори за доставка на услуги с трети страни с цел защита интересите на агенцията и обезпечаване на правилното разходване на предоставените ѝ финансови средства.

Настоящата инстанция намира за необосновано и становището на първоинстанционния съд, че в заповедта не била посочена ясно и точно датата на допуснатото от Н. Р. Т. нарушение поради съдържащата се в нея информация относно два различни момента – от една страна, сключването и началото на действието на договора за жива охрана през 2011 г., а от друга, издаването на заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП, с която се забранява децентрализираното разходване на средства без провеждане на съответните процедури за възлагане на обществени поръчки на централно ниво.

Решаващият състав е възприел неправилно относимите към спора факти. Същите са надлежно изложени в обстоятелствената част на оспорената заповед и се подкрепят от събраните по делото доказателства. В заповедта точно и ясно е посочено, че Н. Р. Т. в качеството си на директор на ДСП – Пловдив е сключила без правно основание, без правомощия и без провеждане на обществена поръчка договор № 70-236/31.05.2011 г. за жива охрана, който е изпълняван без прекъсване от 01.06.2011 г. до 23.08.2015 г., като след издаването на заповед № РД01-330/14.03.2012 г. не е предприела своевременно действия за прекратяване на сключения без правно основание договор и е продължила да поема финансови задължения в изпълнение на този договор до прекратяването му с отправяне на едномесечно предизвестие на дата 22.07.2015 г. Не е налице неяснота по отношение на вида и начина на извършване на визираното в заповедта нарушение. Както бе посочено по-горе, то не се изчерпва с обективирането на еднократно действие, а се свързва със създаването на трайно, продължително, неправомерно правно положение, което се смята за преустановено едва с прекратяването на породилото го основание – договор № 70-236/31.05.2011 г.

В оспорения административен акт се съдържа точно и ясно описание на деянието от фактическа страна, посочени са и служебните задължения на Н. Р. Т., които са били нарушени с него, като е конкретизиран видът на извършеното по този начин нарушение на служебната дисциплината, а именно състав по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 3 ЗДСл. Налице са всички задължителни реквизити на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, предвидени в чл. 97, ал. 1 ЗДСл. Не се установява порок, свързан с изискванията за форма и съдържание на акта.

Същият е издаден от компетентния съгласно чл. 92 ЗДСл административен орган – органа по назначаването. По силата на чл. 5, т. 15 от Устройствения правилник на АСП изпълнителният директор назначава държавните служители, изменя и прекратява служебните правоотношения с тях.

При издаването на заповедта не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Производството по налагане на дисциплинарната отговорност на Н. Р. Т. е реализирано при спазване на процесуалноправните разпоредби на ЗДСл. Дисциплинарнонаказващият орган е изпълнил задължението си по чл. 93, ал. 1 ЗДСл да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Видно от представените и приети по делото доказателства (лист 27-33 вкл.) на служителя е била реално предоставена гарантираната му от закона възможност да ангажира становище и организира защитата си в рамките на образуваното срещу него дисциплинарно производство. Н. Р. Т. е била изслушана на 27.10.2015 г. – обстоятелство, удостоверено от самата нея върху изготвената за целта разписка с полагане на име, подпис и дата. По същия начин е удостоверен и фактът на запознаване на служителя с възможността да представи писмените си обяснения по случая. Такива са били представени, съответно приети и оценени от дисциплинарнонаказващия орган при формиране на крайния му извод относно основанието за налагане на дисциплинарното наказание и определяне на същото по вид и размер.

Настоящата касационна инстанция счита, че са налице и материалноправните предпоставки за налагане на процесната заповед. Събраните по делото относими доказателства водят до извод за осъществяване на описаното в заповедта нарушение на служебната дисциплина, извършено виновно от касационния жалбоподател, което е послужило като основание за налагане на дисциплинарното наказание „порицание“. По делото няма спор относно обективираното от страна на Н. Р. Т. поведение, свързано със сключването на договора за жива охрана с [фирма]. В писмените си обяснения самият служител признава, че сключвайки този договор е действал без представителна власт, без изрично упълномощаване, като същевременно е аргументирал действията си със съображения за крайна необходимост и наличие на сключени предходни подобни договори, за които не били установени нарушения вследствие проверки и одитни доклади.

Безспорно установено по делото е обстоятелството, че при сключването на договор за жива охрана с [фирма] директорът на ДСП – Пловдив е действал, без да има статут на възложител по ЗОП, без изрично упълномощаване от изпълнителния директор на АСП и без провеждане на обществена поръчка за възлагане на услуги по охрана. Несъмнено доказано е и че този договор, сключен при липса на валидно правно основание, е действал и е бил изпълняван в периода от 01.06.2011 г. до 23.08.2015 г., като междувременно през 2012 г. е била издадена и заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП, с която е постановено, че всички разходи за услуги, доставки и строителство в АСП и териториалните структури на АСП следва да бъдат преустановени. Предвидено е изключение за две категории разходи, до момента на провеждане в АСП на централизирани или интеграли обществени поръчки. Това са категориите на: 1. разходите, произтичащи от изпълнение на договори за обществени поръчки или други действащи договори на годно правно основание, сключени преди издаване на настоящата заповед (т. 2.1. от заповедта) и 2. разходите за водоснабдяване, електрическа енергия, отопление с газ (т. 2.2. то заповедта). Сключеният от ДСП – Пловдив и [фирма] договор за жива охрана не попада в нито едно от изброените изключения, поради което директорът на ДСП е следвало да съобрази поведението си с издадените от изпълнителния директор нареждания. Като не е сторила това и е продължила да поема финансови задължения въз основа на този договор, сключен без правно основание, Н. Р. Т. е обективирала виновно поведение, съставляващо нарушение на установения ред за провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки и сключване на договорите за възлагането им от АСП. Действията и бездействията ѝ противоречат на императивните норми на ЗОП (чл. 7, т. 1 чл. 8) и ЗДСл (чл. 24), вр. Устройствения правилник на АСП (чл. 2, ал. 3 и ал. 4, чл. 16). Налице е неизпълнение на обвързващия я вътрешноведомствен акт на висшестоящ орган – заповед № РД01-330/14.03.2012 г. на изпълнителния директор на АСП.

При тези данни, следва да се приеме, че Н. Р. Т. е допуснала нарушение на служебната дисциплина, изразяващо се в „неспазване кръга на служебните правомощия“ съгласно чл. 89, ал. 1, т. 3 ЗДСл (сключване на договор за услуги без установено в закона правомощие или изрично упълномощаване за това от компетентния орган) и „неизпълнение на служебните задължения“ съгласно чл. 89, ал. 1, т. 1 ЗДСл (несъобразяване със законосъобразна заповед на по-горестоящ орган).

По тези съображения, настоящият съдебен състав приема, че заповед № РД01-1608/29.10.2015 г. на изпълнителния директор на АСП е издадена при действително осъществяване на визираното в нея дисциплинарно нарушение, т. е. налице са материалноправните предпоставки – основание за налагане на конкретното дисциплинарно наказание спрямо служителя Н. Р. Т.. Заповедта е издадена и в съответствие с целта на закона, свързана с правомощието на административния орган да налага съответни санкции при констатиране на неправомерно поведение, засягащо служебната дисциплина. При определяне на вида и размера на наказанието органът се е ръководил от законоустановените критерии, визирани в разпоредбата на чл. 91, ал. 1 ЗДСл.

Предвид всичко гореизложено, настоящият касационен състав достига до крайния извод, че спрямо процесната заповед не са налице основания за отмяна съгласно чл. 146 АПК, както и че същата е издадена в рамките на установените в чл. 94, ал. 1 ЗДСл преклузивни срокове. Поради това, като е изложил доводи и съображения в противоположен смисъл и е отменил обжалваната заповед, първоинстанционният съд е постановил съдебен акт в противоречие с приложимия материален закон и фактите по делото. Решението на Административен съд – Пловдив следва да бъде отменено като неправилно и вместо него постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на Н. Р. Т. срещу заповедта за налагане на дисциплинарното ѝ наказание „порицание“ да бъде отхвърлена като неоснователна.

С оглед изхода от спора и своевременно направеното искане пред първата инстанция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на Агенцията за социално подпомагане, жалбоподателят в първоинстанционното производство и ответна страна в настоящото следва да бъде осъден на основание чл. 143, ал. 4 АПК да заплати на Агенцията за социално подпомагане сумата от 300 (триста) лева, юрисконсултско възнаграждение за производството пред Административен съд - Пловдив, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК (в редакцията към момента на приключване не устните състезания по делото – ДВ, бр. 59/2007 г.), вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

Искането на касатора за присъждане на разноски за касационната инстанция, включително възнаграждение за осъществено процесуално представителство по делото, не следва да бъде уважена предвид непредставянето на доказателства за действително осъществяване на претендираните разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ решение № 514/09.03.2016 г., постановено по адм. дело № 2969/2015 г. по описа на Административен съд – Пловдив и вместо него ПОСТАНОВЯВА :

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Н. Р. Т. срещу заповед № РД01-1608/29.10.2015 г. на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане.

ОСЪЖДА Н. Р. Т. да заплати на Агенцията за социално подпомагане сумата от 300.00 (триста) лева, съдебни разноски за производството пред Административен съд – Пловдив.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.